關(guān)于國家節(jié)水新政的分析與建議

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

2015年，黨中央和國務(wù)院出臺(tái)了一批涉及節(jié)水的重要文件，包括《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)水污染防治行動(dòng)計(jì)劃的通知》《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知》等。與2011年中央1號(hào)文件以及黨的十八大以來有關(guān)文件相比，上述新文件深入貫徹落實(shí)中央節(jié)水優(yōu)先方針，對(duì)節(jié)水工作作出新的部署和安排，可以理解為節(jié)水新政。梳理分析國家節(jié)水新政的主要內(nèi)容，有助于更全面地把握政策的新特點(diǎn)，理解政策的新要求，落實(shí)政策的新舉措，務(wù)實(shí)有效推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。

一、國家節(jié)水新政的新內(nèi)容

與國家以往的節(jié)水政策相比，2015年出臺(tái)的有關(guān)政策在節(jié)水工作的總體要求、目標(biāo)任務(wù)、激勵(lì)保障等方面有新的發(fā)展。初步梳理，主要體現(xiàn)在以下5個(gè)方面。

1.五大新要求

新近出臺(tái)的節(jié)水政策，以黨中央和國務(wù)院文件的形式，首次提出“綠色化”“均衡發(fā)展”“底線思維”“四定”“水安全”等新論述，豐富和提升了節(jié)水新政的理念和要求。

“綠色化”由《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》首次明確提出，這是對(duì)黨的十八大提出的“工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”的提升，使生態(tài)文明建設(shè)獲得了新的理論引領(lǐng)和實(shí)踐平臺(tái)。按照中央要求，綠色化不僅包括生產(chǎn)方式、生活方式的綠色化，還包括價(jià)值理念、制度建設(shè)的綠色化。綠色化為節(jié)水工作提供了新的理論支撐和實(shí)踐要求。

有關(guān)文件還提出，抑制不合理用水需求，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)等與水資源相均衡；樹立底線思維，合理設(shè)定資源消耗“天花板”，加強(qiáng)水等戰(zhàn)略性資源管控；充分考慮水資源、水環(huán)境承載能力，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)；提高水資源安全保障水平。2014年，習(xí)近平總書記關(guān)于保障水安全的重要講話，提出“空間均衡”“底線思維”“四定”“水安全”等重要理念和要求，第一次以國家重要文件的形式對(duì)上述理念和要求作出明確具體的規(guī)定。

2.九個(gè)新目標(biāo)

新政不僅對(duì)節(jié)水工作提出了新的理念和要求，而且明確了9個(gè)新目標(biāo)，集中體現(xiàn)在水資源承載能力評(píng)價(jià)、產(chǎn)業(yè)節(jié)水、城鎮(zhèn)節(jié)水、非常規(guī)水源利用、水價(jià)改革等方面。這些目標(biāo)在國家以往的文件和規(guī)劃中是沒有過的。

新政提出，到2020年，組織完成市、縣域水資源、水環(huán)境承載能力現(xiàn)狀評(píng)價(jià)。這是對(duì)黨的十八屆三中全會(huì)提出的“建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制”的發(fā)展，對(duì)開展水資源、水環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)工作提出了明確的時(shí)間要求。

文件對(duì)產(chǎn)業(yè)節(jié)水提出了新的目標(biāo)要求。一是新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目用水要達(dá)到行業(yè)先進(jìn)水平。二是到2020年，電力、鋼鐵、紡織、造紙、石油石化、化工、食品發(fā)酵等高耗水行業(yè)達(dá)到先進(jìn)定額標(biāo)準(zhǔn)。三是2018年年底前，對(duì)甘肅等5省（自治區(qū)）3 300萬畝（1畝=1/15 hm2，下同）灌溉面積實(shí)施綜合治理，退減水量37億m3以上。

城鎮(zhèn)節(jié)水方面，新政提出了兩個(gè)新目標(biāo)。一是到2017年，全國公共供水管網(wǎng)漏損率控制在12%以內(nèi)；到2020年，控制在10%以內(nèi)。二是可滲透面積指標(biāo)，新建城區(qū)硬化地面的可滲透面積要達(dá)到40%以上。

