市政債券：破解城鎮(zhèn)化融資困境的路徑研究

■ 王立平

（1.陜西師范大學(xué)西北歷史環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研究院，陜西 西安 710062；2.西安郵電大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，陜西 西安 710121）

一、文獻(xiàn)回顧

地方政府投資是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動力，而融資難是擺在我國各級地方政府的一個共性問題。當(dāng)前我國正處于城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵時期，面臨著巨大的融資需求，但地方政府當(dāng)前主要融資方式具有較大的局限性。在此背景下，大力發(fā)展市政債券，探索成為地方政府融資有效方式，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供資金支持，對于全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)學(xué)家主要從三個方面論述地方政府融資債務(wù)問題：一是關(guān)于融資債務(wù)的理論研究。國外地方政府債務(wù)理論最早追溯1933年經(jīng)濟(jì)危機(jī)后的 “政府債務(wù)新理論”。Stgler（1957）、Oates（1972）所倡導(dǎo)的西方聯(lián)邦主義的財政理論，支持財政分權(quán)思想，為當(dāng)時地方政府債務(wù)研究者所廣泛接受。[1-2]David Rosen（1994）開創(chuàng)性的引入資產(chǎn)與負(fù)債管理視角，探討政府的有形資產(chǎn)與隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)，為政府融資債務(wù)理論作出了突出貢獻(xiàn)。[3]Hana Polackova&Allen Schick （2002）、Barry Eichengreen&Ashoka Mody（2003）提出了政府或有負(fù)債的概念，建立了財政風(fēng)險矩陣的分析范式，有力推動了政府融資債務(wù)理論的發(fā)展。[4-5]二是融資債務(wù)的成因研究。Mikesell（2002）認(rèn)為補(bǔ)充財政赤字、籌集項(xiàng)目建設(shè)資金、緩解某個財政年度資金不足是地方政府舉債三方面理由。[6]Richard&Almos（2001）指出地方政府借款用于道路、公交、醫(yī)療等社會公共基礎(chǔ)設(shè)施是合理的。[7]Vander Ploeg和Casey（2004）認(rèn)為加快的城市化建設(shè)需大規(guī)模的資金投入，單純的地方政府本身財政收入是遠(yuǎn)不能滿足需求的，因而要依賴貸款、租賃、發(fā)債等方式來融資。[8]魏加寧和唐滔 （2010）認(rèn)為籌集資金能力越強(qiáng)，地方政府取得中央政府或者國際組織基金重大建設(shè)項(xiàng)目或者資助項(xiàng)目的機(jī)會越多，因而地方政府債務(wù)融資的動力越強(qiáng)烈。[9]三是融資債務(wù)管理與風(fēng)險防范研究。Carlsen（1994）利用博弈論方法，提出中央政府應(yīng)該對地方政府借債行為進(jìn)行一定限制和制度規(guī)范。[10]馬金華和王俊 （2011）提出要建立較為全面的規(guī)制地方政府債務(wù)的管制體系，增強(qiáng)地方債發(fā)行和交易透明度，便于投資者掌握地方政府的信用程度。[11]在對地方債務(wù)管理基礎(chǔ)上，眾多學(xué)者提出了對其風(fēng)險防范問題。Hana Polackova（1998）介紹美國俄亥俄州建立的預(yù)警體系，不僅起到了事前預(yù)警效果，而且有效抑制債務(wù)增加從而避免地方政府破產(chǎn)的發(fā)生。[12]財政部財政科學(xué)研究所 （1998）提出中央、地方政府協(xié)調(diào)構(gòu)筑債務(wù)預(yù)警、預(yù)防財政風(fēng)險的體系， 按照公共財政原則，形成地方政府與事務(wù)、財力以及相應(yīng)發(fā)債權(quán)責(zé)相適應(yīng)的省級分稅制度。[13]紀(jì)敏和孫彬 （2012）認(rèn)為我國上海、浙江等省市進(jìn)行的地方政府債券發(fā)行試點(diǎn)，是我國規(guī)范地方政府融入資金制度的一個重要探索。[14]張磊和楊金梅 （2010）、安立偉 （2012）、鄧淑蓮和彭軍 （2013）等總結(jié)美國、日本、加拿大等發(fā)達(dá)國家的做法和經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國實(shí)際提出防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的政策建議。[15-17]

