關于我國當前抗旱預案工作的思考

宋正明，付成偉

（1.安徽省懷洪新河河道管理局，233000，蚌埠；2.國家防汛抗旱總指揮部辦公室，100053，北京）

干旱災害是影響我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主要自然災害之一，對城鄉(xiāng)供水安全、糧食安全和生態(tài)安全造成嚴重威脅。我國抗旱減災實踐表明，制定抗旱預案不僅使抗旱減災工作更為主動，而且可最大限度地減輕干旱災害影響和損失。因此，在我國制定并推行抗旱預案制度是有效組織抗旱工作、創(chuàng)新抗旱工作方式、推進“由單一抗旱向全面抗旱轉變”等工作的重要手段，也是推動抗旱工作實現(xiàn)正規(guī)化、規(guī)范化、制度化的一項重要內(nèi)容。為積極應對在氣候變化和人類活動影響下日益嚴重的干旱災害，有效預防和減輕干旱災害造成的影響和損失，保障我國經(jīng)濟社會全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展，國務院于2009年出臺了《中華人民共和國抗旱條例》（以下簡稱《抗旱條例》），《抗旱條例》中明確規(guī)定縣級以上人民政府應當編制抗旱預案；發(fā)生干旱災害，縣級以上人民政府應當按照抗旱預案規(guī)定的權限，啟動抗旱預案，組織開展抗旱減災工作。2011年，中央1號文件《關于加快水利改革發(fā)展的決定》中明確提出了提高防汛抗旱應急能力，完善應急預案的要求。

一、抗旱預案內(nèi)涵

預案是指根據(jù)評估分析或經(jīng)驗，對潛在的或可能發(fā)生的突發(fā)事件的類別和影響程度而事先制定的應急處置方案。抗旱預案就是預先制定的抗御不同等級干旱的行動方案或計劃。

抗旱預案包括總體抗旱預案和專項抗旱預案兩類?？傮w抗旱預案用于指導區(qū)域內(nèi)抗旱工作，涵蓋城鄉(xiāng)生活、生產(chǎn)和生態(tài)等方面，包括行政區(qū)總體抗旱預案和流域總體抗旱預案。專項抗旱預案用于指導不同對象和地區(qū)的抗旱工作，包括城市、生態(tài)、不同行業(yè)和部門、重點工程抗旱預案以及抗旱水量應急調度預案等?？购殿A案的主要內(nèi)容一般包括總則、基本情況、組織指揮體系及職責、監(jiān)測預防、預警、應急響應、后期處置、保障措施、宣傳培訓與演練等?？购殿A案的核心內(nèi)容是干旱預警和應急響應，即對干旱進行監(jiān)測和早期識別，適時發(fā)布干旱預警信息，做好應對準備和針對不同等級干旱所采取的應急抗旱行動措施。

二、抗旱預案啟動和執(zhí)行情況

1.國家防總啟動抗旱預案情況

從2009年至今，國家防總針對全國旱情，啟動抗旱預案應急響應10余次。其中，2009年2月5日召開全國冬麥主產(chǎn)區(qū)8省抗旱異地會商會議，并宣布啟動Ⅰ級抗旱應急響應，這是《國家防汛抗旱應急預案》中級別最高的應急響應機制，也是我國歷史上首次啟動Ⅰ級抗旱應急響應；2010年2月5日，根據(jù)西南旱區(qū)不斷發(fā)展的旱情形勢，國家防總緊急啟動抗旱Ⅲ級應急響應，并于2月24日將應急響應等級提升至Ⅱ級；2011年2月9日，國家防總因多省市發(fā)生中度以上的干旱災害，啟動抗旱Ⅲ級應急響應；2013年7月30日，國家防總會商研判，及時啟動抗旱應急IV級響應，應對南方地區(qū)高溫伏旱。

2.流域防總啟動抗旱預案情況

2009年10月—2010年5月，西南五?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）發(fā)生嚴重干旱，珠江、長江防汛抗旱總指揮部依據(jù)編制的抗旱預案，及時啟動抗旱Ⅱ級和Ⅲ級應急響應，對抗旱工作進行安排部署，落實抗旱減災措施。為應對黃河中下游山西、陜西、河南、山東等省引黃灌區(qū)出現(xiàn)的旱情，依據(jù)黃河流域抗旱預案，黃河防總于2011年2月10日發(fā)布黃河流域區(qū)域干旱黃色預警，啟動Ⅲ級響應；于2月17日將干旱預警等級由黃色預警提升為橙色預警，將應急抗旱響應提升至Ⅱ級，全力支援地方抗旱。2009年2月5日，淮河流域農(nóng)作物受旱面積達7 160萬畝 （約477.3萬hm2），其中河南、安徽、江蘇、山東等省受旱嚴重，淮河防汛抗旱總指揮部緊急會商，根據(jù)防汛抗旱相關應急預案，啟動Ⅱ級應急響應，緊急部署了當前流域抗旱工作，采取相關措施。

