司法改革經(jīng)驗(yàn)、挑戰(zhàn)與突破微觀(guān)

王小梅

【摘要】廣東作為中央確立的司法改革六大試點(diǎn)省市之一，成功實(shí)施一系列改革措施。廣東司法改革試點(diǎn)積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，但也暴露出中國(guó)司法改革存在的深層次問(wèn)題。中國(guó)司法改革亟待從在法治框架下貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持法治化路徑、構(gòu)建司法分層制、擯棄對(duì)法官的行政化考核機(jī)制等方面進(jìn)行制度性突破。

【關(guān)鍵詞】黨的領(lǐng)導(dǎo) 司法改革 廣東試點(diǎn) 司法分層制 行政化考核

【中圖分類(lèi)號(hào)】D926 ? ? ? ?? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

司法權(quán)作為中央事權(quán)，是為維護(hù)法治的統(tǒng)一，相對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制改革，司法改革更迫切需要頂層設(shè)計(jì)。然而，任何改革都存在風(fēng)險(xiǎn)，為了降低和分散風(fēng)險(xiǎn)，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組出臺(tái)《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問(wèn)題的框架意見(jiàn)》，決定在東、中、西部選擇上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海六個(gè)省市先行試點(diǎn)。2014年5月～6月，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法治國(guó)情調(diào)研組對(duì)廣東司法改革試點(diǎn)進(jìn)行了全面調(diào)研，梳理和總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)反映出來(lái)的共性問(wèn)題進(jìn)行歸納和追問(wèn)，抽象出司法改革一般規(guī)律，最終實(shí)現(xiàn)由支離的、感性的地方試點(diǎn)向整齊、理性的頂層設(shè)計(jì)的轉(zhuǎn)變。

廣東司法改革：經(jīng)驗(yàn)與啟示

廣東在佛山、順德、珠海的橫琴、深圳的鹽田和福田等地的司法機(jī)關(guān)開(kāi)展完善司法人員分類(lèi)管理、完善司法責(zé)任制、健全司法人員職業(yè)保障、推動(dòng)省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理等改革。廣東司法改革之所以能夠順利進(jìn)行，得益于寬松的政治環(huán)境引領(lǐng)，良好的法治環(huán)境助推，整體推進(jìn)、配套有力，毗鄰港澳，對(duì)英美法系和大陸法系兼容并蓄。

寬松的政治環(huán)境引領(lǐng)。在中國(guó)，任何一項(xiàng)事業(yè)離開(kāi)黨的領(lǐng)導(dǎo)，均無(wú)法順利開(kāi)展。廣東的司法改革之所以能夠順利推動(dòng)，得益于廣東各級(jí)黨委對(duì)司法改革踐行者的重視、信任和支持。廣東省委在《法治廣東建設(shè)五年規(guī)劃（2011～2015年）》中提出，“加強(qiáng)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)的保障機(jī)制建設(shè)”，“積極穩(wěn)妥”地推進(jìn)司法體制和工作機(jī)制改革。廣東司法改革不僅得到廣東省委的支持，有些司法改革方案甚至直接源于當(dāng)?shù)攸h委的倡議。例如，深圳福田區(qū)法院的審判長(zhǎng)負(fù)責(zé)制改革思路源于地方黨委的司法調(diào)研，并被福田區(qū)黨委列為建設(shè)法治城區(qū)的重大改革創(chuàng)新項(xiàng)目。

良好的法治環(huán)境助推。當(dāng)全國(guó)許多地方還堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為綱，將法治定位于為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航的時(shí)候，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的廣東，執(zhí)政者已經(jīng)深刻意識(shí)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)，法治不舉，則經(jīng)濟(jì)不興。廣東歷屆省委高度重視法治建設(shè)，把法治建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展擺在同等地位、同步推進(jìn)。首先，構(gòu)建依法治省的廣東模式。與其他地方將依法治省工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦事機(jī)構(gòu)放在省委或司法行政部門(mén)不同，廣東充分發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)在法治建設(shè)中的主導(dǎo)作用，將依法治省領(lǐng)導(dǎo)小組常設(shè)機(jī)構(gòu)放在人大，形成了依法治省廣東模式。其次，謀劃法治廣東建設(shè)藍(lán)圖。2011年，廣東省委在《法治廣東建設(shè)五年規(guī)劃（2011～2015年）》中提出了法治廣東建設(shè)的總體目標(biāo)，即到2015年，“初步建成地方立法完善、執(zhí)法嚴(yán)格高效、司法公正權(quán)威、法治氛圍良好、社會(huì)和諧穩(wěn)定的法治省”。為實(shí)現(xiàn)司法公正權(quán)威的法治目標(biāo)，廣東將“積極穩(wěn)妥地推進(jìn)司法體制和工作機(jī)制改革”作為法治廣東建設(shè)的任務(wù)之一，這為廣東能夠順利推動(dòng)司法改革試點(diǎn)工作提供了制度保障。第三，按照法治框架解決社會(huì)矛盾糾紛。運(yùn)用法律手段和法治方式解決矛盾糾紛已成為廣東省各級(jí)各屆領(lǐng)導(dǎo)干部的共識(shí)。

