淺析構(gòu)建公共危機(jī)審計問責(zé)體系的基本要件

（山東行政學(xué)院山東濟(jì)南250014）

近年來，公共危機(jī)事件時有發(fā)生，而且越來越引起政府和社會公眾的高度關(guān)注。關(guān)注主要有四個方面：一是公共危機(jī)給公共財產(chǎn)和人民群眾的生產(chǎn)生活造成多大危害；二是政府如何利用公共資源和公共資金來應(yīng)對和處置公共危機(jī)；三是公共危機(jī)過后的恢復(fù)與重建；四是對公共危機(jī)責(zé)任的認(rèn)定及處理。作為政府審計，無論從承擔(dān)公共受托責(zé)任的角度，還是從具有“免疫系統(tǒng)”功能的角度，都應(yīng)當(dāng)積極介入公共危機(jī)應(yīng)對及管理之中，并就與危機(jī)相關(guān)的各個方面進(jìn)行監(jiān)督、檢查和評價，進(jìn)而為責(zé)任追究提供依據(jù)。公共危機(jī)審計問責(zé)不同于常規(guī)審計問責(zé)，這是因為公共危機(jī)具有突發(fā)性和緊迫性，而且復(fù)雜多樣、情況各異，有時涉及多個領(lǐng)域、多個部門，有些危機(jī)影響范圍大，危害程度高，這就給危機(jī)審計及其問責(zé)帶來了相當(dāng)大的難度，提出了相當(dāng)高的要求。因此，必須積極研究和探索新形勢下如何構(gòu)建公共危機(jī)審計問責(zé)體系，并且在實踐中不斷加以提煉和改進(jìn)，從而更好地促進(jìn)政府及相關(guān)單位、部門和個人加強(qiáng)公共危機(jī)管理，減少甚至避免危機(jī)的發(fā)生。本文重點(diǎn)闡述構(gòu)建公共危機(jī)審計問責(zé)體系應(yīng)著重把握好的四個基本要件。

一、明確公共危機(jī)審計問責(zé)主體

危機(jī)審計問責(zé)主體是指在公共危機(jī)發(fā)生后，由誰來對應(yīng)當(dāng)承擔(dān)危機(jī)責(zé)任的相關(guān)單位和個人實施責(zé)任追究。由于公共危機(jī)的情況千差萬別，責(zé)任的大小及其涉及范圍各不相同，問責(zé)主體也因此會有所不同。但總的來講，以下各方均可以作為危機(jī)問責(zé)主體參與問責(zé)。

（一）審計機(jī)關(guān)。審計機(jī)關(guān)是隸屬于政府的一個行政機(jī)關(guān)，與其他行政機(jī)關(guān)一樣，也應(yīng)當(dāng)依法享有行政處罰權(quán)。即審計機(jī)關(guān)在公共危機(jī)跟蹤審計中，發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位和個人違法違規(guī)行為時，應(yīng)及時提出處罰意見或建議，情節(jié)嚴(yán)重的，依法追究法律責(zé)任。審計機(jī)關(guān)作為問責(zé)主體參與問責(zé)，有助于提高審計機(jī)關(guān)的權(quán)威性，有助于促進(jìn)審計力度和審計效果。問題的關(guān)鍵是，目前法律尚無明確規(guī)定審計機(jī)關(guān)可以直接作為問責(zé)主體，而只是賦予了審計機(jī)關(guān)提出處罰意見和建議的權(quán)力，因此，在建立和完善國家問責(zé)制度的過程中，應(yīng)充分考慮審計機(jī)關(guān)的審計問責(zé)權(quán)。

（二）立法機(jī)關(guān)。我國的立法機(jī)關(guān)是各級人民代表大會，由立法機(jī)關(guān)進(jìn)行問責(zé)比審計機(jī)關(guān)參與的問責(zé)具有更高的權(quán)威性?！秾徲嫹ā返谒臈l規(guī)定：“必要時，人民代表大會常務(wù)委員會可以對審計工作報告做出決議?！边@從法律上更加明確了立法機(jī)關(guān)的問責(zé)職能。在重大公共危機(jī)發(fā)生后，對于負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的干部，人大機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)其責(zé)任大小和法定程序（時間緊迫時也可簡化程序），及時進(jìn)行處理，凡符合罷免條件的，要堅決予以罷免，絕不手軟。

