涇惠渠灌區(qū)末級渠系工程管理問題探討

梁宏偉

（陜西省涇惠渠管理局，713800，三原）

一、灌區(qū)概況

涇惠渠灌區(qū)位于陜西省關(guān)中平原中部，是一個以農(nóng)業(yè)灌溉為主的大型灌區(qū)，設(shè)施灌溉面積146.5萬畝（15畝=1hm2，下同），涉及西安、咸陽、渭南三市的涇陽、三原、高陵、臨潼、閻良和富平6個縣（區(qū)），總?cè)丝?20萬人(其中農(nóng)業(yè)人口101萬人)。涇惠渠灌區(qū)建成80余年來，在抗御干旱等自然災害、保障糧食安全及農(nóng)村經(jīng)濟繁榮發(fā)展等方面做出了突出貢獻，灌區(qū)以占全省2.4%的耕地，生產(chǎn)出了占全省5.8%的糧食，是陜西省重要的農(nóng)副產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)之一，素有關(guān)中“白菜心”的美譽。

二、工程管理狀況

涇惠渠灌區(qū)末級渠系工程共有斗、農(nóng)渠道5 380條，總長度3 723 km，其中斗渠593條，長度1 481 km；農(nóng)渠4 787條，長度2 242 km。目前灌區(qū)斗、農(nóng)渠道襯砌完好率不高，均不足40%。

灌區(qū)末級渠系工程主要由群眾管理組織進行管理，按照干支渠道長度及控制的灌溉面積劃分為段、斗兩級。近年，涇惠渠管理局（專管機構(gòu)）不斷推進末級渠系管理體制機制改革，加強末級渠系工程管理工作。1998—2001年，涇惠渠管理局對灌區(qū)斗渠實施了以“承包”為主要形式的改革，共改制斗渠511條，較好地落實了管理責任，調(diào)動了經(jīng)營者參與末級渠系工程管理的積極性，促進了灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉管理工作。從2002年開始，管理局結(jié)合灌區(qū)世行貸款等項目建設(shè)積極試點，推行用水戶參與式灌溉管理模式。2002年5月，在世行貸款項目富平縣呂村塬區(qū)中低產(chǎn)田擴灌工程轄區(qū)成立了第一個農(nóng)民用水者協(xié)會——涇惠渠灌區(qū)呂村農(nóng)民用水者協(xié)會并取得成功，實現(xiàn)了新擴灌區(qū)、新增機制，使協(xié)會所轄3.3萬畝農(nóng)田得以有效灌溉，有力地促進了當?shù)剞r(nóng)村種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、糧食增產(chǎn)及農(nóng)民增收，得到了用水戶的普遍歡迎。之后管理局制定下發(fā)了《關(guān)于加快灌區(qū)農(nóng)民用水協(xié)會建設(shè)的意見》《農(nóng)民用水協(xié)會建設(shè)實施方案》等文件，全面推進農(nóng)民用水者協(xié)會的培育和發(fā)展工作。截至目前灌區(qū)共組建農(nóng)民用水者協(xié)會39個，管理灌溉面積75萬畝。通過實施斗渠改制、推行農(nóng)民用水者協(xié)會管理，在一定程度上明晰了工程所有權(quán)，落實了工程管護責任，促進了民主管理，調(diào)動起群眾參與末級渠系工程管理的積極性，較好地滿足了末級渠系工程運行管理需要。

三、存在的主要問題

涇惠渠灌區(qū)由于工程設(shè)施運行時間長，末級渠系在長期運行過程中積累和出現(xiàn)了不少問題，主要包括：

一是由于過去渠道工程設(shè)計和建設(shè)標準低，建筑物等配套不完善，加之斗、農(nóng)渠道大部分為土渠，灌區(qū)工程整體效益難以充分發(fā)揮。

二是由于末級渠系工程長期產(chǎn)權(quán)不清、主體不明、缺乏投資，渠道工程襯砌率低，導致田間灌水跑冒滲漏等問題突出，灌溉水利用率低，灌水定額大，群眾水費支出相應多。經(jīng)2010年統(tǒng)計，灌區(qū)因老化失修、半截子斗農(nóng)渠道等影響，失灌面積達29.9萬畝，直接影響到灌區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