既有文獻(xiàn)的研究成果，對于正確理解我國地方政府融資狀況具有很好的啟發(fā)性。但是現(xiàn)有研究文獻(xiàn)很少從城鎮(zhèn)化視角來考察地方政府融資問題。本文從城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的大背景，研究地方政府融資需求，嘗試提出破解地方政府融資困境的有效路徑，試圖彌補(bǔ)已有文獻(xiàn)不足，也利于和促進(jìn)后續(xù)研究。本文共分五個部分，第一部分是文獻(xiàn)綜述，第二部分是城鎮(zhèn)化發(fā)展與融資需求，分析我國處于加速的城鎮(zhèn)化時期，亟須地方政府大規(guī)模資金投入。第三部分對地方政府城鎮(zhèn)化融資模式面臨的現(xiàn)實(shí)困境進(jìn)行解析，探討融資困境的根源，并進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。第四部分論述市政債券作為有效資金保障具有理論上、現(xiàn)實(shí)上、操作上的可行性，提出市政債券應(yīng)作為地方政府規(guī)范融資的突破口。最后，提出完善現(xiàn)行市政債券制度、加強(qiáng)財稅體制、金融體制配套改革等方面的政策建議。

二、城鎮(zhèn)化發(fā)展與融資需求

（一）中國城鎮(zhèn)化進(jìn)入中期加速發(fā)展階段

美國經(jīng)濟(jì)地理學(xué)家納瑟姆 (RM.Northam)提出了Northam曲線 （見圖1），揭示了城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，該理論將城鎮(zhèn)化過程分為三個階段：一是初期階段，該國處于農(nóng)業(yè)社會，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢，城鎮(zhèn)化率在30%以下；二是中期加速階段，該國步入工業(yè)社會，經(jīng)濟(jì)增速較快，工業(yè)吸納農(nóng)業(yè)人口能力增強(qiáng)，城鎮(zhèn)化水平加速上升，城鎮(zhèn)化率處于30%～70%；三是后期階段，該國已是后工業(yè)社會，城鎮(zhèn)化水平增速放緩，城鎮(zhèn)化率在70%以上 （見圖2）。

（二）城鎮(zhèn)化融資需求

圖1 城鎮(zhèn)化的Northam曲線

圖2 中國城鎮(zhèn)化水平

我國進(jìn)入了城鎮(zhèn)化發(fā)展的中期加速階段，此階段的突出特點(diǎn)就是基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)的社會需求快速增長，亟須大規(guī)模資金投入。世界銀行2008年 《可持續(xù)增長戰(zhàn)略與包容性發(fā)展》調(diào)研報告指出，經(jīng)濟(jì)增長較快國家一個共同特性就是社會公共投入較大，達(dá)到或高于GDP的7%。按此，假設(shè)我國公共投入占GDP的7%、9%、12%三種情況，在GDP增長速度7%、10%的保守和樂觀兩種水平基礎(chǔ)上，測算 “十二五”期間我國公共投入大約為20萬～36萬億元 （見表1）。

表1 公共投資規(guī)模預(yù)計 單位：億元

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 (2014-2020年)》，指出到2020年我國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到45%左右 （其他指標(biāo)見表2）。國家統(tǒng)計局課題組測算，城鎮(zhèn)化率每上升1%，將有1000萬以上的農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)。除基礎(chǔ)設(shè)施外，新增人口就學(xué)、醫(yī)療、養(yǎng)老等所需的公共服務(wù)投入也很大 （見表2）。

巨額的公共投資若僅由地方政府財政來解決，杯水車薪。要發(fā)展經(jīng)濟(jì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，是地方政府舉債的重要成因。從用途看，地方政府舉債主要投向了社會公共服務(wù)方面。2010年、2013年6月末，用于市政、交通、土地儲備、教科文衛(wèi)、保障房、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保等公共服務(wù)支出分別占全部地方政府債務(wù)余額的89.1%、86.8% （見表3）。