非常規(guī)水源利用也有新的目標(biāo)要求。一是自2018年起，單體建筑面積超過2萬m2的新建公共建筑，北京市2萬m2、天津市5萬m2、河北省10萬m2以上集中新建的保障性住房，應(yīng)安裝建筑中水設(shè)施。二是到2020年，缺水城市再生水利用率達(dá)到20%以上，京津冀區(qū)域達(dá)到30%以上。

有關(guān)文件還提出，2020年年底前，全面實(shí)行非居民用水超定額、超計(jì)劃累進(jìn)加價(jià)制度。這是對(duì)水價(jià)改革提出的新目標(biāo)。

3.十五項(xiàng)新舉措

為落實(shí)有關(guān)目標(biāo)要求，新政出臺(tái)了諸多新舉措，初步梳理出15項(xiàng)，主要體現(xiàn)在調(diào)控產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)范水資源開發(fā)利用、節(jié)水管理和技術(shù)支撐等方面。

在調(diào)控產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，新政提出了7項(xiàng)新舉措。其中3項(xiàng)為約束性措施，即：對(duì)資源消耗和環(huán)境容量接近或超過承載能力的地區(qū)，及時(shí)采取區(qū)域限批等限制性措施；嚴(yán)格控制缺水地區(qū)、水污染嚴(yán)重地區(qū)和敏感區(qū)域高耗水、高污染行業(yè)發(fā)展；地表水過度開發(fā)和地下水超采問題較嚴(yán)重，且農(nóng)業(yè)用水比重較大的部分省（自治區(qū)），要適當(dāng)減少耗水較多的農(nóng)作物種植面積，改種耐旱作物和經(jīng)濟(jì)林。4項(xiàng)為鼓勵(lì)性措施，即：在缺水地區(qū)試行退地減水；發(fā)展節(jié)水高效現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、低耗水高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)以及生態(tài)保護(hù)型旅游業(yè)；促進(jìn)先進(jìn)適用的節(jié)水、治污、修復(fù)技術(shù)和裝備產(chǎn)業(yè)化發(fā)展；組織實(shí)施傳統(tǒng)制造業(yè)節(jié)水治污等專項(xiàng)技術(shù)改造。

在水資源開發(fā)利用方面，新政提出了5項(xiàng)新舉措。一是嚴(yán)控?zé)o序調(diào)水和人造水景工程。二是積極開發(fā)利用空中云水等非常規(guī)水源。三是推進(jìn)礦井水綜合利用，煤炭礦區(qū)的補(bǔ)充用水、周邊地區(qū)生產(chǎn)和生態(tài)用水應(yīng)優(yōu)先使用礦井水。四是具備使用再生水條件但未充分利用的鋼鐵、火電、化工、制漿造紙、印染等項(xiàng)目，不得批準(zhǔn)其新增取水許可。五是在有條件的城市，加快推進(jìn)淡化海水作為生活用水補(bǔ)充水源。

在節(jié)水管理和技術(shù)支撐方面，新政提出了3項(xiàng)新舉措。一是建立萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值水耗指標(biāo)等用水效率評(píng)估體系。二是開展節(jié)水診斷、水平衡測(cè)試、用水效率評(píng)估。三是加快制定修訂一批水耗等方面的標(biāo)準(zhǔn)，加快標(biāo)準(zhǔn)升級(jí)步伐，鼓勵(lì)各地區(qū)依法制定更加嚴(yán)格的地方標(biāo)準(zhǔn)。

4.五種新激勵(lì)

激勵(lì)機(jī)制一直是節(jié)水工作的薄弱環(huán)節(jié)。新政在以往節(jié)水經(jīng)濟(jì)政策的基礎(chǔ)上，從財(cái)政、稅收、價(jià)格、水資源費(fèi)、金融等方面，對(duì)有關(guān)節(jié)水的激勵(lì)政策進(jìn)行了發(fā)展和創(chuàng)新。

財(cái)稅方面，新政提出加大財(cái)政投入，統(tǒng)籌有關(guān)資金，對(duì)資源節(jié)約和循環(huán)利用、先進(jìn)適用技術(shù)研發(fā)示范等給予支持；加快推進(jìn)資源稅稅費(fèi)改革等工作，逐步將資源稅征收范圍擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間；健全節(jié)水“領(lǐng)跑者”制度，鼓勵(lì)工業(yè)集聚區(qū)用水效率達(dá)到更高標(biāo)準(zhǔn)，支持開展節(jié)約用水示范。

