中國國家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略定位的四個維度

肖 濱

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中國國家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略定位的四個維度

肖 濱

從戰(zhàn)略選擇的高度看，中國國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略定位體現(xiàn)在四個維度：順應中國國家權力運行從國家專政、國家管理到國家治理發(fā)展的歷史趨勢；回應現(xiàn)實挑戰(zhàn)，確保在中國共產(chǎn)黨統(tǒng)領格局下多元主體有序的協(xié)同治理，化解中央權威與地方自主之間的緊張性，實現(xiàn)國家治理的有效性和公正性；立足全球視野，為中國積極參與全球治理、提高中國在全球治理中的話語權奠定堅實的內(nèi)部基礎；優(yōu)化治權，重構(gòu)執(zhí)政合法性，從經(jīng)濟績效合法性轉(zhuǎn)向治理有效合法性。

國家治理；現(xiàn)代化；戰(zhàn)略選擇；定位

近年來，“治理”一詞不僅在學術文獻中常見，而且也頻頻出現(xiàn)在執(zhí)政黨和政府的文件中。不過，如果加以仔細分析，人們會發(fā)現(xiàn)，穿梭于兩類文本中的“治理”一詞可能屬于“術語相同、話語各異”的情形。換言之，在兩類文本中，實際上存在兩套“治理”話語：一套是學術版的“治理話語”，集中流行于學術界，它的學術資源主要來自西學文獻中的“Governance”概念，其基本元素包括多元(國家、公民、私營部門等)互動、協(xié)商共治、民主參與、規(guī)則約束等[1](P5-8)；另外一套不妨稱為文件版的“治理話語”，它主要出現(xiàn)在有關文件中。

有學者指出，改革開放以來，“治理”一詞盡管在執(zhí)政黨的文件中使用頻次不斷攀升，使用范圍也不斷擴大(從全會文件進入黨代會報告，直至進入黨章)，治理的對象也從早期的自然環(huán)境擴展為社會事務，但文件中的“治理”概念在很長一段時間里似乎主要沿襲漢語中傳統(tǒng)“治理”一詞的含義，即統(tǒng)治與管理。[2](P138)因此，就文件版的治理話語而言，其核心元素是治國理政意義上的統(tǒng)治與管理，它與以“Governance”為基調(diào)的學術版的治理話語有區(qū)別。

然而，近年來，文件版的治理話語似乎出現(xiàn)了某種意義上的轉(zhuǎn)折，即在一定程度上有靠近學術版治理話語的跡象。這樣，兩套治理話語開始有了某種交集。一個例證就是“社會管理”直接被“社會治理”所取代：“社會管理”原本已被中共十八大政治報告所采納(使用16次)并進入了十八大修改的黨章，但在十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中被“社會治理”替代。值得關注之處不僅在于“‘社會管理’一詞的遭遇——無論是其登高，還是滑坡，都是改革開放以來中共文件政治中罕見的現(xiàn)象”[3](P139)。盡管文件中“社會治理”一詞的內(nèi)涵在很大程度上仍然接近“社會管理”所表述的意思，即繼續(xù)在政府管理的基本職能的意義上使用該詞，但它如此迅速地替換“社會管理”一詞究竟意味著什么？

從表面來看，這在一定程度上表明，文件版的治理話語吸納了學術版治理話語的某種元素，但從深層而言，文件術語變化的真正意義可能在于緊密關聯(lián)的兩個方面：一方面，“‘從管理到治理’的過程確確實實在中國發(fā)生著”[4](P139)；另一方面，執(zhí)政者正在試圖回應中國改革實踐中發(fā)生的從管理趨向治理的轉(zhuǎn)變。由此引出的問題是，從戰(zhàn)略選擇的高度看，十八屆三中全會提出實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化決定的戰(zhàn)略定位究竟是什么？本文的分析將表明，順應歷史趨勢、回應現(xiàn)實挑戰(zhàn)、立足全球視野、優(yōu)化治權以重構(gòu)執(zhí)政合法性是執(zhí)政黨提出中國國家治理現(xiàn)代化命題的核心根據(jù)。由此，從歷史趨勢、現(xiàn)實挑戰(zhàn)、全球變局和政治視角四個維度來回答上述問題，以確立中國國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略定位。

一、歷史趨勢：從專政、管理到治理

如果說文件中術語表述的變化在一定程度上折射出執(zhí)政黨試圖回應中國改革實踐中發(fā)生的從管理趨向治理的轉(zhuǎn)變，那么，由此做出戰(zhàn)略性的選擇，首先在于其順應歷史演進的大趨勢。這也意味著理解中國國家治理現(xiàn)代化的第一個維度是歷史的維度。在此維度上，區(qū)分國家統(tǒng)治、國家管理和國家治理三大概念將有助于我們把握這種歷史演進的基本趨勢。