表2 新型城鎮(zhèn)化主要指標(biāo) 單位：%

表3 地方政府債務(wù)資金投向表 單位：億元

城鎮(zhèn)化資金投入，市級以下政府財力更是欠缺，導(dǎo)致市級以下政府債務(wù)呈上升趨勢。從政府層級分析，2013年6月末，市級以下政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額91078.3億元，較2010年末增加36668.1億元，占地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)總額的83.7%，占比較2010年末提高2.6個百分點(diǎn) （見表4）。

三、地方政府城鎮(zhèn)化融資模式的局限性

（一）現(xiàn)實(shí)困境解析

地方政府開展城鎮(zhèn)化的經(jīng)費(fèi)，主要來自地方財政收入、土地出讓收入、政府融資平臺等。目前，相對巨大的城鎮(zhèn)化融資需求量，地方政府當(dāng)前主要融資方式存在很大局限性，呈明顯的現(xiàn)實(shí)困境。從以下三方面進(jìn)行論述：

表4 負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的政府層級分布 單位：億元

1.地方財政收入

地方政府財政自給率低，地方政府財政支出遠(yuǎn)大于財政收入，入不敷出。1994～2013年財政自給率一直在60%以下，期間最低為2009年的53.4%，2013年財政自給率為57.8% （見圖3）。

圖3地方政府財政自給率

地方財政收入對中央轉(zhuǎn)移支付依賴程度較大。2008～2013年，轉(zhuǎn)移支付占到了地方財政收入的70%以上，轉(zhuǎn)移支付就成為支持地方財政正常運(yùn)轉(zhuǎn)，提高公共保障程度的重要方式。

但是，轉(zhuǎn)移支付存在較大缺陷。一是對基層政府轉(zhuǎn)移支付力度不夠。從政府層級看，中央政府對省級政府的轉(zhuǎn)移支付大致能夠滿足其支出需要，但省級政府對市、縣、鄉(xiāng)基層政府的轉(zhuǎn)移支付力度不足，基層政府財政缺口較大。二是轉(zhuǎn)移支付無規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。無論是中央政府對省級政府，還是省級政府對市級以下基層政府的轉(zhuǎn)移支付；無論是一般轉(zhuǎn)移支付，還是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，分配方案都沒有規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，操作中存在人情、隨意性大的缺陷，導(dǎo)致上下級政府間相互討價、 “跑‘部’錢進(jìn)”現(xiàn)象普遍存在。轉(zhuǎn)移支付的不確定，使得地方政府財政支出不穩(wěn)定性強(qiáng)，只能為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供部分資金 （見表5）。

2.土地出讓收入

政府性基金收入是地方政府進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要資金來源，其中土地出讓收入是政府性基金收入的絕大部分。2012年，地方政府性基金35383.03億元，其中土地出讓收入27010.66億元，占地方政府性基金的76.3% （見表6）。

表5 中央對地方的轉(zhuǎn)移支付 單位：億元

表6 地方政府性基金構(gòu)成 單位：億元

土地出讓收入，為城鎮(zhèn)化提供了資金支持，但其不具有可持續(xù)性。一是土地出讓收入已經(jīng)趨于下降。2010～2012年，土地出讓收入同比增速分別為101.9%、10.4%、-13.3%，呈現(xiàn)下降趨勢。土地出讓收入占地方政府性基金收入的比重分別為82.1%、81.5%、76.3%。當(dāng)前，土地出讓收入扣除各種費(fèi)用后，地方政府可以支配使用的金額大約僅有2%，土地出讓取得富裕資金的余地趨于減少。二是土地供給的有限性。保護(hù)耕地、糧食安全是國策，18億畝紅線不可逾越。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，土地需求量將大幅上升，加大了土地供應(yīng)壓力。三是威脅社會穩(wěn)定。土地出讓中的招拍掛政策，客觀地引發(fā)地價、房價上漲，不但降低低收入群體生活水平，而且導(dǎo)致違規(guī)占地頻發(fā)，引發(fā)群體性事件，將嚴(yán)重影響社會和諧。

3.政府融資平臺

政府融資平臺，是地方政府借債融資的最主要載體。2013年6月，政府融資平臺舉債余額40755.5億元，比2010年末增長29.9%，占地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的39.0%，雖然比2010年末下降7.7個百分點(diǎn)，但政府融資平臺仍居舉債主體的首位 （見表7）。