水價(jià)水資源費(fèi)方面，新政提出推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，合理調(diào)整農(nóng)業(yè)水價(jià)，建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制；合理提高水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，地下水水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于地表水，超采地區(qū)地下水水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于非超采地區(qū)。

金融和社會(huì)資本等方面，新政提出推行綠色信貸，重點(diǎn)支持水資源節(jié)約等領(lǐng)域；開展鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與水利工程建設(shè)運(yùn)營試點(diǎn)工作。

上述激勵(lì)政策，有的是在原有工作基礎(chǔ)上提出新要求，如水價(jià)和水資源費(fèi)改革等；有的是全新政策，如節(jié)水“領(lǐng)跑者”制度、綠色信貸等。激勵(lì)新政的實(shí)施，將對(duì)提高全社會(huì)的節(jié)水積極性產(chǎn)生重要推動(dòng)作用。

5.四大新保障

新政還從4個(gè)方面對(duì)落實(shí)相關(guān)任務(wù)措施提出了保障措施。一是立法方面，研究制定節(jié)水及循環(huán)利用等法律法規(guī)，修訂水資源費(fèi)征收管理辦法。二是制度方面，完善自然資源資產(chǎn)用途管制制度，明確各類國土空間開發(fā)、利用、保護(hù)邊界，實(shí)現(xiàn)水資源等按質(zhì)量分級(jí)、梯級(jí)利用；建立領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，對(duì)違背科學(xué)發(fā)展要求、造成資源環(huán)境生態(tài)嚴(yán)重破壞的要記錄在案，實(shí)行終身追責(zé)。三是考核方面，健全政績考核制度，把資源消耗等指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，大幅度增加考核權(quán)重，強(qiáng)化指標(biāo)約束；把節(jié)水目標(biāo)任務(wù)完成情況納入地方政府政績考核。四是執(zhí)法方面，強(qiáng)化對(duì)浪費(fèi)資源等行為的執(zhí)法監(jiān)察和專項(xiàng)督察。

在節(jié)水領(lǐng)域，上述保障措施中的水循環(huán)利用立法和水資源費(fèi)征收管理辦法修訂，是以往沒有提過的立法新任務(wù)；用途管制、終身責(zé)任制、政績考核、執(zhí)法監(jiān)察等，則對(duì)黨的十八大、十八屆三中全會(huì)有關(guān)原則規(guī)定作了細(xì)化，提出了新的要求。

二、國家節(jié)水新政的新特點(diǎn)

1.政策理念更加科學(xué)合理

黨的十八大明確了生態(tài)文明建設(shè)的總體要求，提出堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先的方針，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局和合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)生活方式。節(jié)水新政提出的“綠色化”“均衡發(fā)展”“底線思維”“四定”“水安全”等若干新理念，是我國節(jié)水政策的理念更新和觀念變革，是節(jié)水優(yōu)先根本方針的落實(shí)和發(fā)展，更加符合生態(tài)文明建設(shè)要求。

節(jié)水新政還體現(xiàn)水資源功能定位的重大調(diào)整。從“底線思維”“四定”“均衡發(fā)展”等理念來看，新政更加突出水資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引導(dǎo)約束功能，使水資源功能定位從傳統(tǒng)單純注重支撐保障向支撐保障與引導(dǎo)約束并重轉(zhuǎn)變。新政理念不僅切中我國水資源短缺、水環(huán)境污染等問題要害，而且順應(yīng)保障水安全、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和生態(tài)文明建設(shè)的新要求。

2.節(jié)水新政與經(jīng)濟(jì)政策深度融合

與傳統(tǒng)節(jié)水管理與經(jīng)濟(jì)政策相對(duì)分離的狀況不同，節(jié)水新政更加突出節(jié)水管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的互動(dòng)融合。一方面，新政突出經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的節(jié)水要求，強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的節(jié)水技術(shù)改造、非常規(guī)水源利用、節(jié)水減排等。另一方面，新政通過產(chǎn)業(yè)調(diào)整、區(qū)域限批、取水許可、水價(jià)改革等一系列節(jié)水措施來引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合理布局，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，約束高耗水產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)節(jié)水新型業(yè)態(tài)發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與水資源“均衡發(fā)展”。