在學術界，大多數(shù)學者傾向于認為，國家統(tǒng)治主要指國家以其政權為依托，運用暴力和權力資源獨斷地對社會和民眾進行支配和管控，以鞏固政權、維護公共秩序的行為。國家管理則是國家政權在處理社會公共事務過程中對各種投入要素的優(yōu)化組合和高效利用，其目的在于實現(xiàn)國家利益和國民利益等社會公共利益的最大化。國家管理作為公共管理，它以公共性、專業(yè)性、職業(yè)化為特色。[5](P16)如果接納以“Governance”為基調(diào)的治理話語，那么，國家治理不僅與國家專政根本對立，而且與國家管理也判然有別，國家治理強調(diào)包括國家、公民以及社會組織等在內(nèi)的多元治理主體在應對公共事務、提供公共服務及公共產(chǎn)品中的網(wǎng)絡互動、協(xié)商共治、民主參與、規(guī)則約束等。正是借助國家統(tǒng)治、國家管理和國家治理的概念框架，我們可以從1949年以來國家權力運行的軌跡中去探尋其歷史意蘊。

我們不妨把從1949年到1978年的國家權力運行格局稱為國家專政。國家專政的實質(zhì)是階級專政。因為1949年成立的新中國是20世紀中國社會革命的產(chǎn)物，而“中國的社會革命是以階級為中心的”[6](P19)。這就意味著它實質(zhì)上是階級國家，更具體地說，是無產(chǎn)階級主導的國家。1949年6月，毛澤東就對即將誕生的新國家給予了明確的階級定性：這是“工人階級(經(jīng)過共產(chǎn)黨)領導的以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的人民民主專政”的國家[7](P1480)，因此，國家統(tǒng)治乃是階級的統(tǒng)治。在對資產(chǎn)階級全面專政的主張下，國家專政不僅意味著國家完全替代市場、吞噬社會，國家控制所有的政治、經(jīng)濟、社會、文化資源，社會個體高度依附于國家，個人一旦失去了這種依附，意味著最基本的生存權利的喪失，而且還體現(xiàn)為國家通過城市的單位、街道居委會和農(nóng)村的人民公社等制度安排對民眾實行全面的社會整合和社會管控。

1978年改革開放之后，隨著國家的戰(zhàn)略重心從以階級斗爭為綱轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟建設為中心，國家全能主義開始受到解構(gòu)。面對逐漸從國家中分離出來的市場和社會，國家不得不放棄全面專政，國家統(tǒng)治開始從專政走向管理，即轉(zhuǎn)向?qū)?jīng)濟秩序和社會秩序的維護以及對公共事務的應對處理，這就進入了國家管理階段，階級國家也就逐漸蛻變?yōu)楣芾韲摇Ｓ绕涫沁M入21世紀以來，改革前國家總體性的支配權力逐漸被一種“技術化的治理權力”所替代，“技術治理的行政改革，不僅在中央與地方的行政監(jiān)督和控制上產(chǎn)生了行政科層化的效果，而且在中央與地方的財政關系上也推動了行政科層化的傾向”[8]。就國家權力運作的軌跡而言，所謂轉(zhuǎn)向“技術治理”不過是國家終結(jié)權力的專政即權力的獨斷性支配，向更多地依靠科層體制、按照行政規(guī)章運行行政權力以進行國家管理的方向演進。

以“Governance”為基調(diào)的國家治理不僅與階級斗爭時代的國家專政根本對立，而且也不同于經(jīng)濟建設至上時期的國家管理，它是國家權力運行可能呈現(xiàn)的新形態(tài)。一方面，經(jīng)過中國學界的持續(xù)努力，作為來自西方的學術術語，“Governance”的核心理念已經(jīng)植入中國學術界的國家治理概念之中。從20世紀90年代中國學者將“Governance”譯為“治道”，到21世紀之初“治理”成為該詞的主流譯法，中國學術界在吸納、消化和再闡釋的基礎上，既承接了由國際學術界所闡釋的“Governance”的核心理念，又賦予了新的元素，例如，實現(xiàn)“公共利益”被設定為“治理”的更高目標。[9](P94)這不僅建構(gòu)了中國學術版的“治理話語”，而且在一定意義上為國家治理設定了價值方向。另一方面，走向國家治理也顯示了中國國家權力運行的軌跡。面對改革開放以來日益紛繁復雜的社會公共事務，面對國家之外自主的市場主體(企業(yè)、公司等)和日趨自治的社會主體(社會組織等)以及具有權利意識的公民個體，國家既無法如階級斗爭時代那樣硬性地一元主宰、全面專政，也難以簡單地直接管控和生硬地回應，國家不可避免地需要調(diào)整其行為，與政府之外的這些多元主體良性互動、相互合作，一起協(xié)同處理公共事務、制定公共政策、解決公共問題，從而為企業(yè)、公民和社會提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務。因此，如果說吸納“Governance”的理念和尋求其中國化的表達意味著中國知識界設置了探索治理道路的路標，那么，走向國家治理正好體現(xiàn)了國家權力運行新的發(fā)展方向。

