頂層設(shè)計(jì)

賈鋒昌

2012年12月8日，十八大換屆后不足一個(gè)月，中共中央總書記習(xí)近平第一次出京即奔赴深圳蓮花山，向鄧小平銅像敬獻(xiàn)花籃，并在銅像后種下了一棵愿望樹。那棵愿望樹，代表了習(xí)近平的決心和信念：堅(jiān)定不移改革開放，而且要有新開拓。

上任伊始，習(xí)近平就強(qiáng)調(diào)，全面深化改革需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃，注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。在掌舵中國、繪制改革藍(lán)圖的兩年時(shí)間里，他繼續(xù)強(qiáng)調(diào)：要從全局看問題，真正向前展望、超前思維、提前謀局。

頂層設(shè)計(jì)，整體謀劃，成了新一代領(lǐng)導(dǎo)人推進(jìn)改革的顯著特色。

中央領(lǐng)導(dǎo)小組主導(dǎo)全面改革

當(dāng)日之中國，又到了改革的十字路口。這些年，醫(yī)改、教改、稅改、車改等改革成績(jī)不小，但在往深水區(qū)邁進(jìn)時(shí)，總是遇到種種困難。這些困難背后隱藏著攔路虎：不合理的權(quán)力與市場(chǎng)關(guān)系，孽生的龐大的利益集團(tuán)。它們基本都與利益調(diào)整有關(guān)，而且，這些利益關(guān)系本身就相互聯(lián)系、相互制約，很難就其中一個(gè)方面提出改革方案。

新一屆領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)認(rèn)識(shí)到改革的必要性。習(xí)近平在作十八屆三中全會(huì)決定說明時(shí)曾講過，改革“障礙往往不是來自體制外而是來自體制內(nèi)”。一些利益既得者獲得了不少名目繁多、形態(tài)各異，但實(shí)實(shí)在在、真金白銀的利益。盡管這種利益格局既不公平又不可持續(xù)，卻正如總理李克強(qiáng)所說的“觸動(dòng)利益要比觸動(dòng)靈魂還難”。

要想打破這一格局，沒有一個(gè)高居各方之上、既有權(quán)威又相對(duì)超然的機(jī)構(gòu)，很難看清各種利益固化的癥結(jié)所在，很難找準(zhǔn)突破的方向和著力點(diǎn)?！斑@就需要頂層推動(dòng)，需要將相關(guān)的難點(diǎn)問題置于同一個(gè)框架之中，進(jìn)行改革頂層設(shè)計(jì)?！敝袊?wù)經(jīng)濟(jì)與管理研究中心主任陳憲教授說。

十八屆三中全會(huì)之后，中央新成立三個(gè)中央領(lǐng)導(dǎo)小組。無一例外，習(xí)近平均擔(dān)任三個(gè)小組組長(zhǎng)?！爸醒雽用妫倳?、總理在小組里擔(dān)任重要職位；各省也會(huì)安排對(duì)口的機(jī)構(gòu)做改革協(xié)調(diào)和推進(jìn)工作，并由黨委‘一把手牽頭小組的各項(xiàng)工作。領(lǐng)導(dǎo)小組在同級(jí)政府里屬于規(guī)格最高的機(jī)構(gòu)之一，有助于改革的全方位推進(jìn)?！敝袊嗣翊髮W(xué)公共政策研究院執(zhí)行副院長(zhǎng)毛壽龍說。

中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革專項(xiàng)小組、民主法制領(lǐng)域改革專項(xiàng)小組、文化體制改革專項(xiàng)小組、社會(huì)體制改革專項(xiàng)小組、黨的建設(shè)制度改革專項(xiàng)小組和紀(jì)律檢查體制改革專項(xiàng)小組，涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、法制、文化、社會(huì)以及黨的建設(shè)、組織紀(jì)律等各方面；并且各地區(qū)、各部門都要指定一個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)改革工作，主要領(lǐng)導(dǎo)同志要親自抓。

在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議上，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，小組的責(zé)任就是把黨的十八屆三中全會(huì)提出的各項(xiàng)改革舉措落實(shí)到位；領(lǐng)導(dǎo)小組要站在國內(nèi)國際兩個(gè)大局、黨和國家工作大局、全面深化改革全局來思考和研究問題。

綜觀第二次至第四次會(huì)議，中央全面深化改革小組對(duì)文化體制、司法體制和社會(huì)體制改革、財(cái)稅體制改革以及戶籍制度改革均有部署與安排，以及包括央企負(fù)責(zé)人薪酬制度改革、考試招生制度改革、推動(dòng)傳統(tǒng)媒體和新興媒體融合發(fā)展等都被列入。