（三）司法機(jī)關(guān)。在我國，各級審計機(jī)關(guān)對于涉及違法、違紀(jì)、違規(guī)案件必要時移交司法、紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)處理。由于公共危機(jī)事件大多涉及范圍廣，損害金額大，因此，必要時應(yīng)追究領(lǐng)導(dǎo)干部和相關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任。據(jù)審計署2012年第35號公告，至2012年底審計署移交并辦結(jié)38起違法違規(guī)案件。但遺憾的是，這38起案件無一涉及公共危機(jī)事件。也就是說，目前我國因公共危機(jī)事件由審計機(jī)關(guān)移交處理的還不多見，我們看到的情況通常是由黨政部門對相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行黨紀(jì)政紀(jì)處分，今后應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化審計問責(zé)向司法問責(zé)的延伸，從而增強(qiáng)問責(zé)的震懾力。

（四）黨政機(jī)關(guān)。黨要管黨，從嚴(yán)治黨，首先是要管好領(lǐng)導(dǎo)干部。應(yīng)當(dāng)說，多數(shù)公共危機(jī)事件是與某些領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任心不強(qiáng)，管理不到位，工作不得力有著直接關(guān)系，因此，為了嚴(yán)肅政治紀(jì)律和組織紀(jì)律，從黨紀(jì)政紀(jì)方面追究某些領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任是十分必要的。只有這樣，才能促使領(lǐng)導(dǎo)干部時時刻刻敬畏權(quán)力，敬畏責(zé)任，敬畏法紀(jì)，時時刻刻繃緊公共危機(jī)意識這根弦，以避免和杜絕公共危機(jī)事件的發(fā)生。

（五）社會公眾。公共危機(jī)事件與人民群眾的生產(chǎn)生活密切相關(guān)，處理是否及時，是否得當(dāng)，是否有效，是百姓極為關(guān)心和關(guān)注的。由于公共危機(jī)事件給人們的生產(chǎn)生活和生命財產(chǎn)造成極大危害和損失，所以社會公眾有理由、有權(quán)利要求政府對相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人進(jìn)行查處。誠然社會公眾問責(zé)不具有直接強(qiáng)制力，但他們可以通過檢舉、信訪等間接手段為有權(quán)問責(zé)主體提供信息來源和線索，而且隨著公民的法律意識和維權(quán)意識的不斷提高，社會公眾問責(zé)在公共危機(jī)處置中的作用會愈加明顯，愈加重要。

（六）新聞媒體。在我國，新聞媒體既是黨的喉舌，同時也應(yīng)當(dāng)是民意的代言人，對于公共危機(jī)事件除及時報道外，還肩負(fù)著針砭時弊和問題、維護(hù)百姓切身利益的責(zé)任。新聞媒體在采訪報道公共危機(jī)事件過程中，一方面可以采取各種途徑追索導(dǎo)致危機(jī)事件的原因并予以曝光，另一方面可以對危機(jī)問責(zé)結(jié)果進(jìn)行跟蹤調(diào)查報道，形成廣泛而強(qiáng)大的社會輿論，從而促進(jìn)危機(jī)問責(zé)的力度和效果。

二、界定公共危機(jī)審計問責(zé)客體

危機(jī)審計問責(zé)客體是指在公共危機(jī)發(fā)生后，問責(zé)主體對哪些單位、部門和個人追究其相關(guān)責(zé)任。準(zhǔn)確界定問責(zé)客體是實行問責(zé)的前提和基礎(chǔ)，毫無疑問，發(fā)生公共危機(jī)事件是有一定原因的，也一定要由相關(guān)單位、部門和人員承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，否則，如果不對危機(jī)事件的責(zé)任方加以問責(zé)懲戒，就難以對危機(jī)事件的受害方和社會公眾有所交代。鑒于公共危機(jī)審計的特殊性，審計機(jī)關(guān)在界定問責(zé)客體時，應(yīng)把握以下三方面：

（一）根據(jù)權(quán)責(zé)匹配原則界定問責(zé)客體。所謂權(quán)責(zé)匹配原則，是指各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)及其成員在享有權(quán)力的同時，也必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，即權(quán)力和責(zé)任必須相互匹配，相互對應(yīng)。在我國，各級行政官員所執(zhí)掌的公權(quán)力是人民賦予的，他們在行使公權(quán)力的同時，也必須竭盡全力的為人民盡職盡責(zé)。當(dāng)某些官員因濫用權(quán)力或行政不作為等而導(dǎo)致公共危機(jī)事件時，則必須嚴(yán)肅追究與其相匹配的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

（二）根據(jù)危害程度和范圍界定問責(zé)客體。公共危機(jī)事件千差萬別，其危害程度和范圍也不盡相同，在界定問責(zé)客體時，應(yīng)根據(jù)實際情況區(qū)別對待。對于危害程度大、影響范圍廣的公共事件，應(yīng)盡可能地擴(kuò)大問責(zé)范圍。比如，不能只追究當(dāng)事人的責(zé)任，而不追究領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任；不能只追究下級領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，而不追究上級領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；不能只追究某一個部門領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，而不追究其他相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