總之，如果歷史地看，國家治理其實是繼國家專政、國家管理之后國家權力運行可能選擇的新形態(tài)，它也顯示了60多年來在現(xiàn)代國家成長的歷史進程中，中國走出階級國家、邁入管理國家之后的一個發(fā)展趨勢。順應這一歷史趨勢，不僅是執(zhí)政黨調(diào)整其文件中術語的理由，更是其提出中國國家治理現(xiàn)代化命題的歷史依據(jù)和歷史定位所在。這也是我們理解中國國家治理必須依托的歷史脈絡。

二、現(xiàn)實挑戰(zhàn)：外部關系與內(nèi)部結(jié)構(gòu)

中共十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的決定不僅是順應歷史演進的大趨勢，更是在直接面對現(xiàn)實的挑戰(zhàn)。我們以國家為觀察點，從內(nèi)外兩個層面分析中國國家治理現(xiàn)代化所應對的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

從國家與外部治理主體的關系看，中國國家治理現(xiàn)代化回應的現(xiàn)實挑戰(zhàn)是如何實現(xiàn)在執(zhí)政黨統(tǒng)領格局下多元主體有序的協(xié)同治理。

歷史的事實表明，在改革開放前的國家專政時期，個體完全依附于國家，而國家之外也“不再擁有能夠自由地、真正地為其講話的機構(gòu)和組織”[10](P142)，只有作為統(tǒng)治主體的執(zhí)政黨和國家才具有話語權。在此條件下，上述挑戰(zhàn)根本不存在。然而，改革開放30多年后，隨著國家與市場、國家與社會的結(jié)構(gòu)性分離，全能主義的國家已經(jīng)不復存在。相對于國家專政時期，執(zhí)政黨依然是唯一而堅定的統(tǒng)治核心，但全能主義瓦解后的國家必須正視逐漸興盛的多元主體局面，面對三重關系：(1)國家與市場的關系。來自市場的企業(yè)、公司不僅是政府征稅與服務的對象，它們本身也日益成為一種介入公共事務的力量，是多元治理主體中不可或缺的一員。(2)國家與社會的關系。主要涉及兩個方面：一方面是國家與社會組織的關系，在國家和各級政府的培育、扶持下，社會組織在全國各地如雨后春筍般地不斷增長，它們不僅在政府購買服務、搶險救災、社區(qū)建設、環(huán)境保護、社會服務、慈善救濟等領域非?；钴S，而且也是公共決策中積極的參與者；另一方面是國家與私營企業(yè)主等新興社會階層的關系，這些新興的社會階層不僅是政治上被吸納的對象(例如容許私營企業(yè)主入黨)，他們也是國家治理中重要的參與力量。(3)國家與公民的關系。改革開放后，隨著中國公民權利的逐步實現(xiàn)，公民的權利意識日益覺醒，公民參與的范圍也在不斷擴大，公民正在成為國家治理中不可忽視的參與主體?？傊?，事實表明，執(zhí)政黨和國家現(xiàn)在面對的是一個已經(jīng)出現(xiàn)并將繼續(xù)擴大的多元主體的現(xiàn)實格局。如何確保政治上的一元統(tǒng)領即執(zhí)政黨的核心領導，同時又形成多元協(xié)同治理的網(wǎng)絡互動結(jié)構(gòu)，這確實是一種來自現(xiàn)實的挑戰(zhàn)。

在此意義上，國家治理現(xiàn)代化即是應對這一挑戰(zhàn)的主動選擇。這至少涉及四大方面的課題：

第一，理順治理關系。即理順國家與市場和社會的關系，更準確地說，通過確立國家與市場和社會的權力與責任邊界，理順國家與公司、企業(yè)和社會組織的關系，以此為國家與多元主體的良性互動、協(xié)同治理奠定基礎。

第二，創(chuàng)設治理規(guī)則。即建立一整套制度規(guī)則來規(guī)范國家與多元主體之間的互動關系，形成法治之下的國家治理體系，以確保多方參與的、協(xié)同作業(yè)的國家治理在法治的軌道上運行。