3.省市地方抗旱預案啟動情況

2010年為應對特大干旱，云南省啟動抗旱Ⅰ級應急響應，全省16個市（州）中有11個啟動了Ⅰ級響應，有2個啟動了Ⅱ級響應；先后組織200多個工作組深入災區(qū)一線督促指導抗旱救災。貴州省啟動了全省自然災害Ⅰ級應急響應，并同步啟動抗旱、減災、森林防火、氣象災害Ⅰ級應急響應。廣西啟動抗旱Ⅱ級應急響應，自治區(qū)黨委、政府及時組織10萬工作隊員深入抗旱一線，切實幫助受災群眾解決實際困難和問題。重慶市也啟動了抗旱Ⅱ級應急響應。四川省旱情嚴重的攀枝花、涼山分別啟動了抗旱Ⅰ級和Ⅲ級應急響應。

2013年針對南方地區(qū)伏旱，地方各級防指加密會商分析，滾動研判旱情汛情形勢，安排部署抗旱相關工作，其中湖南、貴州、湖北、江西、安徽、浙江、江蘇等省分別啟動抗旱Ⅱ級和Ⅲ級應急響應。2013年3月18日，陜西省防指在關中7市（區(qū)）啟動了Ⅳ級抗旱應急響應，千方百計擴大抗旱灌溉面積，有效減輕了農(nóng)業(yè)旱災影響；2013年10月12日，陜西省商洛市針對全市87萬畝（5.8萬hm2）缺墑無法播種和6.2萬偏遠山區(qū)群眾需要遠距離拉水的嚴重旱情，啟動了商洛市Ⅲ級抗旱應急響應，加強了水資源的合理科學調配，制訂了切實可行的應急供水方案，全力保障了城鄉(xiāng)居民的飲水安全。

2014年，針對夏季伏旱，遼寧、內(nèi)蒙古、河南、湖北等?。ㄗ灾螀^(qū)）均啟動抗旱Ⅲ級應急響應，強化防抗措施。湖北省針對2014年伏旱的嚴峻形勢，省級和襄陽、荊門、隨州、孝感、仙桃、天門、潛江等7市25個縣市啟動抗旱Ⅲ級或Ⅳ級應急響應。荊門、孝感、襄陽、隨州、仙桃、潛江等市主持聯(lián)席會、會商會部署，318位市縣級領導在一線指揮抗旱。多層級應急機制啟動，實施應急管理，各級防指高效運轉，聚合了抗旱資源，發(fā)揮了顯著效益。

各地各級防指編制的抗旱預案在推行抗旱預案制度、落實抗旱預案措施、應對干旱災害過程中發(fā)揮了重要的作用，不僅規(guī)范了抗旱工作程序，合理配置抗旱資源，而且有效提高了抗旱決策的科學性和時效性。

三、主要問題分析

在國家防汛抗旱總指揮部辦公室的指導和要求下，我國抗旱預案編制工作取得了重大的進展，全國各省、地、縣級抗旱部門基本都編制完成了行政區(qū)的總體抗旱預案，受干旱影響的城市基本都編制完成了城市專項抗旱預案，七大流域也都編制或正在編制抗旱相關的預案。這些抗旱預案的編制完成對于干旱預警發(fā)布和應急響應啟動起到了關鍵的指導作用，顯著提高了我國各級抗旱減災工作整體水平。但是，目前我國的抗旱預案也仍存在一些亟待解決的問題。

1.專項抗旱預案相對缺乏

省、市、縣級都完成了總體抗旱預案的編制，在抗旱工作中也發(fā)揮了重要的指導作用，但大部分缺少必要的專項抗旱預案，例如城市抗旱預案、應急調水預案、重大水利工程抗旱預案等。有的市縣、重要鄉(xiāng)鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)和商品糧生產(chǎn)基地抗旱應急水源都很單一，如果不提前編制相關專項抗旱預案，當遭遇嚴重或特大干旱災害，將很難應對和處置，也會造成嚴重的損失和影響。

2.部分抗旱預案干旱等級判別標準和應急響應措施不夠具體、缺乏操作性

部分市縣抗旱預案中干旱等級判別標準指標選取不夠合理，無法表征本地區(qū)干旱總體情況，且等級劃分標準大都參照行業(yè)標準或省級預案的閾值確定，不能科學、全面地判別本地區(qū)真實的干旱等級，影響了抗旱會商結論和應急響應措施的確定。此外，針對抗旱預案中最重要的應急響應措施的內(nèi)容，部分市縣抗旱預案在編制過程中沒有認真地進行調研分析，對當?shù)氐暮登?、水情、工情等方面了解不充分，對可采取的抗旱減災綜合措施掌握不全面，針對性不強，缺乏操作性，這都制約了抗旱預案作用的發(fā)揮。