但是，政府融資平臺的弊端也日益顯現(xiàn)。一是政府融資平臺內(nèi)部管理存在問題，財務(wù)紀(jì)律不嚴(yán)、操作不規(guī)范，易產(chǎn)生政府信用濫用，違規(guī)融資，地方政府集聚較大的隱性債務(wù)風(fēng)險。二是政府融資平臺與銀行等金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)緊密，其債務(wù)風(fēng)險易轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險，將影響國家的總體穩(wěn)定。三是對政府融資平臺的管理與清理，融資平臺高速增長將不會延續(xù)。財政部、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會等部委加強(qiáng)了已有融資平臺的重點(diǎn)整治，糾正地方政府違規(guī)擔(dān)保、違規(guī)融資行為；對新建立的融資平臺制定了更為嚴(yán)格的管理制度。

表7 地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)舉債主體分布 單位：億元

（二）地方政府融資困境的根源及實(shí)證檢驗(yàn)

1994年后實(shí)行分稅體制，一方面中央政府調(diào)低了地方政府稅收比例，另一方面，中央政府增加了地方政府更多的事務(wù)，事權(quán)與財權(quán)的不匹配是地方政府融資困境的根源。這樣，當(dāng)?shù)胤截斦杖霟o法滿足事權(quán)支出需要時，地方政府只能尋求土地出讓收入、政府融資平臺籌資。地方政府事權(quán)與財力不匹配，可從以下兩方面進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)：

命題1：縱向不匹配?？v向不匹配是指，隨著時間的推移，地方政府承擔(dān)了較多的事務(wù)，但卻未享有相對等的財權(quán)。根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相匹配原則，通常情況下，事權(quán)與財權(quán)應(yīng)該是正相關(guān)的?！暗胤秸敊?quán)”用地方財政收入占全國財政收入比重 （LFRR）指標(biāo)來衡量， “地方政府事權(quán)”用地方財政支出占全國財政支出比重 （LFER）指標(biāo)來衡量，數(shù)據(jù)選取1978～2013年，數(shù)據(jù)來源Wind數(shù)據(jù)庫。利用Eviews軟件，實(shí)證檢驗(yàn)LFRR、LFER兩變量相關(guān)系數(shù)為-0.647，二者呈負(fù)相關(guān)，驗(yàn)證了命題1的正確性 （見表8）。

命題2：橫向不匹配。橫向不匹配是指各地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異較大，經(jīng)濟(jì)越不發(fā)達(dá)的地區(qū)，地方政府不得不承擔(dān)的事務(wù)也就越多，但卻未享有相對等的財權(quán)。為剔除人口多少影響， “地方政府事權(quán)”用人均生產(chǎn)總值 (PGDP)指標(biāo)表示，用于衡量各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、需要承擔(dān)的事務(wù)的多少。 “地方政府財權(quán)”用一般預(yù)算支出 （PCS）指標(biāo)表示，因?yàn)榈胤秸斦С鍪秦敊?quán)運(yùn)用的最終表現(xiàn)，而且符合財政收支平衡準(zhǔn)則。由事權(quán)與財權(quán)相匹配原則，通常情況下，事權(quán)與財權(quán)應(yīng)該是正相關(guān)的，即PGDP與PCS應(yīng)該負(fù)相關(guān)，以保證社會公眾公共服務(wù)均等化。筆者利用SPSS軟件，數(shù)據(jù)如表10所示，實(shí)證檢驗(yàn)PGDP、PCS兩變量相關(guān)系數(shù)為+0.253，二者呈正相關(guān)，表明地方政府的事權(quán)與財力橫向不匹配，驗(yàn)證了命題2的正確性 （見表9、表10）。

表8 地方財政收支比重相關(guān)性

表9 人均預(yù)算支出與人均生產(chǎn)總值相關(guān)性

表10 2012年31省市的人均生產(chǎn)總值與人均預(yù)算支出 單位：元

四、市政債券：地方融資的突破口

今后較長一段時期，中央和地方政府的分稅體制將保持不變。在此背景下，十八屆三中全會提出地方政府可通過發(fā)債來拓展城市建設(shè)融資渠道。這樣，市政債券，就成為地方政府融資、推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的突破口。