第三，構(gòu)建治理機制。多元主體參與的國家治理不僅需要在規(guī)則之下運行，而且必須按程序機制作業(yè)。因此，在合作處理公共事務的過程中，無論針對公共問題(例如環(huán)境污染、交通擁堵等)的公共決策、公眾參與，還是針對政府的行為選擇(例如政府選擇在城市建垃圾焚燒廠來處理垃圾)的社會監(jiān)督、公民問責，建立各種相應的運行機制，都是國家治理不可或缺的重要內(nèi)容。

第四，確保有效運作。無論治理關系的理順、治理規(guī)則的創(chuàng)立，還是治理機制的確立，其最終指向是實現(xiàn)有效的國家治理，即公共秩序的維護、公共服務的供給、公共福利的增進和公平正義的落實。

從國家內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)來看，在一個幅員遼闊、人口眾多、族群多元、區(qū)域差異巨大的超大型國家，中國國家治理現(xiàn)代化在縱向?qū)用鎽獙Φ默F(xiàn)實挑戰(zhàn)在于，在單一制的既定框架下，以何種制度安排化解中央權威與地方自主之間的緊張性以確保國家治理的有效性和公正性？

改革開放以來，從20世紀80年代中央向地方放權到90年代實行分稅制，中國逐步形成了一種集權而一統(tǒng)的中央政府與分權和競爭的地方政府的組合結(jié)構(gòu)，正是這種制度組合成為中國經(jīng)濟崛起的一種重要驅(qū)動力。[11]不過，在這種組合結(jié)構(gòu)內(nèi)部始終存在一個深刻的矛盾，即“權威體制與有效治理之間的矛盾”，其集中表現(xiàn)是，中央管轄權與地方自主權間的緊張和不兼容：前者趨于權力、資源向上集中，削弱了地方的自主性和解決地方問題的能力，最終降低國家統(tǒng)治與管理的有效性；后者又常常表現(xiàn)為各行其是、偏離失控，對權威體制的中央核心產(chǎn)生威脅。[12](P8)雖然實踐中所采用的諸如決策一統(tǒng)性(即所謂“一刀切”)和執(zhí)行靈活性等調(diào)適機制在一定程度上緩解了“權威體制與有效治理之間的矛盾”，但由于這些機制與現(xiàn)代國家制度建設不兼容甚至沖突，因此潛伏著巨大的危機[13](P8)：一方面，從歷史上看，中國的國家建設沒有真正走出國家統(tǒng)治與國家管理時期中央“一放就亂、一收就死”的歷史怪圈；另一方面，就未來而言，這一體制的制度邏輯不僅使科層架構(gòu)、專業(yè)化運作等理性元素難以生長，而且使大國的統(tǒng)一與地方的自主始終無法進入法治化的軌道，從而無法為中國作為大國真正崛起奠定長治久安的制度根基。

因此，就國家治理的縱向結(jié)構(gòu)而言，提出中國國家治理現(xiàn)代化命題的著眼點在于，通過制度創(chuàng)新，將多層級治理主體責、權、利的區(qū)分納入法治化的軌道，形成各級治理主體既分工負責、又協(xié)同合作的治理格局，在確保國家的統(tǒng)一性與維護地方的自主性中實現(xiàn)國家治理的有效性和公正性。這一層面的國家治理現(xiàn)代化不僅包括中央與省區(qū)之間治理關系的制度化建設，而且涉及省(區(qū))內(nèi)部從省(區(qū))到市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)直到村組的治理結(jié)構(gòu)如何優(yōu)化的問題。從長遠來看，這既需要依靠中央的頂層設計、制度籌劃，也有賴于地方的治理創(chuàng)新。因為，在中國這樣一個超大型國家，國家治理中的地方創(chuàng)新不僅可以為中國國家治理走向現(xiàn)代化探路，而且可以為中國國家治理的頂層設計提供某種啟迪和思路。

總之，如果以國家為觀察點，中國國家治理面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)包括內(nèi)外兩大維度：外部問題是如何實現(xiàn)多元主體有序的協(xié)同治理，內(nèi)部難題則是如何構(gòu)建一個統(tǒng)一的既分權分利又分工負責的多級治理結(jié)構(gòu)。

三、全球視野：中國與世界

中共十八屆三中全會做出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的決定，既是順應歷史趨勢、直面現(xiàn)實挑戰(zhàn)的結(jié)果，同時也是立足全球視野的產(chǎn)物，它不僅體現(xiàn)了執(zhí)政黨對中國與世界關系發(fā)生深刻變化的敏銳判斷：“當代中國同世界的關系發(fā)生了歷史性變化，中國的前途命運日益緊密地同世界的前途命運聯(lián)系在一起”[14](P47)，而且展現(xiàn)出力圖通過中國國家治理現(xiàn)代化積極參與全球治理的戰(zhàn)略意圖。在此意義上，作為全球化產(chǎn)物的全球治理(Governance in Global or Global Governance)就是理解中國國家治理現(xiàn)代化一個不可或缺的維度。

