農(nóng)村私人打井現(xiàn)象泛濫的原因、危害及對策分析

郭 亮

（華中科技大學(xué)法學(xué)院，430074，武漢）

2011年中央1號文件決定加快水利改革和發(fā)展，并設(shè)立農(nóng)業(yè)水利專項資金以改善農(nóng)村的水利條件。文件頒發(fā)至今已經(jīng)3年，我們在湖北、河南等地的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的公共水利條件仍然沒有得到根本性改觀。在不少地區(qū)農(nóng)民基本依靠私人打井來解決灌溉問題，導(dǎo)致一些村莊的小型水利設(shè)施以及國家投巨資興建的大中型水利設(shè)施被閑置。相比于公共水利，私人打井不僅增加了農(nóng)民生產(chǎn)負(fù)擔(dān)，還惡化了自然生態(tài)。我們認(rèn)為，只有改變當(dāng)前以私人打井為主要特征的個體式灌溉方式，農(nóng)田公共水利設(shè)施和水利條件的改善才能夠得到持續(xù)保障。本文分析私人打井現(xiàn)象的危害和原因，并由此對農(nóng)田水利狀況的改善提出建議。

一、私人打井過度泛濫的后果

從空間上看，私人打井現(xiàn)象主要發(fā)生在具有一定地下水資源的平原地帶，尤其是江漢平原。從時間上看，私人打井現(xiàn)象主要是在農(nóng)村稅費(fèi)改革之后頻頻出現(xiàn)，最近幾年由于旱災(zāi)頻發(fā)，私人打井現(xiàn)象更是愈演愈烈。與稅費(fèi)改革前農(nóng)民以村組為單位向大中型水庫買水的集體灌溉方式不同，私人打井具有一系列不良后果。

1.導(dǎo)致農(nóng)民的生產(chǎn)成本加大

打井需要購買相應(yīng)設(shè)備，并要請專門的打井隊施工，農(nóng)民為此花費(fèi)不菲。地處江漢平原的湖北沙洋縣沈村現(xiàn)有農(nóng)地 3 000畝（15畝=1hm2,下同），在集體水利解體后的2006—2009年，村民共打井200余口，以打一口50 m深的井約花費(fèi)5 000元計算，打井費(fèi)用在100萬元左右。在原來集體灌溉方式下，全村農(nóng)戶買水費(fèi)用每年在6萬元左右，前者的開支足夠讓農(nóng)戶集體抽水至少15年。

2.導(dǎo)致自然生態(tài)的惡化

由于農(nóng)業(yè)用水巨大，在灌溉時節(jié)，地下水因常常枯竭而無法滿足農(nóng)戶需要。為了保證水源供應(yīng)的穩(wěn)定性，一些地方的水井越打越深，從剛開始時的20 m、50 m，直到現(xiàn)在的上百米。在不少平原地區(qū)，對地下水的過度抽取不僅導(dǎo)致農(nóng)民正常生活用水出現(xiàn)短缺，而且在不同程度上產(chǎn)生地面沉降、湖泊干涸、水質(zhì)下降等各種問題，極大地惡化了自然生態(tài)。

3.破壞了水利系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)基礎(chǔ)

大中型水庫泵站的水資源來自大江大河，水源相對穩(wěn)定，這是農(nóng)業(yè)發(fā)展得以相對擺脫自然災(zāi)害影響的重要保障。但是，大中型水利的維系不僅需要國家投資，更要通過與用水者的市場交易來維持自身運(yùn)作。在私人打井泛濫的情況下，在地下水資源充足時，農(nóng)民完全可以通過打井完成灌溉。由于村民不愿意向水庫買水，大中型水庫無法維持運(yùn)轉(zhuǎn)。在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)很多地方的水利泵站設(shè)備年久失修，一些小型水利如溝渠、堰塘也逐漸淤塞、干涸。一旦遇到嚴(yán)重旱災(zāi)，當(dāng)?shù)叵滤Y源無法滿足灌溉需要時，大中型水利設(shè)施又因基礎(chǔ)設(shè)施問題無法運(yùn)轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)遭受損失幾乎是必然的。

二、私人打井現(xiàn)象泛濫的根源

對于農(nóng)民而言，集體抽水遠(yuǎn)優(yōu)于私人打井。但是，因大中型水利無法與一家一戶的農(nóng)民對接，要實現(xiàn)集體抽水，農(nóng)民必須以集體的形式向水庫買水，這就需要他們之間的有效組織與合作?；趶V泛的社會調(diào)查，我們認(rèn)為私人打井現(xiàn)象盛行的主要原因就在于農(nóng)民組織機(jī)制和整合機(jī)制的缺乏。