市政債券，又稱地方政府債券，由地方政府或委托機(jī)構(gòu)發(fā)行的有價憑證，一般用于交通、住房、教育、醫(yī)療和環(huán)保等地方性的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項(xiàng)目。市政債券，作為地方政府進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)的有效資金保障，具有理論上、現(xiàn)實(shí)上、操作上的可行性。

（一）理論上的可行性

1.需求者角度

資產(chǎn)組合理論 （Portfolio Theory）。資產(chǎn)組合理論認(rèn)為，投資者目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)投資利益最大化。債券需求者，按照自身的風(fēng)險承受能力和收益取向，為投資利益最大化，在金融市場中能夠找到適合的金融資產(chǎn)組合：一是有不同的品種和信用層次的債券。具有各種風(fēng)險與收益搭配的市政債券，有一般責(zé)任債券與收入債券之分；不同地方政府，會發(fā)行不同資信、風(fēng)險層級的市政債券。二是豐富的債券期限結(jié)構(gòu)。市政債券與國債、央行票據(jù)、中期票據(jù)、短期融資券等形成了長、中、短期互補(bǔ)的結(jié)構(gòu)。三是滿足投資者的不同需求。市政債券不僅具有高信用、流動性強(qiáng)優(yōu)勢，而且其最大特點(diǎn)是收益免稅，豁免企業(yè)所得稅和個人所得稅，可較好地滿足投資者的差異化需求。

2.供給者角度

信息不對稱理論 （Information Asymmetry Theory）。信息不對稱理論認(rèn)為，市場存在著大量的信息不對稱現(xiàn)象，獲取信息優(yōu)勢的當(dāng)事人，會有產(chǎn)生逆向選擇和道德風(fēng)險的動機(jī)和行為。地方政府作為供給者，市政債券運(yùn)行規(guī)則，會顯著降低其發(fā)生逆向選擇和道德風(fēng)險的概率。市政債券充分發(fā)揮市場配置資金的作用，信息透明度高，市場約束力強(qiáng)。在債券發(fā)行前，就確定好本息償付的硬性條件，借債資金有指定的用途，并且需要準(zhǔn)確掌握地方政府的已有債務(wù)規(guī)模、未來的收益等資產(chǎn)負(fù)債狀況，市場 “無形的手”能夠抑制地方政府盲目舉債行為。在債券發(fā)行后，地方政府要定期披露相關(guān)信息，廣泛接受投資者監(jiān)督；若市政債券償付有問題，其風(fēng)險很快被暴露，投資者將 “用腳投票”，勢必影響后續(xù)發(fā)行，形成了良性的社會監(jiān)督格局。

（二）現(xiàn)實(shí)上的可行性

一是債券市場發(fā)展為市政債券提供了有力的市場基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)金融快速增長，債券市場取得了突破性進(jìn)展。債券市場規(guī)模不斷擴(kuò)大，1997～2013年全國債券市場規(guī)模由4121億元增長到299503億元，年均增長30.7%，占GDP比重由5.2%上升至52.7%。市場債券種類豐富，有國債、央票、同業(yè)存單、金融債、公司債、定向工具、國際機(jī)構(gòu)債等近十大類、幾千只債券。市場參與主體日趨廣泛，有政策性銀行、商業(yè)銀行、保險公司、證券公司等金融機(jī)構(gòu) （見圖4）。

圖4 中國債券市場發(fā)展?fàn)顩r

二是地方政府良好的金融生態(tài)環(huán)境為市政債券提供了信用保障。市政債券以地方政府稅收為擔(dān)保，舉債的信用程度高。從已有市政債券來看，債券的本息償還正常，沒有債務(wù)違約行為。 “中國金融生態(tài)環(huán)境研究”課題組對我國101個大中城市的金融生態(tài)信用環(huán)境評價顯示，排名前20位的城市所在省市，金融生態(tài)環(huán)境較好，大都進(jìn)入了市政債券自行發(fā)行范圍 （見表11）。