30多年來，隨著改革開放的不斷深化，中國已經(jīng)深深地卷入全球化的浪潮之中。置身于全球化進程中的中國，正在面對變動中的全球治理。“所謂全球治理，指的是通過具有約束力的國際規(guī)制(regimes)和有效的國際合作，解決全球性的政治、經(jīng)濟、生態(tài)和安全問題，以維持正常的國際政治經(jīng)濟秩序?！盵15]在執(zhí)政黨的視野里，全球治理機制并不健全，有待進一步完善，然而，“不管全球治理體系如何變革，我們都要積極參與”[16]。這清楚地表明，中國確實具有參與全球治理的政治意愿(political willingness)、意圖和動機。[17](P58)

然而，問題是中國是否具有參與全球治理的足夠能力和充分的底氣？30多年的經(jīng)濟增長以及不斷增強的綜合國力不僅為中國參與全球治理奠定了客觀的物質(zhì)基礎，而且也提高了中國參與全球治理的自信心。但是，從國家治理的角度看，制約中國積極參與全球治理的國內(nèi)因素依然巨大。在此，略為陳述三點。

第一，就參與全球治理投入的資源而言，社會貧富懸殊、城鄉(xiāng)二元分割、自然環(huán)境惡化等一系列亟須解決的國內(nèi)問題使中國很難將更多的資源用于全球問題的治理。換言之，作為發(fā)展中國家，中國不得不把國力增量的主要部分用于解決國內(nèi)問題而非全球問題。[18](P61)對于決心在全球治理中扮演更加積極角色的中國來說，實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化無疑將強化其整合資源的能力，從而能為參與全球治理提供更多的資源。

第二，從參與全球治理的主體來看，中國政府當然是代表中國參與全球治理的主要行為主體，不過，在全球治理中，非政府組織、公司、私人部門以及公民個人的作用不可缺失，因此，如何讓中國政府之外的企業(yè)、社會和個人力量在全球治理中扮演更為重要的角色，無疑是“中國能否最終成功地在全球治理中發(fā)揮作用的關鍵因素之一”[19](P62)。這就要求進一步調(diào)整國家與市場、國家與社會、國家與公民的關系。

第三，從建構(gòu)全球治理的規(guī)則體系來說，即在確定用以調(diào)節(jié)國際關系和規(guī)范國際秩序的所有跨國性的原則、規(guī)范、標準、協(xié)議、程序等問題上，中國只有為全球治理提供更多富有創(chuàng)造性的觀念、規(guī)則、方案、思想，才能提高中國在全球治理中的話語權。這意味著中國的知識生產(chǎn)需要一個自由和開放的思想市場?！皼]有自由和開放的思想市場，中國就很難繼續(xù)保持高速的經(jīng)濟增長，也無法進入全球科學和技術的領先行列”[20](P254)，當然也就無法為全球治理貢獻各種創(chuàng)新性的思想理念、行動方案。

這樣看來，在很大程度上，實現(xiàn)中國參與全球治理之政治意愿的關鍵在于中國內(nèi)部的國家治理能否達到現(xiàn)代化的水準。換句話說，中國的國家治理現(xiàn)代化將為中國參與全球治理、提高中國在全球治理中的話語權奠定堅實的基礎。

事實上，中國國家治理的現(xiàn)代化本身有助于全球治理的推進。這不僅因為“中國的國內(nèi)治理是全球治理的重要組成部分”[21](P64)，更重要的是，中國國家治理的現(xiàn)代化有利于推動全球治理的實現(xiàn)。主要體現(xiàn)在：

(1)為在國內(nèi)實現(xiàn)全球治理搭建更好的網(wǎng)絡平臺。隨著中國國家治理現(xiàn)代化的推進，一種有利于全球治理的多方協(xié)同參與的網(wǎng)絡平臺將在國內(nèi)生長起來。借助這種網(wǎng)絡平臺，中國可以創(chuàng)立無數(shù)多方跨國合作、國內(nèi)多部門協(xié)調(diào)、國內(nèi)外多元主體參與(包括國內(nèi)外非政府組織)的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)，依靠平等協(xié)商、協(xié)同作業(yè)的機制，以應對諸如環(huán)境保護、艾滋病防治、禁毒戒毒等具有全球性的公共問題。這不僅“把全球治理從模糊的全球?qū)用鎯?nèi)化到清晰的國家層面”[22](P272)，而且是通過國家現(xiàn)代化推進全球治理在中國落實的本土實踐。