（三）根據(jù)時間性與全面性相結(jié)合原則界定問責(zé)客體。公共危機(jī)事件發(fā)生后，理應(yīng)在最短的時間內(nèi)盡快處理相關(guān)責(zé)任人，以此安撫受害方及其親屬的心靈，進(jìn)而穩(wěn)定事態(tài)和局勢。但是，由于客觀原因和人為因素，可能在認(rèn)定責(zé)任人及問責(zé)客體時，不會立即形成準(zhǔn)確結(jié)論，這就需要審計人員在考慮時間緊迫性的同時，還要全面調(diào)查公共事件的前因后果，有時甚至還必須進(jìn)行長時間跟蹤審計，方能得出最終審計結(jié)論，進(jìn)而才能最終確定問責(zé)客體。

三、規(guī)范公共危機(jī)審計問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)

問責(zé)主體對問責(zé)客體進(jìn)行問責(zé)必須遵守一定的規(guī)范、要求和標(biāo)準(zhǔn)，這是保證危機(jī)審計問責(zé)體系的規(guī)范性、問責(zé)過程的有序性、問責(zé)結(jié)果的可靠性的前提和基礎(chǔ)。由于公共危機(jī)事件的多樣性、特殊性和復(fù)雜性，無法設(shè)定出一套各類危機(jī)事件通用的審計問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，但總的來講，應(yīng)主要包括以下幾個方面：

（一）國際標(biāo)準(zhǔn)。這里所說的國際標(biāo)準(zhǔn)是指由最高審計機(jī)關(guān)國際組織發(fā)布的《利馬宣言》，這是一部引領(lǐng)世界各國審計制度建設(shè)的指導(dǎo)性和經(jīng)典性文獻(xiàn)，也是研究和探索審計問責(zé)理論和實踐的重要依據(jù)?！独R宣言》在第一章第一節(jié)中明確指出，對于“背離公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)、違反原則和法令制度及違背資源管理的效率、效果和經(jīng)濟(jì)原則的現(xiàn)象”，要予以揭露，“使當(dāng)事人承擔(dān)責(zé)任、賠償經(jīng)濟(jì)損失或采取措施防止重犯，至少也要使今后更難發(fā)生?！痹谶M(jìn)行危機(jī)審計問責(zé)時，這一國際標(biāo)準(zhǔn)值得參考和借鑒。

（二）法律法規(guī)。2006年修訂的《中華人民共和國審計法》和2010年修訂的《中華人民共和國審計法實施條例》中，在許多方面都涉及到審計問責(zé)的內(nèi)容，這為危機(jī)審計問責(zé)提供了相關(guān)的法律法規(guī)依據(jù)。但是，由于上述法律法規(guī)過于籠統(tǒng)，對各種各樣的公共危機(jī)審計缺乏直接的指導(dǎo)意義，因此，建議在上述法律法規(guī)的框架內(nèi)，先制定公共危機(jī)審計條例，然后再制定出適合危機(jī)審計問責(zé)的實施細(xì)則，以使危機(jī)審計問責(zé)更加規(guī)范，更加權(quán)威，更加準(zhǔn)確。

（三）黨紀(jì)政紀(jì)。黨紀(jì)是黨的組織和全體黨員必須共同遵守的黨內(nèi)行為規(guī)范。政紀(jì)是由各機(jī)關(guān)、團(tuán)體制定的行政紀(jì)律，是強(qiáng)化責(zé)任，從嚴(yán)治政的重要手段。作為各級各類黨員領(lǐng)導(dǎo)干部必須嚴(yán)格執(zhí)行黨紀(jì)政紀(jì)，一旦違反，必須嚴(yán)肅處理。不可否認(rèn)，部分公共危機(jī)事件與某些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部沒有很好執(zhí)行黨紀(jì)政紀(jì)有著直接關(guān)系。公共危機(jī)事件給黨和人民造成的巨大損害，理應(yīng)由這些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)責(zé)任，即應(yīng)視其情節(jié)輕重，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分。

（四）審計準(zhǔn)則。審計準(zhǔn)則是審計人員在開展審計業(yè)務(wù)時必須遵循的行為規(guī)范。截至目前，審計署已修訂發(fā)布了38項審計準(zhǔn)則。這些準(zhǔn)則對指導(dǎo)審計業(yè)務(wù)，規(guī)范審計人員行為，提高審計工作質(zhì)量，發(fā)揮了積極的作用。但是，就公共危機(jī)審計而言，在目前已發(fā)布的審計準(zhǔn)則中，尚無專門涉及該方面內(nèi)容的具體準(zhǔn)則。為了更好地指導(dǎo)和開展該項工作，應(yīng)抓緊制定公共危機(jī)審計準(zhǔn)則，由此進(jìn)一步提高公共危機(jī)審計工作的質(zhì)量和危機(jī)審計問責(zé)的效果。