三是末級渠系工程管理維護費用不足，基層段斗管理人員收入低。灌區(qū)目前執(zhí)行的農(nóng)業(yè)灌溉水價是陜西省物價局、陜西省水利廳2004年核定和批準的標準，終端水價為0.170元/m3，其中國有水費價格0.105元/m3，末級渠系水價為0.065元/m3（基層管理費 0.032元/m3、群管費0.033元/m3）。末級渠系水價包含末級渠系人員工資、渠道維護、巡渠澆地等費用，按斗口引水量進行提取。灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉水價為政府定價，近10年來未進行調(diào)整，長期偏低，然而社會物價水平大幅度上漲，建材價格、社會勞動力價格更是上漲較快，致使灌區(qū)末級渠系工程管護費用嚴重不足，目前為僅能滿足簡單運行及渠道通水的狀況。群管組織人員管水年收入在4 000元左右，收入福利水平低，與外出打工相比較差距大，部分段斗干部已經(jīng)放棄管水，導致基層管理隊伍不穩(wěn)定，工作積極性不高，灌溉管理水平也難以有效提升。

四、思路與對策

近年，中央高度重視水利改革發(fā)展工作，把水利作為國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域，把農(nóng)田水利作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點任務，大力發(fā)展民生水利，加快節(jié)水型社會建設(shè)，促進水利可持續(xù)發(fā)展；特別是要求加強灌區(qū)末級渠系建設(shè)和田間工程配套，加快解決農(nóng)田灌溉“最后一公里”問題，促進旱澇保收高標準農(nóng)田建設(shè)。針對灌區(qū)存在的突出問題，在當前加快末級渠系工程節(jié)水改造、改善工程面貌的同時，應進一步加強灌區(qū)末級渠系工程管理工作，保障工程功能和效益得到持續(xù)發(fā)揮，更好地促進灌區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

1.探索建立切合實際的管理體制機制

目前，涇惠渠灌區(qū)末級渠系管理模式主要為農(nóng)民用水者協(xié)會管理及承包經(jīng)營模式，應當結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢及農(nóng)村發(fā)展的新要求，以明晰工程所有權(quán)為核心，以落實工程管護責任為重點，以促進末級渠系工程可持續(xù)利用、減輕農(nóng)民水費負擔為出發(fā)點和落腳點，積極探索，深化改革，建立起科學、公平、民主的末級渠系管理體制機制，不斷加強基層灌溉管理工作，提升灌溉效益，充分發(fā)揮水利工程的綜合效益，促進水資源的優(yōu)化配置和高效利用。

2.加快推進末級渠系水價改革

農(nóng)業(yè)灌溉是保糧食安全、保穩(wěn)定的公益性事業(yè)，應按照國家發(fā)展和改革委員會、水利部《水利工程供水價格管理辦法》等有關(guān)法規(guī)、政策，建立有利于灌區(qū)水利事業(yè)發(fā)展、調(diào)動農(nóng)民種糧積極性、促進節(jié)約用水的水價管理機制。應對灌區(qū)末級渠系工程水價按照補償生產(chǎn)成本、費用的原則重新進行核定，并根據(jù)灌溉生產(chǎn)成本、費用變化情況及時進行調(diào)整，充分發(fā)揮價格杠桿的調(diào)節(jié)作用，支撐工程長久運用。

3.探索建立工程維修養(yǎng)護經(jīng)費穩(wěn)定投入機制

應充分發(fā)揮政府和市場的作用，探索建立末級渠系工程維修養(yǎng)護穩(wěn)定投入機制，確保工程設(shè)施得到合理的日常養(yǎng)護和維修。

4.加強管理，不斷穩(wěn)定農(nóng)業(yè)灌溉工作

一是應逐步提高群管組織人員收入水平，加強教育和培訓工作，著力穩(wěn)定基層管水隊伍。二是宣傳、推廣田間節(jié)水技術(shù)，降低灌水定額，減少農(nóng)民水費負擔，提高農(nóng)民抗旱灌溉用水的積極性，讓農(nóng)民澆上及時水、增產(chǎn)水。三是結(jié)合近年農(nóng)村青壯年勞力外出打工、群眾澆地難及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等實際情況，健全完善澆地服務組織，不斷提升灌溉服務水平。四是加強水法規(guī)宣傳，引導灌區(qū)群眾樹立愛水節(jié)水、愛護水利設(shè)施、積極參與水利設(shè)施管護的良好風尚，并依法查處毀壞渠道違法行為，維護灌區(qū)工程合法權(quán)益。