新政使節(jié)水更加深刻地融入農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)發(fā)展的全過程，推動(dòng)節(jié)水與經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合決策機(jī)制逐步形成，使最嚴(yán)格水資源管理真正成為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措，也使生態(tài)文明建設(shè)更深融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)全過程。

3.市場(chǎng)激勵(lì)與政府監(jiān)管緊密結(jié)合

以往的節(jié)水政策過于注重行政手段的運(yùn)用，忽略和輕視市場(chǎng)作用的發(fā)揮。節(jié)水新政充分認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)機(jī)制對(duì)提高用水效率的重要性，按照黨的十八屆三中全會(huì)精神，更多發(fā)揮市場(chǎng)作用和更好發(fā)揮政府作用相并重，激勵(lì)機(jī)制與監(jiān)管機(jī)制緊密結(jié)合，充分體現(xiàn)了“兩手發(fā)力”的新要求。

一方面，節(jié)水新政完善了傳統(tǒng)的行政監(jiān)管手段，重點(diǎn)從產(chǎn)業(yè)調(diào)控、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)制度、考核監(jiān)督等方面更好發(fā)揮政府職能。另一方面，新政創(chuàng)新了財(cái)稅、價(jià)格、金融等各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策，更多發(fā)揮市場(chǎng)手段，調(diào)動(dòng)全社會(huì)參與節(jié)水的積極性。市場(chǎng)激勵(lì)與政府監(jiān)管相互配合、相得益彰，使節(jié)水“工具箱”變得更加靈活多樣。

4.頂層設(shè)計(jì)與具體行動(dòng)有機(jī)銜接

以往的節(jié)水政策特別是國家層面，更多注重節(jié)水工作的宏觀指導(dǎo)，注重從面上對(duì)全國節(jié)水工作提出原則要求。節(jié)水新政突破傳統(tǒng)節(jié)水政策的設(shè)計(jì)思路，不僅提出了一系列總體要求，而且細(xì)化了一系列新任務(wù)、新舉措。

新政以量化指標(biāo)的形式，對(duì)全國、區(qū)域和行業(yè)的節(jié)水工作提出了細(xì)化目標(biāo)，明確了具體任務(wù)，規(guī)定了完成時(shí)限，提出了保障措施。新政因地制宜，針對(duì)不同地區(qū)水資源條件，提出不同的目標(biāo)任務(wù)。這種更具操作性的政策規(guī)定，使節(jié)水的頂層設(shè)計(jì)能夠更好地落地生根，化作切實(shí)可行的具體行動(dòng)。

三、推動(dòng)國家節(jié)水新政落實(shí)的建議

1.堅(jiān)持并落實(shí)各項(xiàng)總體要求

新政提出的 “綠色化”“均衡發(fā)展”“底線思維”“四定”“水安全”等新理念，對(duì)推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)具有重要的思想引領(lǐng)和行動(dòng)指南作用，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真堅(jiān)持并貫徹落實(shí)。

一是在制定有關(guān)節(jié)水法規(guī)、政策、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)節(jié)水新政的新理念新要求。二是在城鎮(zhèn)建設(shè)、土地利用、產(chǎn)業(yè)布局發(fā)展等政策制定及實(shí)施中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持均衡發(fā)展理念，遵循“四定”要求，推動(dòng)人口、經(jīng)濟(jì)等與水資源相均衡。三是在水資源開發(fā)利用工作中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先方針，樹立底線思維和紅線意識(shí)，劃定并嚴(yán)守開發(fā)利用紅線，統(tǒng)籌節(jié)水與潔水工作，提高水安全保障水平。四是在節(jié)水宣傳教育中，應(yīng)當(dāng)廣泛宣傳節(jié)水新理念，培育節(jié)水新意識(shí)，推動(dòng)形成節(jié)水潔水的生活方式和社會(huì)文化。

2.明確和細(xì)化各項(xiàng)具體目標(biāo)