(2)為中國走向世界參與全球治理培育、訓練更多優(yōu)質(zhì)、成熟的非政府組織和公民團體。在推進中國國家治理現(xiàn)代化的進程中，隨著社會自治的深入發(fā)展，參與其中的非政府組織和公民團體將積累更為豐富的自治經(jīng)驗，獲得更多自治實踐的機會，由此將進一步提高自治的水平和參與、合作的治理能力。這樣，中國將會有更多的非政府組織和公民團體走向世界，成為全球治理中的重要成員，在全球治理中發(fā)揮更大的作用。經(jīng)驗表明，不成熟的、自身缺乏治理能力的非政府組織和公民團體過早介入全球?qū)用娴闹卫?，不僅無助于全球治理的發(fā)展，還會影響國內(nèi)社會治理的健康成長。[23](P276)

(3)為中國參與全球治理逐步培育、積淀公共精神。全球治理不僅需要參與者富有全球情懷和全球價值，而且需要具有公共精神。“公共精神，指的是一種關心公共事務，并愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建設，以營造適宜人生存與發(fā)展條件的政治理念、倫理追求和人生哲學?！盵24](P283)中國國家治理的現(xiàn)代化，特別是地方和基層的治理現(xiàn)代化的實踐，有利于培育各級政府官員、非政府組織的領導人、公民以及公民團體的公共精神。不斷積淀和養(yǎng)成的公共精神將為中國的政府官員、非政府組織、公民以及公民團體參與全球治理提供充分的精神動力和倫理支撐。

此外，隨著中國國家治理現(xiàn)代化的推進，中國將以更多的資源投入、更高的治理水平，在更大的范圍上積極參與全球治理。對內(nèi)，這將有利于提升中國的國家合法性；對外，則有利于塑造更好的國際形象。“國家參與國際事務的范圍擴大、程度加深，國際社會的承認也成為國家合法性的來源。這不僅體現(xiàn)在國家在國際事務中行為的被接受程度，也反映在國內(nèi)社會對本國政府國際形象的關切上?！盵25]因此，立足于實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，中國在參與全球治理的過程中塑造更好的國際形象，無疑將為中國在全球治理中發(fā)揮更積極的作用聚集更多的國際資源。

總之，中國與世界緊密相連、國家治理與全球治理彼此互動的全球視野，不僅是中共十八屆三中全會做出國家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略選擇的立足點，也是我們理解中國國家治理不可低估的重要維度。

四、優(yōu)化治權：重構(gòu)執(zhí)政合法性

如果說，執(zhí)政黨提出中國國家治理現(xiàn)代化乃是順應歷史趨勢、直面現(xiàn)實挑戰(zhàn)、立足全球視野做出的重大選擇，那么，從政治的視角來看，這一選擇的戰(zhàn)略意義何在？換言之，中國國家治理現(xiàn)代化的政治定位究竟是什么？顯然，回答這一問題，需要我們選擇恰當?shù)恼胃拍?。政治學界雖然一直沒有就什么是政治的問題給出公認一致的看法，卻提供了眾多關于政治概念的定義。然而，無論把政治定義為理性的言說、妥協(xié)的藝術，還是界定為敵友的劃分或價值的權威性分配，這些來自西學政治語境中的概念似乎都不是恰當?shù)姆治龉ぞ?。比較而言，孫中山的政治概念及其政權和治權的論述為我們提供了更為適當?shù)母拍羁蚣堋?/p>

孫中山對政治的定義頗具特色：“‘政治’兩字的意思，淺而言之，政就是眾人的事，治就是管理，管理眾人的事便是政治。”[26](P483)基于這一政治概念，他把國家之統(tǒng)治權力區(qū)分為兩個緊密相連的部分——“政權”與“治權”：“政是眾人之事，集合眾人之事的大力量，便叫做政權；政權就可以說是民權。治是管理眾人之事，集合管理眾人之事的大力量，便叫做治權；治權就可以說是政府權。所以政治之中，包含有兩個力量，一個是政權，一個是治權。這兩個力量，一個是管理政府的力量，一個是政府自身的力量?！盵27](P582)按照孫中山的政治理想，政權最好完全交到人民的手里，由人民直接去管理國家大事，如此政權即為民權；治權則最好完全交到政府機關之內(nèi)，以確保政府治理全國事務有充分之效能。