“所有與改革有關(guān)的部門，都由中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組相當(dāng)于一個(gè)改革的總指揮部，確保改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性?！眹倚姓W(xué)院教授、博士生導(dǎo)師許耀桐說。他認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，可以改變?cè)瓉斫?jīng)濟(jì)體制改革“單兵突進(jìn)”的局面，政治改革、社會(huì)改革、文化改革等各方面改革將統(tǒng)籌考慮，全面推進(jìn)。

中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組也同樣著眼于全局。在小組第一次會(huì)議上，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)小組要發(fā)揮集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)及軍事等各個(gè)領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)安全和信息化重大問題，制定實(shí)施國家網(wǎng)絡(luò)安全和信息化發(fā)展戰(zhàn)略、宏觀規(guī)劃和重大政策，不斷增強(qiáng)安全保障能力。

同樣，2014年3月15日成立的中央軍委深化國防和軍隊(duì)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，職責(zé)是統(tǒng)籌深化國防和軍隊(duì)改革，這就要求全軍要把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到黨中央和中央軍委的決策部署上來。10月31日召開的古田會(huì)議上，習(xí)近平就深刻指出：“堅(jiān)持從思想上政治上建設(shè)部隊(duì)，是我軍建設(shè)的一條基本原則，是能打仗、打勝仗的政治保證。過去我們是這么做的，現(xiàn)在也必須這么做。”新形勢(shì)新任務(wù)，要求人民軍隊(duì)把思想政治建設(shè)抓得更加扎實(shí)有效，永葆人民軍隊(duì)性質(zhì)、本色、作風(fēng)，才能確保人民軍隊(duì)永遠(yuǎn)立于不敗之地。

最多的改革當(dāng)屬經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。從公開的新聞報(bào)道來看，十八大之后，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組共召開八次會(huì)議，第五次會(huì)議研究的是水安全問題，第六次會(huì)議主題是研究能源安全戰(zhàn)略，第七次會(huì)議研究了實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，第八次會(huì)議研究絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路規(guī)劃、發(fā)起建立亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行和設(shè)立絲路基金問題。習(xí)近平循例擔(dān)任中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)并不意外，由他統(tǒng)抓經(jīng)濟(jì)工作，有利于沖破各種既有利益格局的禁錮和局限。

梳理發(fā)現(xiàn)，在我國的治理結(jié)構(gòu)中，至少有18個(gè)類似中央財(cái)經(jīng)小組的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，擁有跨部門的協(xié)調(diào)權(quán)力。各個(gè)小組特別是十八屆三中全會(huì)后新成立的小組，為“頂層設(shè)計(jì)”提供了強(qiáng)有力保障。

頂層設(shè)計(jì)成果斐然

2012年11月29日，習(xí)近平和新一屆中央政治局常委們集體參觀國家博物館的《復(fù)興之路》展覽。展覽講述中國人在苦難中，為民族復(fù)興而進(jìn)行的抗?fàn)幒吞剿?。展覽墻前，習(xí)近平講述著他的中國夢(mèng)?！懊總€(gè)人都有理想和追求，每個(gè)人都有夢(mèng)想，現(xiàn)在大家在討論中國夢(mèng)。何為中國夢(mèng)？我以為，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，就是中華民族近代最偉大的中國夢(mèng)?！?/p>

“夢(mèng)想”點(diǎn)燃國人期盼，“復(fù)興”沸騰國人熱血。只一晚，“中國夢(mèng)”迅速成為街頭巷尾最火熱的詞語，還引發(fā)海外華人抒發(fā)愛國情懷。習(xí)近平正帶領(lǐng)中國人民起航中國夢(mèng)。

計(jì)劃生育政策放松了，勞教制度廢止了，國家安全委員會(huì)也成立了。顯然，這僅僅是改革舞臺(tái)的幕布而已。在掌舵中國的開局兩年中，中國不斷推出的改革成果斐然，“習(xí)式新常態(tài)”正逐步形成。

中央各種關(guān)于禁止修建樓堂館所、清退用房的新規(guī)定，多達(dá)30余條，幾乎每月一條。這絕非“小修小補(bǔ)”：從細(xì)節(jié)小事上管嚴(yán)管實(shí)，別幻想變革只是一陣風(fēng)。中央八項(xiàng)規(guī)定出臺(tái)后，公務(wù)接待中大吃大喝、鋪張浪費(fèi)大幅減少，“豪宴”變“家常菜”、“燕鮑翅”變“小炒肉”；會(huì)議時(shí)間緊縮，會(huì)風(fēng)簡(jiǎn)樸，緊張充實(shí)，領(lǐng)導(dǎo)講話言簡(jiǎn)意賅，會(huì)風(fēng)文風(fēng)得到很大改進(jìn)。