當(dāng)前，國家和地方、各行各業(yè)正在開展“十三五”規(guī)劃的研究制定工作。新政確定的國家、區(qū)域、行業(yè)有關(guān)節(jié)水工作目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)在制定有關(guān)規(guī)劃及政策時(shí)予以全面確認(rèn)和細(xì)化。

一是應(yīng)將萬元工業(yè)增加值用水量、再生水利用率等主要用水效率指標(biāo)作為約束性指標(biāo)，納入國家和地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合規(guī)劃。二是水利發(fā)展、節(jié)水型社會(huì)建設(shè)、非常規(guī)水源利用等涉水行業(yè)規(guī)劃和政策，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確和細(xì)化用水定額、水價(jià)改革等具體目標(biāo)。三是在城鎮(zhèn)發(fā)展等相關(guān)行業(yè)規(guī)劃和政策制定中，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)納入并細(xì)化供水管網(wǎng)漏損率、建筑中水利用等方面的發(fā)展指標(biāo)。

3.積極推進(jìn)節(jié)水改革管理工作

一要充分發(fā)揮水資源管理的宏觀調(diào)控功能，積極推進(jìn)水資源承載能力評(píng)價(jià)工作，按規(guī)定時(shí)限完成市縣兩級(jí)承載能力評(píng)價(jià)，有條件的?。ㄗ灾螀^(qū)）積極開展省級(jí)有關(guān)工作；對(duì)超過承載能力的地區(qū)實(shí)施取水許可與入河排污口設(shè)置聯(lián)動(dòng)限批機(jī)制；強(qiáng)化節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額應(yīng)用，把行業(yè)先進(jìn)用水定額作為新改擴(kuò)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證的重要依據(jù)。二要繼續(xù)深化水資源費(fèi)和水價(jià)改革，合理提高水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，全面實(shí)行非居民用水超計(jì)劃超定額累進(jìn)加價(jià)，出臺(tái)全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的指導(dǎo)性文件，建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制。三要強(qiáng)化全方位制度保障，推進(jìn)節(jié)約用水條例立法，及時(shí)修訂水資源費(fèi)征收管理辦法；加快建立水資源督察、節(jié)水考核等制度，完善政績考核、責(zé)任追究等制度；強(qiáng)化用水活動(dòng)和節(jié)水產(chǎn)品市場(chǎng)監(jiān)管。

4.加快開展相關(guān)研究探索工作

一要按照新政總體要求，積極研究創(chuàng)新節(jié)水的宏觀調(diào)控機(jī)制，研究建立相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策水資源論證制度，探索建立引調(diào)水工程節(jié)水評(píng)估論證制度，不斷完善水資源與經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合決策機(jī)制。二要研究建立節(jié)水診斷、水平衡測(cè)試、用水效率評(píng)估等管理制度和技術(shù)規(guī)范，鼓勵(lì)用水單位、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會(huì)等積極開展相關(guān)實(shí)踐探索。三要深入研究并推動(dòng)建立財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，對(duì)節(jié)水產(chǎn)品推廣和節(jié)水技術(shù)改造等實(shí)施獎(jiǎng)補(bǔ)政策。四要參考能效“領(lǐng)跑者”制度，深入研究節(jié)水“領(lǐng)跑者”制度框架和主要內(nèi)容，推動(dòng)建立節(jié)水“領(lǐng)跑者”制度。五要總結(jié)合同能源管理經(jīng)驗(yàn)，研究擬訂推行合同節(jié)水管理等第三方節(jié)水服務(wù)的指導(dǎo)性文件，編制操作指南和合同范本，推動(dòng)建立收益分享和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。六要積極開展鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與節(jié)水工程建設(shè)運(yùn)營試點(diǎn)工作，推行PPP模式，研究制定具體實(shí)施辦法。七要積極開展水資源稅和節(jié)水信貸前期研究，適時(shí)推動(dòng)相關(guān)法規(guī)制定和政策出臺(tái)。

[1]中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定[J].中國水利，2011（4）.

[2]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[R].2013.

[3]中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見[R].2015.

[4]國務(wù)院關(guān)于印發(fā)水污染防治行動(dòng)計(jì)劃的通知[R].2015.

[5]陳雷.新時(shí)期治水興水的科學(xué)指南——深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于治水的重要論述[J].求是，2014（15）.