動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法中依法行政的基本原則

劉　俊

（遼寧省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，遼寧沈陽　110015）

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法中依法行政的基本原則

劉俊

（遼寧省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，遼寧沈陽110015）

文章結(jié)合實(shí)際，逐一淺析了在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法中體現(xiàn)行政法的各項(xiàng)基本原則，包括合法行政原則、合理行政原則、程序合法原則、誠實(shí)守信原則、高效便民原則和權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則。

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管；依法行政；基本原則

中國特色社會(huì)主義法律體系由立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督五部分構(gòu)成，執(zhí)法是其構(gòu)成體系中不可或缺的一環(huán)。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)是動(dòng)物防疫法規(guī)定的負(fù)責(zé)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品檢疫工作和其他有關(guān)動(dòng)物防疫監(jiān)督管理執(zhí)法工作的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法行政，遵守行政法的基本原則。本文就動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法中體現(xiàn)的依法行政基本原則作一淺析。

1　動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法中體現(xiàn)合法行政原則

1.1法律優(yōu)先原則

所謂法律優(yōu)先原則，是指上一位階法律規(guī)范的效力高于下一位階法律規(guī)范效力的原則，在行政管理執(zhí)法時(shí)應(yīng)依次適用法律、法規(guī)和規(guī)章。在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管行業(yè)，《動(dòng)物防疫法》是管理、執(zhí)法時(shí)所必須遵循的最權(quán)威的專業(yè)法律依據(jù)。從法規(guī)層面來講，為了落實(shí)相關(guān)法律規(guī)定，國家制定了《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》《生豬屠宰管理?xiàng)l例》《種畜禽管理?xiàng)l例》等系列行政法規(guī)，用于細(xì)化法律規(guī)定，指導(dǎo)執(zhí)法實(shí)踐；各省、自治區(qū)、直轄市也有權(quán)結(jié)合本地實(shí)際在不突破法律、行政法規(guī)的規(guī)定下制定地方法規(guī)，如《遼寧省動(dòng)物防疫條例》《遼寧省屠宰管理?xiàng)l例》等。從規(guī)章層面來講，農(nóng)業(yè)部頒行有《生豬屠宰管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》《動(dòng)物檢疫管理辦法》《動(dòng)物防疫條件審查辦法》等部門規(guī)章，也有各省、自治區(qū)、直轄市制定的，如《遼寧省重大動(dòng)物疫情應(yīng)急實(shí)施辦法》《遼寧省無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)管理辦法》等進(jìn)一步對(duì)法律、法規(guī)進(jìn)行細(xì)化的地方政府規(guī)章。在依據(jù)上述法律規(guī)范做出具體動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理執(zhí)法行為時(shí)，必須遵守法律優(yōu)先原則，即就同一事項(xiàng)《動(dòng)物防疫法》、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、農(nóng)業(yè)部規(guī)章、地方政府規(guī)章均有規(guī)定時(shí)，應(yīng)依次優(yōu)先適用法律、法規(guī)和規(guī)章。上位法無規(guī)定時(shí)，可適用下位法，上位法有新的規(guī)定時(shí)，必須以新的上位法規(guī)定作為具體行政執(zhí)法行為的依據(jù)。

1.2法律保留原則

法律保留原則是指涉及公民權(quán)利義務(wù)事項(xiàng)的行政行為必須擁有法律授權(quán)，只能在法律授權(quán)的情況才能做出，法律沒有授權(quán)的就不得做出。在制定動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理措施，下發(fā)規(guī)范性文件時(shí)，不能逾越法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的權(quán)限，創(chuàng)設(shè)行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等事項(xiàng)。各級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理執(zhí)法工作者更不能以未經(jīng)授權(quán)的規(guī)范性文件作為對(duì)相對(duì)人的處罰、許可或強(qiáng)制依據(jù)。這既是對(duì)政策的制定者，也是對(duì)政策的執(zhí)行者的基本原則要求。

《動(dòng)物防疫法》共設(shè)置了動(dòng)物防疫條件審查，動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品檢疫，跨省、自治區(qū)、直轄市引入乳用、種用動(dòng)物及其精液、胚胎、種蛋審批，輸入到無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品的二次檢疫4項(xiàng)行政許可。國家倡導(dǎo)簡政放權(quán)，我們不能為追求“監(jiān)管力度”隨意增設(shè)許可，而應(yīng)當(dāng)適時(shí)開展許可必要性評(píng)估，適時(shí)將部分自主權(quán)交給管理相對(duì)人，交給市場調(diào)節(jié)，交給行業(yè)協(xié)會(huì)自律或退行到事后監(jiān)督。