1.農(nóng)民普遍缺乏合作能力

由于農(nóng)民“善分不善合”的傳統(tǒng)，當(dāng)下農(nóng)民純粹依靠自身力量難以達(dá)成合作。一旦集體抽水，就要每家平攤水費(fèi)。但在水費(fèi)收取中，總有少數(shù)農(nóng)戶秉持各種理由不愿意交錢，企圖利用自己的上游位置搭集體抽水的“便車”。少數(shù)農(nóng)民的不合作影響到其他村民的公平感，進(jìn)而導(dǎo)致合作解體的現(xiàn)象在當(dāng)前農(nóng)村大量存在。

在市場經(jīng)濟(jì)影響下，因職業(yè)和利益的分化，農(nóng)民實現(xiàn)相互合作的難度進(jìn)一步加大。首先，村莊中產(chǎn)生了大量不在村的農(nóng)民，他們對水利的需求與在村農(nóng)民并不一致。比如，為了承接外部來水，村莊往往需要對具有儲水和調(diào)水功能的小型水利如堰塘、泵站進(jìn)行維修，為此需要大家出錢、出工。但不在村的農(nóng)民往往以不耕種土地為由而不愿意對水利等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資。

其次，由于存在“機(jī)會成本”，很多留守在家的農(nóng)民尤其是青壯年勞動力不愿意為公益出工。在中部農(nóng)村，很多農(nóng)民在農(nóng)業(yè)經(jīng)營之外大都在本地建筑市場或者小型加工廠 “做小工”，每人每天能賺取100～300元不等。然而，農(nóng)民卻不能在村莊公益事業(yè)中賺取現(xiàn)金，這導(dǎo)致在水利設(shè)施維修和水渠疏通等公共事務(wù)的出工中經(jīng)常有人缺席。在河南信陽的一個村民小組，每戶只需出工兩到三天就可以疏通淤積的溝渠，但每次都不能召集足夠人數(shù)。久而久之，大家最終放棄集體出工的打算。由于對達(dá)成合作并不看好，越來越多的人寧愿選擇私人打井以避免“麻煩”，最終導(dǎo)致集體的非理性后果。

2.土地的細(xì)碎化導(dǎo)致集體抽水易滋生矛盾

農(nóng)民無法達(dá)成合作，除了主觀能力原因外，還具有客觀因素。在分田單干時，為了公平，村社集體往往在對土地好壞搭配的基礎(chǔ)上進(jìn)行分配。之后，由于村莊人口變動，很多農(nóng)村地區(qū)還不斷進(jìn)行土地的調(diào)整，這使得土地的細(xì)碎化問題嚴(yán)重。尤其是在丘陵和山區(qū)地帶，一家的農(nóng)田分布幾處甚至上十處，農(nóng)田在不同村民之間犬牙交錯。這樣一種土地分配格局不利于耕種，更不利于水利灌溉。在這種土地條件下，外部引來的水常常繞來繞去，根本無法到達(dá)一些較偏遠(yuǎn)的地塊，水資源分配不均大大影響了偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民參加集體抽水的積極性。

更嚴(yán)重的是，土地細(xì)碎化導(dǎo)致農(nóng)民水利合作中的潛在矛盾增多。由于水在路途中經(jīng)常出現(xiàn)滲透、流入其他農(nóng)田的現(xiàn)象，極易引發(fā)農(nóng)民的扯皮現(xiàn)象。為了防止水在中途滲漏甚至被偷，很多村民在灌溉時期“全家總動員”，日夜在水路上“巡邏”。在每年農(nóng)業(yè)用水時節(jié)，農(nóng)民之間、村民小組之間、村莊之間都會發(fā)生矛盾。從統(tǒng)計上看，每年農(nóng)田灌溉時期都是農(nóng)村社會矛盾大幅度增長的時期。

正是為了避免與他人扯皮，農(nóng)戶都盡可能形成獨(dú)立的、完備的私人灌溉體系。他們不僅要打井，還要準(zhǔn)備從幾百米到幾千米長不等的水管和超大馬力的水泵機(jī)器將井水直接抽送到自己田中。湖北沙洋縣農(nóng)民將打井稱為“慪氣井”，就是指通過打井能夠減少“扯皮”，避免“慪氣”。在私人灌溉的完整體系形成后，水渠、泵站等公共水利設(shè)施更加無人使用，私人打井進(jìn)一步實現(xiàn)對公共水利的替代。

3.基層組織水利服務(wù)體系和能力弱化

在農(nóng)民無法依靠自身合作的社會條件下，現(xiàn)有基層組織也無法起到組織農(nóng)民的作用，加劇了私人打井現(xiàn)象的蔓延。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，原來負(fù)責(zé)水利管理的部門是水利站 （水管站）。農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，為了進(jìn)一步減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，許多省份都進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，對其進(jìn)行裁減。在湖北省高陽鎮(zhèn)，水利站工作人員由原來的9人減為2人，名字被改為水利服務(wù)中心，水利站的性質(zhì)也發(fā)生了變化，即從原有的事業(yè)單位變?yōu)橐揽渴袌錾娴?“類企業(yè)組織”。由于收入降低和職業(yè)穩(wěn)定性不足，水利工作人員“當(dāng)一天和尚撞一天鐘”的情緒蔓延。