就上述問題而言，孫中山關于“政權”與“治權”的概念不失為一種適當?shù)姆治隹蚣?。不過，我們不能把政權簡單地歸結(jié)為由人民直接去管理國事的所謂“民權”，而將“政權”定位為國家統(tǒng)治權的歸屬與掌控，將“治權”確定為國家統(tǒng)治權的行使與運用。前者的要害是國家統(tǒng)治權誰來掌控的問題，其價值目標是合法性(legitimacy)；后者的關鍵是國家統(tǒng)治權如何有效運轉(zhuǎn)的問題，其評判標準是有效性。正是基于政權與治權的概念分析框架，我們發(fā)現(xiàn)，執(zhí)政黨做出中國國家治理現(xiàn)代化的選擇有其深遠的政治戰(zhàn)略考量，其政治定位在于，優(yōu)化國家治權以提高中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力，重構(gòu)政權合法性以確保長期執(zhí)政。具體而言，這一政治定位可以從兩個方面予以分析。

一方面，優(yōu)化國家治權以提高中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力，即提升執(zhí)政黨治國理政的能力。按照孫中山的界定，治權作為管理眾人之事的大力量，其實只是國家(或廣義的政府)處理全國公共事務的權力。在此意義上，國家治權的優(yōu)化和國家治理能力的提高似乎僅僅是就國家而言。然而，目前中國政治體制的基本格局是，中國共產(chǎn)黨領導國家，統(tǒng)領國家政權和治權。按照匈牙利學者瑪麗亞·喬納蒂的分析，這一政治體制的基本特征是存在兩套體系——政黨體系和廣義的國家體系*根據(jù)喬納蒂的界定，廣義用法上的“國家”包括“一切不屬于黨的組織結(jié)構(gòu)的機構(gòu)、組織和決策體系的命令傳遞環(huán)節(jié)，不論它是合作社、工會、部門還是企業(yè)”。具體參見瑪麗亞·喬納蒂：《轉(zhuǎn)型：透視匈牙利政黨—國家體系》，20頁，長春，吉林人民出版社，2002。同樣，在中國政治語境里，“國家”這套體系也不僅指國家(state)，它其實也包括企事業(yè)單位、人民團體等。，一系列被稱為“交叉連線”的制度安排不僅將兩套體系緊密結(jié)合為一體，而且使二者相互滲透，這種制度安排的具體使用工具包括黨管干部的任命制、政法委統(tǒng)管公檢法之類的歸口管理制等。[28](P22)在此制度框架下，廣義的國家不僅由執(zhí)政黨領導，而且本身就是執(zhí)政黨治國理政的政治平臺。這樣，國家治權的優(yōu)化和治權效能的提升本身也就意味著是執(zhí)政黨治國理政能力的增強。反之亦然，即隨著執(zhí)政黨執(zhí)政能力的提高，國家治理也才能彰顯有效性。如此才能理解領導人為何做出這樣的判斷：“只有以提高黨的執(zhí)政能力為重點，盡快把我們各級干部、各方面管理者的思想政治素質(zhì)、科學文化素質(zhì)、工作本領都提高起來，盡快把黨和國家機關、企事業(yè)單位、人民團體、社會組織等的工作能力都提高起來，國家治理體系才能更加有效運轉(zhuǎn)。”[29]這就清楚地表明，國家治理現(xiàn)代化與執(zhí)政黨提升其治國理政的能力不過是一體兩面而已。

另一方面，重構(gòu)政權合法性，即從經(jīng)濟績效合法性轉(zhuǎn)向治理有效合法性。1978年中共十一屆三中全會果斷地決定把全黨工作重點從“以階級斗爭為綱”轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟建設為中心。從政治角度看，這不只是簡單地進行工作重點的轉(zhuǎn)移，而是執(zhí)政黨和國家合法性建構(gòu)路徑的轉(zhuǎn)移，即從依靠政治革命和階級斗爭塑造合法性轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟建設的績效作為合法性的基礎。尤其是1992年鄧小平發(fā)表南方談話后，提高經(jīng)濟績效幾乎成為執(zhí)政黨和國家確立合法性唯一可行的選擇。正是執(zhí)政黨和“國家的績效合法性基礎促使政府在促進經(jīng)濟發(fā)展上做了數(shù)十年如一日的努力”，成為中國經(jīng)濟增長的政治動力。[30]不過，單純追求經(jīng)濟績效也帶來了經(jīng)濟增長、社會公平和生態(tài)環(huán)境之間的高度緊張，由此激化了社會矛盾，引發(fā)了眾多的群體性事件，這給執(zhí)政黨的執(zhí)政造成了很大的壓力。2003年后，將改革的重心轉(zhuǎn)向社會政策層面，力圖通過采取一系列的親民政策，以緩解執(zhí)政的壓力。[31]

中共十八屆三中全會提出國家治理現(xiàn)代化命題表明，執(zhí)政黨已經(jīng)清醒地意識到，單靠經(jīng)濟績效難以支撐執(zhí)政黨和國家合法性的大廈，只有通過實現(xiàn)國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化，將單純經(jīng)濟績效的合法性轉(zhuǎn)向國家治理有效的合法性，執(zhí)政黨和國家的合法性才能獲得更為堅實的基礎。這意味著國家治理現(xiàn)代化雖然著眼于治權的優(yōu)化和治理績效的改善，但其實質(zhì)是以有效性兌換合法性。