司法改革整體推進(jìn)、配套得力。司法改革中除了省級(jí)司法機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理由于需要在省一級(jí)統(tǒng)一推進(jìn)，需要進(jìn)行大量的調(diào)研和周密的方案設(shè)計(jì)，暫時(shí)還未啟動(dòng)之外，廣東省對(duì)其他三項(xiàng)改革是整體部署和推進(jìn)，并且配套制度完善。例如，鹽田區(qū)法院的司法改革實(shí)現(xiàn)了三個(gè)一體推進(jìn)：完善司法人員分類(lèi)管理和法官職業(yè)化改革與健全法官職業(yè)保障機(jī)制改革一體推進(jìn);制定改革總體方案與制定各項(xiàng)管理制度一體推進(jìn);完善司法人員分類(lèi)管理和法官職業(yè)化改革與司法責(zé)任制改革一體推進(jìn)。2014年4月，鹽田區(qū)法院出臺(tái)了包括《深圳市鹽田區(qū)人民法院審判工作總體規(guī)定》、《深圳市鹽田區(qū)人民法院主審法官管理辦法》在內(nèi)的11項(xiàng)完善審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制的配套制度。

毗鄰港澳，對(duì)英美法系和大陸法系兼容并蓄。中國(guó)司法改革雖然應(yīng)該立足于中國(guó)的司法現(xiàn)實(shí)，與中國(guó)的發(fā)展階段相適應(yīng)，但是人類(lèi)共有的司法規(guī)律還是應(yīng)該遵循，司法改革應(yīng)該保持開(kāi)放的姿態(tài)，對(duì)域外先進(jìn)的司法理念與制度也應(yīng)該有所參考和借鑒。受地緣因素影響，廣東的經(jīng)濟(jì)、政治和文化呈外向型，當(dāng)通過(guò)改革尋求一種新的體制框架時(shí)，自然會(huì)放眼港澳、東南亞，甚至英美德法等國(guó)家。廣東司法改革的設(shè)計(jì)者一方面充分調(diào)研法治國(guó)情，找出問(wèn)題的癥結(jié)，另一方面積極從海外取經(jīng)，尋求改革的方向。例如，珠海橫琴法院在組建之前，改革方案設(shè)計(jì)者考察了澳門(mén)和臺(tái)灣，借鑒大陸法系的司法體制構(gòu)造，為司法人員分類(lèi)改革找到了法官精英化的道路，決定賦予專(zhuān)職法官很高地位和薪酬。

廣東試點(diǎn)透視和聚焦司法改革深層次問(wèn)題

人大在司法改革中缺位。人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)，在法治建設(shè)中處于主導(dǎo)地位，許多改革方案的出臺(tái)事先要經(jīng)過(guò)人大代表的廣泛論證，事后的落實(shí)也離不開(kāi)人大代表的監(jiān)督，并且一些經(jīng)過(guò)試點(diǎn)檢驗(yàn)可行的改革措施也需要人大出臺(tái)制度加以固化。盡管廣東省委領(lǐng)導(dǎo)具有很強(qiáng)的依法執(zhí)政意識(shí)，深刻認(rèn)識(shí)到了人大在依法治省以及各項(xiàng)改革中的主導(dǎo)作用，但是，人大在司法改革中作用有限，從鹽田法院的司法人員分類(lèi)管理到福田法院、佛山中院的審判長(zhǎng)負(fù)責(zé)制再到橫琴法院的取消審判庭的機(jī)構(gòu)設(shè)置，改革的設(shè)計(jì)師不是聚集廣泛民意的人大，而是改革的對(duì)象司法機(jī)關(guān)自己。司法改革的實(shí)質(zhì)是改革司法，而現(xiàn)階段改革的對(duì)象成為改革的推動(dòng)者，這種對(duì)象與主體錯(cuò)位的改革模式制約了司法改革的進(jìn)程與深度。另外，現(xiàn)階段司法改革主要靠地方黨委或法院出臺(tái)規(guī)范性文件加以推進(jìn)，隨著領(lǐng)導(dǎo)的職位更迭或者注意力轉(zhuǎn)移，改革的方向會(huì)飄忽不定，也會(huì)影響到處于改革風(fēng)頭浪尖的司法人員對(duì)司法改革的信心。廣東司法改革中人大缺位的問(wèn)題在全國(guó)具有普遍性，并且不僅僅是司法改革，中國(guó)目前所推進(jìn)的各種改革，如機(jī)構(gòu)改革等，都很難尋覓到人大的影子。沒(méi)有人大的主導(dǎo)和參與，中國(guó)的改革距離習(xí)近平提出的在法治軌道上推進(jìn)改革的要求相去甚遠(yuǎn)。