3.各級各類抗旱預案銜接不夠

按照《抗旱預案編制導則》的要求和抗旱工作的需求，省、市、縣三級抗旱預案相互銜接，專項抗旱預案應與本級的總體抗旱預案相銜接。目前在地方抗旱預案編制過程中大都未全面考慮到相互銜接的問題，僅考慮本地區(qū)抗旱措施較多，往往造成各級各類抗旱措施沒有充分銜接和有機統(tǒng)一，影響了抗旱應急措施的發(fā)揮，也制約了抗旱預案的整體水平。

4.抗旱預案修訂不夠及時，無法適應新形勢的要求

部分市縣對抗旱預案編制工作重視不夠，抗旱預案運用多年時間，沒有依據(jù)本地區(qū)旱情旱災特點、抗旱減災需求和抗旱措施的變化開展修訂工作，造成了原有抗旱預案無法適應目前抗旱減災新形勢的要求。

5.市、縣級抗旱預案內(nèi)容較多，重點不夠突出

部分市縣的抗旱預案內(nèi)容面面俱到，基礎性信息偏多，篇幅過長，但能滿足抗旱要求的信息不多，深入不足，語言也不夠精練，層次不夠清楚，達不到重點突出、簡潔明快、便于記憶、便于操作的要求，影響抗旱減災指揮決策效率。在預案執(zhí)行過程中也存在有始無終、組織協(xié)調及監(jiān)督不夠的現(xiàn)象。

6.《抗旱預案編制導則》尚不普及，編制工作缺乏經(jīng)費和技術支撐

在省、市、縣編制預案過程中，對水利部已經(jīng)批準實施的技術標準《抗旱預案編制導則》知之甚少。市縣級抗旱預案編制工作沒有專項資金支持，沒有技術支撐單位，這在一定程度上導致抗旱預案編制工作技術水平相對不高，造成抗旱預案缺乏科學性和可操作性，從而影響了抗旱預案在抗旱減災工作中實際作用的發(fā)揮。

四、思考與建議

1.增強完善抗旱預案建設的意識，及時修訂抗旱預案

抗旱預案是指導抗旱工作的重要依據(jù)，充分認識抗旱預案編制工作的重要性和權威性十分必要。推行抗旱預案制度是提高抗旱應急能力重要措施和關鍵手段，是推動抗旱減災工作法制化、規(guī)范化、制度化建設的必要途徑。抗旱預案編制是一項專業(yè)性和系統(tǒng)性很強的工作，預案編制的好壞直接關系實施的效果。建議抓緊組織編制《抗旱預案編制導則宣貫培訓教材》，普及推廣《抗旱預案編制導則》技術標準，加強開展標準的宣貫和培訓工作，切實提高地方各級抗旱預案編制的技術水平和認識高度，及時修訂抗旱預案。

2.落實抗旱預案修編經(jīng)費和技術支撐

建議落實抗旱預案編制的專項經(jīng)費，把防辦工作人員從編制者轉換為組織者，依靠專業(yè)技術人員完成抗旱預案編制工作，進一步加強預案內(nèi)容的科學性、針對性和可操作性。同時上級管理部門應加強預案的技術審查，逐步完善各級抗旱預案體系。

3.做好抗旱預案宣傳教育

在有條件的地區(qū)應把抗旱預案宣傳教育作為預案建設管理經(jīng)常性工作，通過各種形式，采取有效途徑，廣泛開展抗旱預案宣貫，切實增強抗旱預案的社會認知度，進一步提高抗旱管理和工作人員對抗旱預案的重視程度，充分發(fā)揮預案在抗旱減災工作中的主導作用。各地要結合本地區(qū)、本部門抗旱工作實際，經(jīng)常組織開展預案培訓活動，使有關人員全面了解抗旱預案的內(nèi)容，熟悉有關職責、工作程序和處置方案，進一步提高抗旱減災工作效率。

4.積極開展抗旱預案演練

我國的抗旱預案體系已經(jīng)基本形成，抗旱預案已經(jīng)成為應對干旱災害的重要措施和手段，然而抗旱預案的演練還沒有普及。各地和有關單位應高度重視抗旱預案演練，把抗旱預案演練納入工作計劃，認真組織抗旱演練，對預案進行全面的實踐檢驗，及時修改預案存在的不足和問題，進一步增強抗旱預案的實用性和可操作性。

[1]國家防汛抗旱總指揮部辦公室.抗旱工作手冊[M].北京：中國水利水電出版社，2011.

[2]中華人民共和國水利部.抗旱預案編制導則[M].北京：中國水利水電出版社，2013.