《動(dòng)物防疫法》第五十九條規(guī)定了對(duì)不符合規(guī)定的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品采取隔離、查封、扣押、補(bǔ)檢等措施，我們在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法時(shí)，不能超出法定的范圍和法定的種類設(shè)置或施行其他行政強(qiáng)制措施。在執(zhí)法實(shí)踐中，存在扣押違法經(jīng)營動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品相對(duì)人車輛和其他財(cái)物，限制違法人人身自由，變賣扣押的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品，延長扣押期限等超出動(dòng)物防疫法規(guī)定的行為。

《動(dòng)物防疫法》中規(guī)定的行政處罰有以下幾種：警告；罰款；沒收違法所得；扣押染疫或者疑似染疫的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品及相關(guān)物品；吊銷診療許可證；吊銷診療注冊證書；責(zé)令停止違法診療活動(dòng)。《動(dòng)物防疫條件審查辦法》第三十六條規(guī)定：對(duì)不符合動(dòng)物防疫條件的，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)責(zé)令改正 ；拒不改正或者整改后仍不合格的，由發(fā)證機(jī)關(guān)收回并注銷《動(dòng)物防疫條件合格證》。其中的“收回并注銷”是否等于“吊銷”。如果兩者是一個(gè)概念，那么作為部門規(guī)章的《動(dòng)物防疫條件審查辦法》做出本該由法律來做出的規(guī)定是否合適值得商榷；如果二者并非同一個(gè)概念，那么“收回”行為在行政措施上又該如何歸類界定同樣值得商榷。

2　動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理執(zhí)法中體現(xiàn)合理行政原則

2.1公平公正原則

公平公正原則要求我們在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理執(zhí)法時(shí)，應(yīng)平等地對(duì)待所有管理相對(duì)人，讓所有相對(duì)人的訴求都得到平等的表達(dá)和考慮，對(duì)相同或相似違法案件涉及的管理相對(duì)人適用相同或相似的處理，嚴(yán)格以違法事實(shí)為依據(jù)，以動(dòng)物防疫法律、法規(guī)為準(zhǔn)繩，力求在處理結(jié)果上達(dá)到公平公正，不因管理相對(duì)人的態(tài)度或個(gè)人憎惡喜好而加重或減輕處罰。

2.2考慮相關(guān)因素原則

在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理執(zhí)法時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循考慮相關(guān)因素的原則，即考慮兩個(gè)方面因素：一是作為具體行政行為依據(jù)的《動(dòng)物防疫法》《動(dòng)物檢疫管理辦法》《動(dòng)物防疫條件審查辦法》或相關(guān)地方性法規(guī)的規(guī)定；二是具體違法事實(shí)。與此二者無關(guān)的，如親屬關(guān)系、熟人請托、物質(zhì)利益、個(gè)人欲望等不能成為動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法考慮的因素。

2.3比例原則

我們在采取動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)應(yīng)用好比例原則。如，在對(duì)管理相對(duì)人進(jìn)行罰款自由裁量時(shí)，不能通過“拍腦袋”的方式確定罰款數(shù)額，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)“違法行為”和“違法后果”兩個(gè)方面因素進(jìn)行綜合考量，罰款時(shí)體現(xiàn)重行為重結(jié)果、重行為輕結(jié)果、輕行為重結(jié)果、輕行為輕結(jié)果這4種情況的差異，體現(xiàn)出重者重罰、輕者輕罰。同時(shí)還應(yīng)當(dāng)考慮我們管理行為的適當(dāng)性和損害最小性，如在發(fā)生重大動(dòng)物疫情時(shí)，堅(jiān)持“早、快、嚴(yán)、小”的處理原則就是兼顧適當(dāng)性與損害最小性原則的科學(xué)做法，如疫點(diǎn)、疫區(qū)劃定，撲殺動(dòng)物范圍的確定都應(yīng)在“早、快、嚴(yán)、小”的原則上做到符合目的、措施適當(dāng)和損害最小。

3　動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理執(zhí)法中體現(xiàn)程序合法原則

3.1行政公開原則

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過合理方式公開行政執(zhí)法和行政管理法律依據(jù)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、辦事程序、行政審批結(jié)果等與管理相對(duì)人利益相關(guān)的信息，方便群眾知悉與監(jiān)督，促進(jìn)執(zhí)法和管理透明。

3.2公眾參與原則

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在做出重要規(guī)定或決定前，應(yīng)當(dāng)聽取管理相對(duì)人意見。遼寧省就依托省畜牧獸醫(yī)學(xué)會(huì)，吸納部分飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營企業(yè)入會(huì)，采取不定期召集管理相對(duì)人座談、走訪等方式，讓管理相對(duì)人參與制定管理規(guī)定。這樣做一方面可以增進(jìn)管理相對(duì)人對(duì)國家管理政策的理解，另一方面也可以強(qiáng)化監(jiān)督管理措施的效果。