司法改革透明度和民主化不足。改革，既有對(duì)陳規(guī)大刀闊斧的革新，也有對(duì)未來(lái)方向性的試探，因此表現(xiàn)出一定程度的謹(jǐn)慎。廣東的司法改革頻頻見(jiàn)諸于報(bào)端，但具體的方案設(shè)計(jì)，改革者以尚處于試驗(yàn)階段回避公開(kāi)。不僅廣東的司法改革，全國(guó)層面的司法改革也透著神秘感，公眾只能從知情人士的解讀中獲悉只鱗片爪，很難窺見(jiàn)《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問(wèn)題的框架意見(jiàn)》全貌。改革是一項(xiàng)公共事業(yè)，一旦失敗要由全社會(huì)買(mǎi)單，因此絕不是某一個(gè)部門(mén)或行業(yè)的私事，不應(yīng)該任由少數(shù)人閉門(mén)造車(chē)，改革草案應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)，充分吸收專(zhuān)家學(xué)者、實(shí)務(wù)部門(mén)以及普通公眾的意見(jiàn)。

法院人財(cái)物管理體制改革缺乏共識(shí)。與其他試點(diǎn)省份一樣，廣東省級(jí)以下司法機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理的改革遲遲沒(méi)有啟動(dòng)，主要原因是該項(xiàng)改革本身爭(zhēng)議很大，尚無(wú)定論。首先，該項(xiàng)改革的初衷是去地方化，然而省級(jí)仍然屬于地方，由省級(jí)統(tǒng)一管理，司法權(quán)仍受制于地方。其次，司法機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)去地方化也存在不同認(rèn)識(shí)，不少法官并不愿意脫離地方，歸屬地方可以得到地方各種資源的支持。再次，人財(cái)物統(tǒng)一收歸省級(jí)統(tǒng)管，是歸屬省高院管理還是歸屬省級(jí)人大機(jī)關(guān)管理，目前仍有不同的認(rèn)識(shí)。例如法官遴選委員會(huì)，是設(shè)置在省高院還是設(shè)置在省人大機(jī)關(guān)，目前沒(méi)有統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。最后，司法去地方化有進(jìn)一步改變上下級(jí)法院指導(dǎo)關(guān)系之虞。目前，上下級(jí)法院之間的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，因案件請(qǐng)示制度和考核制度的存在而變成實(shí)質(zhì)上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，將省級(jí)以下人財(cái)物統(tǒng)一管理，則會(huì)進(jìn)一步加劇下級(jí)法院對(duì)上級(jí)法院的依附關(guān)系。

司法改革頂層設(shè)計(jì)方案

廣東司法改革試點(diǎn)積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，也暴露和透視出中國(guó)司法改革存在的問(wèn)題，要進(jìn)行司法改革頂層設(shè)計(jì)必須在試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行制度性突破。

在法治框架下貫徹黨對(duì)司法改革的領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，要領(lǐng)導(dǎo)包括司法改革在內(nèi)的各項(xiàng)事業(yè)。十八屆四中全會(huì)提出，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證，要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)全過(guò)程和各方面。司法改革涉及國(guó)家權(quán)力配置和國(guó)家治理理念與方式的轉(zhuǎn)變，黨的領(lǐng)導(dǎo)非但不能弱化，還要強(qiáng)化。