總之，基于政權與治權的區(qū)分與關聯(lián)，政治維度下的中國國家治理現(xiàn)代化不僅與中國共產(chǎn)黨的治國理政緊密相連，而且其根本的政治戰(zhàn)略意義在于通過優(yōu)化治權為執(zhí)政合法性開辟新的空間。從長遠來看，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的提升也必將成為驅(qū)動執(zhí)政黨通過政治革新實現(xiàn)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的重要動力。

[1] 俞可平主編：《治理與善治》，北京，中國社會科學出版社，2000。

[2][3][4] 景躍進：《黨的重要文件中的治理話語——由十八屆三中全會〈決定〉引發(fā)的思考》，載俞可平主編：《推進國家治理與社會治理現(xiàn)代化》，北京，當代中國出版社，2014。

[5] 何增科：《理解國家治理及其現(xiàn)代化》，載俞可平主編：《推進國家治理與社會治理現(xiàn)代化》，北京，當代中國出版社，2014。

[6][10] 鄒讜：《二十世紀中國政治：從宏觀歷史與微觀行動的角度看》，香港，牛津大學出版社，1994。

[7] 《毛澤東選集》，2版，第4卷，北京，人民出版社，1991。

[8] 渠敬東、周飛舟、應星：《從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經(jīng)驗的社會學分析》，載《中國社會科學》，2009(6)。

[9] 李泉：《治理思想的中國表達：政策、結(jié)構(gòu)與話語演變》，北京，中央編譯出版社，2014。

[11] 肖濱：《革命、改革與中國崛起——兼對安德森與吳玉山之爭的回應》，載《開放時代》，2014(5)。

[12][13] 周雪光：《權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯》，載周雪光等主編：《國家建設與政府行為》，北京，中國社會科學出版社，2012。

[14] 胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告》，載《中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會文件匯編》，北京，人民出版社，2007。

[15] 俞可平：《全球治理引論》，載《馬克思主義與現(xiàn)實》，2002(1)。

[16] 習近平：《攜手合作共同發(fā)展——在金磚國家領導人第五次會晤時的主旨講話》，http：//news. xinhuanet.com/world/2013-03/27/c_124511954.htm。

[17][18][19][21] 龐中英：《全球治理與世界秩序》，北京，北京大學出版社，2012。

[20] 羅納德·哈里·科斯、王寧：《變革中國：市場經(jīng)濟的中國之路》，北京，中信出版社，2013。

[22][23][24] 蔡拓：《全球治理的中國視角與實踐》，載龐中英主編：《中國學者看世界·全球治理卷》，北京，新世界出版社，2007。

[25] 楊雪冬：《全球化進程與中國的國家治理現(xiàn)代化》，載《當代世界與社會主義》，2014(1)。

[26][27] 黃彥編：《孫文選集》，上冊，廣州，廣東人民出版社，2006。

[28] 瑪麗亞·喬納蒂：《轉(zhuǎn)型：透視匈牙利政黨—國家體系》，長春，吉林人民出版社，2002。

[29] 習近平：《在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班式上的講話》，http：//news.sohu.com/20140221/n395456780.shtml。

[30][31] 楊宏星、趙鼎新：《績效合法性與中國經(jīng)濟奇跡》，載《學?！?，2013(3)。

(責任編輯 林 間)

Four Perspectives in Modernized State Governance in China

XIAO Bin

(School of Government, Sun Yat-sen University, Guangzhou, Guangdong 510275)

From the commanding point of making strategic choice, China’ governing party has made explicit four perspectives on the strategic dimensions for modernized state governance : to comply with the historical trend of the transformation of the operation of state power from state dictatorship, from state management to state governance; to respond to realistic challenges by ensuring synergetic governance in an orderly way by multiple entities under governing party’s leadership, to realize efficiency and justice by dissolving tension between centralized authority and local autonomy; to proceed from global perspective to contribute boosting China’s active participation in global governance and thus constructing a solid foundation to enhance China’s power of discourse in global governance; to optimize the power of ruling, reconstruct legitimacy for governing power and realize the shift from the legitimacy of economic performance to the legitimacy of the effectiveness of governance.

state governance; modernization; strategic choice; positioning

國家社會科學基金重大項目“擴大公民有序政治參與：戰(zhàn)略、路徑與對策”(12&ZD040)

肖濱：中山大學中國公共管理研究中心、政治與公共事務管理學院教授，博士生導師(廣東 廣州510275)