3.3公務(wù)回避原則

當(dāng)動(dòng)物或動(dòng)物產(chǎn)品的飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營、隔離、運(yùn)輸、加工、儲(chǔ)藏者與動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作人員具有親屬關(guān)系，或者有其他利害關(guān)系時(shí)，原則上該工作人員應(yīng)當(dāng)回避，以防影響公正執(zhí)法。

4　動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理執(zhí)法中體現(xiàn)誠實(shí)守信原則

4.1行政信息真實(shí)原則

為了更好地促進(jìn)畜牧業(yè)發(fā)展，政府鼓勵(lì)規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖，往往采取補(bǔ)貼等引導(dǎo)和鼓勵(lì)方式。實(shí)施前應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)公布相關(guān)信息，明確補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼范圍、補(bǔ)貼數(shù)量、補(bǔ)貼金額、補(bǔ)貼時(shí)限等。又如動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)采取的違法行為有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，同樣應(yīng)當(dāng)確保獎(jiǎng)勵(lì)政策的規(guī)定準(zhǔn)確、真實(shí)，增進(jìn)管理相對(duì)人對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的信任。

4.2信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則

如上述的補(bǔ)貼政策、有獎(jiǎng)舉報(bào)政策或者其他任何監(jiān)督管理措施，一旦公布生效后便不得隨意撤銷、變更，應(yīng)當(dāng)保護(hù)相對(duì)人信賴?yán)?。?jīng)利益權(quán)衡確需改變行政行為，因此造成管理相對(duì)人損失的，應(yīng)依法做出補(bǔ)償。這要求我們管理者出臺(tái)、變更或是廢除一項(xiàng)政策時(shí)應(yīng)慎之又慎。所謂“一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)一套打法”，在領(lǐng)導(dǎo)崗位人員發(fā)生變更時(shí)更應(yīng)妥善處理好前任所做的與管理相對(duì)人有重大利益關(guān)系的決定，避免行政資源的浪費(fèi)和信賴?yán)娴膿p害。

5　動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理執(zhí)法中體現(xiàn)高效便民原則

5.1行政高效原則

程序是效率的保障。動(dòng)物防疫條件許可，動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品檢疫許可，跨省、自治區(qū)、直轄市引入乳用、種用動(dòng)物及其精液、胚胎、種蛋的許可，輸入到無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品的二次檢疫許可都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守法定程序，按照法定時(shí)限，積極履行法定職責(zé)。另如監(jiān)測、監(jiān)督撲殺等也應(yīng)按照程序，快速高效，不拖不靠。其他一切動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理行政行為均應(yīng)堅(jiān)持高效原則。

5.2行政便民原則

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取傳真受理、電話受理、網(wǎng)上受理，簡化審批材料、一個(gè)窗口對(duì)外等措施，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，方便管理相對(duì)人辦理檢疫申報(bào)等相關(guān)事宜。遼寧省及時(shí)開通了產(chǎn)地檢疫、屠宰檢疫網(wǎng)上和手機(jī)客戶端申報(bào)系統(tǒng)，無疫區(qū)二次檢疫和跨省引進(jìn)種用、乳用動(dòng)物網(wǎng)上申報(bào)系統(tǒng)，動(dòng)物檢疫合格證明、動(dòng)物檢疫標(biāo)識(shí)網(wǎng)上申報(bào)系統(tǒng)，極大地方便了辦事群眾，明顯地降低了行政成本。

6　動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理執(zhí)法中體現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則

《動(dòng)物防疫法》等法律法規(guī)賦予了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生相關(guān)活動(dòng)的監(jiān)管執(zhí)法權(quán)力，執(zhí)行該權(quán)力的執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)確保做到令行禁止。與權(quán)力相對(duì)應(yīng)的即為責(zé)任，有多大的權(quán)力就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)多大的責(zé)任。當(dāng)權(quán)力行使不當(dāng)給國家或管理相對(duì)人權(quán)益造成損失時(shí)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)與之對(duì)應(yīng)的責(zé)任，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

（責(zé)任編輯：白雅娟）

The Basic Principles of legal Administration in Animal Health Supervision and Law Enforcement

Liu Jun
（Liaoning Animal Health Supervision ?nstitute，Shenyang，Liaoning 110015）

This paper is aimed to analyze the basic principles of legal administration in animal health supervision and law enforcement based on practical work. The following principles must be reflected: administration legitimacy，administration rationality，procedure legitimacy，honesty and faithfulness，high efficiency and convenience and accountability unity.

animal health supervision；legal administration；basic principle

S851.34 D922.1 文獻(xiàn)識(shí)別碼：C

1005-944X（2015）11-0033-03