在法治框架下貫徹黨對(duì)司法改革的領(lǐng)導(dǎo)包括兩個(gè)層面：一是要將黨關(guān)于司法改革的決策制度化，二是黨委不得干預(yù)具體案件審判。為了可持續(xù)推動(dòng)司法改革，必須將黨對(duì)司法改革的領(lǐng)導(dǎo)加以制度化，通過(guò)人大立法將黨的意志上升為全民的意志。黨對(duì)司法改革的領(lǐng)導(dǎo)主要立足于確定改革的方向性和原則性問(wèn)題，為司法改革把握正確的政治方向，但是不得干預(yù)具體案件的審判。司法改革的方向是獨(dú)立行使審判權(quán)，并不意味著不要黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨作為人民利益的代表，與體現(xiàn)和彰顯民意的法律是一致的，立法就是人大將黨的政策上升為法律、將黨的意志轉(zhuǎn)化為全體人民意志的過(guò)程，因此審判服從法律即是服從黨的領(lǐng)導(dǎo)，兩者是統(tǒng)一的。為了確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)，十八屆四中全會(huì)提出要建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制。

發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)司法改革法治化。要使司法改革在法治的軌道上有序運(yùn)行，就必須保證司法改革的“合憲性”，司法改革沒(méi)有法律為后盾，就不可能取得最終的成功?？紤]到司法改革是一項(xiàng)關(guān)系法治全局的系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大或其常委會(huì)制定一部專(zhuān)門(mén)規(guī)范司法改革的法律，內(nèi)容大致應(yīng)當(dāng)包括司法改革的目標(biāo)、司法改革的步驟、司法改革的原則、司法改革的內(nèi)容、司法改革中各機(jī)關(guān)的權(quán)利與義務(wù)，以確保整個(gè)司法改革有法可依。要確立人大在司法改革中的主導(dǎo)地位，可以考慮在全國(guó)人大設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的司法改革委員會(huì)，全面負(fù)責(zé)司法改革工作。

完善審級(jí)制度，構(gòu)建司法分層制。司法改革去地方化的同時(shí)，為防止上下級(jí)法院指導(dǎo)關(guān)系異化為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，應(yīng)完善明確四級(jí)法院的職能定位，完善審級(jí)制度，構(gòu)建司法分層制。司法分層制是指以初審、上訴和終審的審級(jí)職能為中心，圍繞著事實(shí)問(wèn)題與法律問(wèn)題、私人目的與公共目的之間關(guān)系的協(xié)調(diào)，對(duì)一般管轄權(quán)法院進(jìn)行了明確的職能劃分，確保通過(guò)訴訟實(shí)現(xiàn)解決糾紛和維護(hù)法律秩序的制度目標(biāo)。域外法院體制的設(shè)置呈“金字塔”型，作為塔頂?shù)淖罡叻ㄔ喊l(fā)揮著制定政策和服務(wù)于公共目的功能，而“越靠近塔基的法院在直接解決糾紛和服務(wù)于私人目的方面的功能越強(qiáng)”①。法院的職能分層制，一方面能夠整合現(xiàn)有的司法資源使上下級(jí)法院形成專(zhuān)業(yè)化分工，有利于法官的職業(yè)化，另一方面契合了司法的金字塔結(jié)構(gòu)，能夠兼顧私權(quán)保護(hù)與法律統(tǒng)一適用的雙重目的。②我國(guó)法院的職能分層不明顯，以行政訴訟管轄為例，我國(guó)行政訴訟法及其司法解釋在管轄制度設(shè)計(jì)時(shí)，并未凸顯行政訴訟與民事訴訟在審查對(duì)象上的區(qū)別，司法審查由基層人民法院而非直接由中級(jí)人民法院管轄。由于管轄法院的級(jí)別較低，為了抵御地方行政干預(yù)，最高人民法院鼓勵(lì)有些地方試點(diǎn)集中管轄和交叉管轄，甚至提出要建立行政法院。然而集中管轄、交叉管轄和建立行政法院都不解決根本問(wèn)題，要實(shí)現(xiàn)行政訴訟案件的公正審理，一方面要致力于堅(jiān)持審判獨(dú)立的司法改革而非建立行政法院，另一方面落實(shí)十八屆四中全會(huì)提出的“完善審級(jí)制”的要求，構(gòu)建法院職能分層制。