表11 2010年中國城市金融生態(tài)環(huán)境綜合排名

三是民間資本為市政債券提供了廣闊的空間。國強(qiáng)民富，大量財富在民間積聚。 《中國經(jīng)濟(jì)周刊》報道，2011年全國民間資本達(dá)到30萬億元的規(guī)模，占當(dāng)年GDP的64%。2013年末，人均儲蓄額已經(jīng)達(dá)到了3.46萬元。然而，除了存款、國債、股票、企業(yè)債券之外，公眾投資途徑匱乏。市政債券，作為我國新型金融產(chǎn)品，其憑借高于存款的收益率和低于企業(yè)債券、股票的風(fēng)險而將受到投資者的青睞。

（三）操作上的破冰之旅

在我國，市政債券發(fā)行主要分為兩個階段：

第一階段為2009～2010年的代理發(fā)行。2009、2010年中央政府代理地方政府每年發(fā)行了2000億元市政債券，納入省級預(yù)算管理。中央政府代理發(fā)行市政債券，增加了地方政府項(xiàng)目配套資金與投資能力，緩解金融危機(jī)負(fù)面效應(yīng)，保持國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長，發(fā)揮了積極作用。

第二階段為2011年至今的自行發(fā)債。2011年10月，中央政府批準(zhǔn)上海市、浙江省、廣東省、深圳市作為第一批進(jìn)行地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)改革地區(qū)，規(guī)定其可在中央政府核定的發(fā)債限額內(nèi)，自己組織發(fā)行本省市的市政債券，我國地方政府實(shí)現(xiàn)了市政債券發(fā)行的陽光化，是一次歷史性突破。2012年，延續(xù)上年4省市自行發(fā)債試點(diǎn)。2013年增加江蘇省、山東省，自行發(fā)債試點(diǎn)已經(jīng)擴(kuò)至6個省市。以上海市為例，2011～2013年市政債券發(fā)行規(guī)模分別為71億元、89億元、112億元，為記賬式固定利率附息債券，期限為3年、5年和7年。2013年末，全國市政債券余額為8616.0億元，占整個債券市場規(guī)模的2.88%?？梢?，未來市政債券具有非常大的發(fā)展空間 （見圖5）。

圖5 中國債券市場余額構(gòu)成

市政債券由代理發(fā)行到自行發(fā)債，不僅減輕了地方政府的財政支出壓力，而且為探索出可復(fù)制和推廣的市政債券發(fā)行制度，滿足城鎮(zhèn)化融資的長期化、陽光化需求，具有重要的現(xiàn)實(shí)性（見表12）。

五、推進(jìn)市政債券改革的政策建議

（一）完善現(xiàn)行市政債券制度

一是完善市政債券的種類。目前，我國地方政府自行發(fā)行的市政債券，多是一般責(zé)任債券。以市政債券最為發(fā)達(dá)的美國為例，市政債券分為一般責(zé)任債券和收入債券，主要區(qū)別如表13所示。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，我國可以適時發(fā)行收入債券。根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，選擇合適時間發(fā)行，具體方案為:一般責(zé)任債券、收入債券每年發(fā)行額度按7∶3的比例暫定；之后，隨著基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)逐步完善，可以動態(tài)調(diào)整二者比例，增加收入債券發(fā)行比重，滿足重點(diǎn)項(xiàng)目資金需求。

表12 地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)償還期限 單位：億元

表13 美國市政債券的比較

二是優(yōu)化債券的期限和定價機(jī)制。從2011～2013年的地方政府自行發(fā)債來看，市政債券期限結(jié)構(gòu)相對單一，僅有3年、5年和7年期，以上三種期限的市政債券都是固定收益。為了滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)融資和投資者的需求，需要增加不同期限的債券品種，可以延長債券期限至10、15年；定價機(jī)制上，兼顧償還周期與償付能力因素，采取固定利率、浮動收益相結(jié)合，體現(xiàn)市場化原則；在發(fā)行機(jī)制上，鑒于市政債券的準(zhǔn)公共物品性質(zhì)，應(yīng)公募發(fā)行，所有投資者都有權(quán)購買公債，在此基礎(chǔ)上應(yīng)采取拍賣形式，代表了市政債券發(fā)行的規(guī)范方向。

三是擴(kuò)大自行發(fā)債的試點(diǎn)范圍。目前，市政債券自行發(fā)行為6省市，以后可以繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)地區(qū)。在東部地區(qū)，試點(diǎn)范圍可擴(kuò)大到地級以上政府，例如蘇州、寧波、青島、廈門等經(jīng)濟(jì)金融發(fā)達(dá)、信用程度高的城市。在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，試點(diǎn)應(yīng)在副省級以上政府，避免欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府財務(wù)和信用的違約風(fēng)險。