四、嚴(yán)格公共危機(jī)審計問責(zé)程序

公共危機(jī)審計問責(zé)不同于行政問責(zé)，也不同于一般審計問責(zé)，其問責(zé)程序具有特殊性，這是因為公共危機(jī)情況千差萬別，其涉及范圍、涉及人員、涉及金額以及所造成的社會影響各不相同。盡管如此，從公共危機(jī)審計問責(zé)程序的規(guī)范化和法治化角度來講，一般應(yīng)包括以下幾個階段：

（一）問責(zé)啟動階段。公共危機(jī)審計結(jié)束后，根據(jù)審計機(jī)關(guān)及其他問責(zé)主體所提供的問責(zé)信息，國家有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)立即啟動問責(zé)程序。

1.根據(jù)問責(zé)管轄權(quán)限確定問責(zé)啟動主體。由于公共危機(jī)事件所涉及的官員級別不同，所以問責(zé)啟動主體也相應(yīng)不同。為使問責(zé)能夠真正啟動和有效進(jìn)行，本著“下管一級”的原則來確定問責(zé)啟動主體比較好，即全國人大負(fù)責(zé)省部級以上官員的問責(zé)，省級人大負(fù)責(zé)地市級官員的問責(zé)，地市級人大負(fù)責(zé)縣處級及以下官員的問責(zé)。

2.根據(jù)有關(guān)問責(zé)信息，明確問責(zé)客體。即問責(zé)啟動主體應(yīng)結(jié)合所得到的問責(zé)信息和管轄權(quán)限，本著對人民負(fù)責(zé)和對干部負(fù)責(zé)的原則，慎重研究和確定問責(zé)客體。

3.初步掌握問責(zé)客體的事實依據(jù)。即問責(zé)啟動主體必須對來自各方面的問責(zé)線索和信息進(jìn)行收集梳理，初步掌握問責(zé)客體在公共危機(jī)事件中所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的事實依據(jù)，以便為下一步的調(diào)查提供方向，為處罰提供證據(jù)。

（二）問責(zé)調(diào)查階段。問責(zé)必須以事實為依據(jù)，以法律法規(guī)和黨紀(jì)政紀(jì)為準(zhǔn)繩。以事實為依據(jù)，就是要深入展開調(diào)查，查清問責(zé)客體因自身原因所造成危機(jī)事件的事實，并收集各種證據(jù)加以印證。

1.聽取各方匯報和意見。為保證調(diào)查的事實及責(zé)任真實、全面、準(zhǔn)確，問責(zé)主體必須認(rèn)真聽取危機(jī)事件所涉及的各有關(guān)方面的匯報和意見，不僅包括審計機(jī)關(guān)的匯報，也包括擬問責(zé)官員的陳述意見。

2.收集證據(jù)，縝密甄別。為了避免偏聽偏信，問責(zé)主體還應(yīng)親自深入實際，收集與危機(jī)事件相關(guān)的第一手資料，并對來自各方面的問責(zé)信息加以鑒定和甄別，以確保問責(zé)證據(jù)的準(zhǔn)確可靠。

（三）問責(zé)處罰階段。問責(zé)調(diào)查結(jié)束后，對于符合法定問責(zé)情形的官員應(yīng)予以處罰，對于不符合問責(zé)的，也應(yīng)向有關(guān)方面予以說明。

1.認(rèn)真審議問責(zé)決定。問責(zé)主體在經(jīng)過調(diào)查取證后，對于符合法定問責(zé)情形的，應(yīng)提出初步問責(zé)意見，然后經(jīng)過認(rèn)真審議，通過無記名投票或其他有效形式進(jìn)行表決，最終出具問責(zé)決定書。

2.認(rèn)真聽取問責(zé)客體的陳述和申辯。按照有關(guān)法律規(guī)定，為保護(hù)當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)利，問責(zé)主體在作出最終問責(zé)決定之前，應(yīng)認(rèn)真聽取問責(zé)客體對自己行為的陳述和申辯，其合理部分應(yīng)予以采納。

3.問責(zé)送達(dá)與問責(zé)公告。問責(zé)主體在作出問責(zé)決定后應(yīng)出具問責(zé)決定書并送達(dá)到被問責(zé)官員本人及所在單位，同時還應(yīng)抄送其他相關(guān)部門留存?zhèn)浒?。此外，由于公共危機(jī)事件受諸多方面關(guān)注，因此問責(zé)決定還應(yīng)向社會予以公告。