擯棄對(duì)法官的行政化考核機(jī)制，建立正確的法官考核機(jī)制。法官司掌審判權(quán)，直接決定當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)歸屬，攸關(guān)當(dāng)事人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)甚至生命權(quán)，因此對(duì)法官業(yè)務(wù)和職業(yè)道德的考核尤為重要。目前我國(guó)的法官面臨著各種考核，有來(lái)自當(dāng)?shù)貙?duì)法院的法治評(píng)估考核，也有來(lái)自上級(jí)法院和本級(jí)法院組織的審判質(zhì)效考核。這些考核固然可以起到監(jiān)督和督促法官工作的作用，但是過(guò)多的行政性考核會(huì)加重法官額外的負(fù)擔(dān)，法官除了審判案件之外，大量的精力用于應(yīng)對(duì)考核。有些考核指標(biāo)的設(shè)置不科學(xué)，有的本身導(dǎo)向性不明確，有的則會(huì)導(dǎo)致上下級(jí)法院關(guān)系的異化。例如一審案件上訴率，上訴權(quán)是當(dāng)事人法定的權(quán)利，當(dāng)事人行使該上訴權(quán)并不意味著一審案件裁判有問(wèn)題，設(shè)置這樣的指標(biāo)本身的導(dǎo)向性并不明確。還有二審改判率，設(shè)置這樣的考核指標(biāo)的本意是督促一審法官審慎行使審判權(quán)，避免二審改判，但是二審改判的原因很多，并不能直接推導(dǎo)出一審法官的審判質(zhì)量有問(wèn)題。這樣的指標(biāo)會(huì)使考核陷入唯數(shù)字論，可能導(dǎo)致兩個(gè)結(jié)果，一是一審法院在作出一審判決前為了降低二審時(shí)改判或發(fā)回重審的風(fēng)險(xiǎn)，往往會(huì)請(qǐng)示上級(jí)法院;二是也會(huì)增加二審法官的顧慮，二審法官在改判時(shí)會(huì)考慮到一審法官因考核所承受的壓力輕易不愿改判。無(wú)論哪一種結(jié)果都背離設(shè)置審級(jí)制度的初衷，對(duì)審判獨(dú)立也是一種傷害。此外，考核制度的存在還是法院內(nèi)部裁判權(quán)與司法行政事務(wù)管理權(quán)本末倒置的一個(gè)原因，司法行政事務(wù)管理部門(mén)名義上是為審判一線(xiàn)部門(mén)和法官服務(wù)，但卻憑借考核打分緊緊牽住審判一線(xiàn)部門(mén)和法官的“牛鼻子”，審判人員為了提高考核分?jǐn)?shù)和名次，不得不仰人鼻息，在日常工作中輕易不敢得罪司法行政事務(wù)管理部門(mén)。

審判有自身的司法規(guī)律，如果沿用行政化手段對(duì)法官進(jìn)行績(jī)效考核，在考核指揮棒的引導(dǎo)下，會(huì)扭曲審判邏輯，損害司法規(guī)律，因此，應(yīng)擯棄行政化的考核模式，建立正確的法官考核機(jī)制。目前之所以存在對(duì)法官的多重考核，一個(gè)出發(fā)點(diǎn)是基于對(duì)行使審判權(quán)的法官不信任，包括對(duì)其業(yè)務(wù)能力和職業(yè)道德的雙重不信任，當(dāng)然這種不信任與現(xiàn)有法官隊(duì)伍素質(zhì)欠佳有直接關(guān)系。但是，按照司法邏輯，法官之所以被定位為法律的最終裁判者，其擁有天然的權(quán)威，享受社會(huì)普遍的尊重和信任，即所謂“總統(tǒng)是靠不住的”、“法官卻值得信賴(lài)”，否則，審判權(quán)獨(dú)立運(yùn)行的邏輯就不存在了?！胺ü僦档眯刨?lài)”的配套制度離不開(kāi)兩個(gè)委員會(huì)，即法官遴選委員會(huì)和法官懲戒委員。法官遴選委員會(huì)按照嚴(yán)苛的程序，選任出值得信賴(lài)的法官，并賦予其尊崇的地位和優(yōu)厚的待遇;法官懲戒委員會(huì)則確保法官的違紀(jì)違法行為及時(shí)得到應(yīng)有懲戒，甚至淘汰不值得信賴(lài)的法官。兩個(gè)委員會(huì)把好“準(zhǔn)入”和“退出”兩個(gè)關(guān)口，中間環(huán)節(jié)則借助司法公開(kāi)，讓司法權(quán)行使的全過(guò)程公開(kāi)透明，增強(qiáng)裁判文書(shū)的說(shuō)理性，實(shí)現(xiàn)對(duì)審判權(quán)獨(dú)立運(yùn)行的監(jiān)督，確保民眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義，最終贏得司法權(quán)威和司法公信。

（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員）

【注釋】

①傅郁林：“審級(jí)制度的建構(gòu)原理—從民事程序視角的比較分析”，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2002年第4期。

②肖建國(guó)：“民事訴訟級(jí)別管轄制度的重構(gòu)”，《法律適用》，2007年第6期。

責(zé)編 / 許國(guó)榮（實(shí)習(xí)）