（二）對財稅體制配套改革的要求

一是明確地方政府與事權(quán)相匹配的財權(quán)。針對地方政府的事權(quán)大于其享有的財權(quán)，在規(guī)定地方政府事權(quán)的時候，明確地方政府的財權(quán)，應(yīng)詳細(xì)界定中央與地方政府財稅職權(quán)歸屬。厘清中央與地方政府的財權(quán)職責(zé)，不僅為地方政府發(fā)行市政債券的權(quán)利提供依據(jù)，而且中央政府可以加強(qiáng)對市政債券的發(fā)行規(guī)模和資金用途進(jìn)行必要的監(jiān)督和管理。

二是培育市政債券償還的稅源基礎(chǔ)。擴(kuò)大物業(yè)稅范圍，吸收已開征物業(yè)稅的上海、重慶兩地經(jīng)驗(yàn)，先是對新建住宅征收，再對存量住宅征繳，按照住宅面積差別計算稅率，由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)分步實(shí)行，將物業(yè)稅培育成未來地方政府主要稅收來源。加大資源稅改革力度，提高中西部資源稅稅基和稅率。加快研究推出環(huán)境稅、財產(chǎn)稅等地方稅種，拓寬地方政府收入渠道，為市政債券提供穩(wěn)定的償債基礎(chǔ)。

三是優(yōu)化公共財政體制。加強(qiáng)地方政府財務(wù)預(yù)算管理，將市政債券發(fā)行計劃納入一般公共預(yù)算，建立公開、透明的財務(wù)報告制度和信息披露制度。建立市政債券償還準(zhǔn)備金制度，成立市政債券償債基金，?？顚Ｓ?，不能挪作他用。建立市政債券監(jiān)測、風(fēng)險評估和預(yù)警體系，用法律法規(guī)明確地方政府首長的市政債券責(zé)任追究制。

（三）對金融體制配套改革的要求

一是加強(qiáng)市政債券市場建設(shè)。完善市政債券一級市場和二級市場，構(gòu)建以銀行間市場為主、滬深交易所為輔的市政債券運(yùn)作平臺，規(guī)范市政債券的發(fā)行、轉(zhuǎn)讓、償付和監(jiān)管等。支持有條件的地方政府發(fā)行不同種類的市政債券，豐富債券市場，完善市政債券與其他金融產(chǎn)品在定價、期限、交易等的協(xié)調(diào)關(guān)系。

二是增強(qiáng)市政債券的流動性。市政債券的較高變現(xiàn)能力可以提振市場信心，因此要增強(qiáng)其流動性，可采取以下方式:第一，擴(kuò)大投資主體，允許個人投資者、私募基金等購買市政債券，提高市政債券轉(zhuǎn)讓交易的基礎(chǔ)。第二，信用評級高的省市可聯(lián)合發(fā)行市政債券，強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，提高信用等級，增加市場流動性。第三，中央銀行增強(qiáng)市政債券流動性。當(dāng)個人和機(jī)構(gòu)投資者要轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)時，允許其將市政債券向金融機(jī)構(gòu)貼現(xiàn)；當(dāng)金融機(jī)構(gòu)需要轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)時，允許其將持有的市政債券向中央銀行再貼現(xiàn)，滿足金融機(jī)構(gòu)的流動性需求。

三是加強(qiáng)信用評級體系建設(shè)。培育第三方信用評級機(jī)構(gòu)，建立之初，中央政府委托機(jī)構(gòu)，加大信用評級機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)、培訓(xùn)力度，接受行業(yè)歸口部門管理，逐漸增強(qiáng)其中立性，為信用評級提供權(quán)威性的服務(wù)。培育多家信用評級機(jī)構(gòu)，量化評估市政債券風(fēng)險，供市場自由選擇。加快評級制度改革和地方信用體系建設(shè)，完善信息披露制度和信用評級體系，為市政債券發(fā)展提供良好的市場環(huán)境，使市政債券市場步入良性循環(huán)軌道。

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