在村莊層面，在農(nóng)村稅費(fèi)改革前，農(nóng)民水費(fèi)是和“三提五統(tǒng)”一并繳納，在收取相應(yīng)稅費(fèi)后，村組干部負(fù)責(zé)組織農(nóng)民集體抽水。但在稅費(fèi)取消后，單獨(dú)收取水費(fèi)的困難加大，加之村組干部大幅度減少，甚至許多省份取消了村民組長的設(shè)置，村莊的水利合作缺少了領(lǐng)頭人和組織者。一方面是農(nóng)民囿于主客觀原因無法合作起來，另一方面基層組織又不能實現(xiàn)有效發(fā)揮組織農(nóng)民的作用，這種狀況倒逼農(nóng)民選擇打井。

三、對策與建議

在對農(nóng)村水利的調(diào)研中，我們痛感私人打井所造成的資金和資源的雙重浪費(fèi)。當(dāng)前農(nóng)田水利狀況的改善不僅在于國家水利建設(shè)資金的投入，以及水利工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的升級，更在于如何在高度細(xì)碎的土地耕種模式上將農(nóng)民有效組織起來。對于這一問題的解決，當(dāng)前有加強(qiáng)基層組織建設(shè)和發(fā)展新型農(nóng)民用水者協(xié)會兩種思路。在農(nóng)民缺少合作能力的社會條件下，發(fā)展農(nóng)民的內(nèi)生組織固然重要，但卻并不能解決當(dāng)前水利之急。面對農(nóng)村社會利益格局日益復(fù)雜的趨勢，發(fā)揮現(xiàn)有基層組織在農(nóng)田水利組織中的積極性和主動性方是解決問題的正途。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前國家農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的整體改革背景，本報告提出以下建議以供決策參考。

1.水利專項資金使用中要賦予村、組等集體組織一定的統(tǒng)籌使用權(quán)

2011年中央1號文件規(guī)定將大幅度增加中央和地方財政專項水利資金，從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)，不僅如此，相關(guān)省市縣都設(shè)有專門的水利建設(shè)資金。一直以來，資金投向主要由水利部門決定。為了改善農(nóng)業(yè)水利的條件，建議該項資金要直接補(bǔ)貼給村、組等基層組織，并由其統(tǒng)籌使用。由于掌握具體信息，村組集體一方面可以將資金投向村莊內(nèi)亟需的小型公共水利設(shè)施，盡量減少通過農(nóng)民合作的方式來解決基礎(chǔ)設(shè)施問題；另一方面可以對加入集體抽水的農(nóng)戶進(jìn)行專門補(bǔ)貼，鼓勵更多農(nóng)戶加入集體灌溉行列。當(dāng)然，與此同時，對村組集體組織的監(jiān)督必須加大力度，防止其濫用資金。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利部門要停止過度市場化的改革，增加資金投入，調(diào)動其工作積極性。

2.以土地確權(quán)為契機(jī)依靠村組集體組織實現(xiàn)土地的適當(dāng)調(diào)整

2011年5月，國土資源部、財政部和農(nóng)業(yè)部下發(fā)了《關(guān)于加快農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，全國不同地區(qū)正在進(jìn)行新一輪的土地確權(quán)登記工作。這次確權(quán)是對農(nóng)村土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)登記和法律確認(rèn)。在土地確權(quán)中，村組集體總體上要維持村組內(nèi)部原有承包關(guān)系不變，防止由于土地大面積重新調(diào)整導(dǎo)致社會矛盾加劇。但對于長期生產(chǎn)不便、水利無法有效灌溉的地塊，可以允許通過流轉(zhuǎn)、互換、調(diào)整等方式實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的變更，以有利于實現(xiàn)土地的適度連片經(jīng)營。

3.水利的投資方向要與不同地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的定位相銜接

當(dāng)前我國農(nóng)村出現(xiàn)了各種新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，其中包括農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場、種糧大戶、農(nóng)業(yè)合作社等，由于規(guī)模較大，這些經(jīng)營主體不僅能夠自身解決水利問題，而且能夠?qū)崿F(xiàn)與大水利的對接。對于這類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體較多地區(qū)，國家的水利資金主要投放到大型水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上，激勵農(nóng)業(yè)企業(yè)和家庭農(nóng)場自身開展中小水利建設(shè)。與之相比，仍然不適宜發(fā)展規(guī)模土地經(jīng)營的地區(qū)，國家要加大資金投入力度，將資金瞄準(zhǔn)與農(nóng)民生產(chǎn)直接相關(guān)的小水利建設(shè)上，解決大水利到農(nóng)田的“最后一公里”問題。

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