政府簡(jiǎn)政放權(quán)下放達(dá)600多項(xiàng)，對(duì)目前仍保留的審批事項(xiàng)，公布目錄清單，清單之外的一律不得實(shí)施行政審批，更不得違規(guī)新設(shè)審批事項(xiàng)。推行戶籍改革，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，打破了二元戶籍制度。不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記明確“城鄉(xiāng)統(tǒng)一”，打破了二元化土地制度，以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)、改革完善宅基地管理制度。

這兩年，也是“大國外交年”。從設(shè)定東海防空識(shí)別區(qū)、常態(tài)化巡視釣魚島、對(duì)美啟動(dòng)新型大國外交、出訪亞非拉，再到對(duì)周邊國家施展點(diǎn)穴式外交，歡迎周邊國家“搭中國便車”，中國特色的大國外交之路已躍然紙上。

自從明確“老虎蒼蠅一起打”理念后，周永康、徐才厚、令計(jì)劃應(yīng)聲落馬，反腐呈現(xiàn)常態(tài)化、無死角、無盲區(qū)特征。改革和完善巡視制度，專項(xiàng)巡視成為新常態(tài)，巡視組組長(zhǎng)取消“鐵帽子”，實(shí)行一次一授權(quán)、一次一任命……

而在這一系列改革規(guī)劃中，最不一般的當(dāng)屬依法治國。依法治國寫入十八屆三中全會(huì)改革決定，又成為四中全會(huì)主題。習(xí)近平一再強(qiáng)調(diào)，要“依法治國，首先是依憲治國；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政”。即便是眼下大刀闊斧的反腐風(fēng)暴，最終也將納入法治軌道，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制?！?/p>

人民日?qǐng)?bào)客戶端2014年11月13日發(fā)文稱，“習(xí)式風(fēng)格”已經(jīng)形成，他是中國大國道路的新設(shè)計(jì)師。

“四個(gè)全面”吹響集結(jié)號(hào)

一個(gè)設(shè)計(jì)師是否優(yōu)秀，不僅在于其作品能否當(dāng)下收獲贊譽(yù)，更在于能否經(jīng)受住時(shí)間考驗(yàn)。而要迎接這種考驗(yàn)，必然要在設(shè)計(jì)之初就見微知著，把控大局，經(jīng)略未來。

近日，在江蘇調(diào)研時(shí)，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，要“協(xié)調(diào)推進(jìn)全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國、全面從嚴(yán)治黨，推動(dòng)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)邁上新臺(tái)階。”在不同場(chǎng)合，習(xí)近平就這“四個(gè)全面”作出過一系列論述，而在公開報(bào)道中，將“四個(gè)全面”并提，這還是第一次，意蘊(yùn)深邃。

從時(shí)間軸來看，“四個(gè)全面”是在不同高層會(huì)議場(chǎng)合逐步提出的。2012年11月十八大提出了全面建成小康社會(huì)，2013年11月十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革，2014年10月四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國。全面推進(jìn)從嚴(yán)治黨是2014年10月8日在群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上提出來的。不難看出，習(xí)近平對(duì)于總體方略有著系統(tǒng)深邃的戰(zhàn)略思考，有章有法，思路清晰。

有專家表示，全面建成小康社會(huì)是黨的十八大提出的總目標(biāo)，而全面深化改革與全面推進(jìn)依法治國，則如大鵬之兩翼、戰(zhàn)車之兩輪，共同推動(dòng)全面建成小康社會(huì)奮斗目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。這個(gè)過程中，全面從嚴(yán)治黨則是各項(xiàng)工作順利推進(jìn)、各項(xiàng)目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的根本保證。

“四個(gè)全面”的提出，意味著當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，黨和國家各項(xiàng)工作關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重點(diǎn)領(lǐng)域、主攻方向更加清晰，內(nèi)在邏輯更加嚴(yán)密?！八膫€(gè)全面”將成為未來治國理政的總遵循，今后的工作重點(diǎn)將是這份頂層設(shè)計(jì)圖之下，逐步驟、逐領(lǐng)域地加以細(xì)化、深化。對(duì)此，新加坡學(xué)者鄭永年指出，習(xí)近平不是完全在考慮自己，他考慮的并不是兩個(gè)任期的事情，要做的就是考慮后面30年的事情。

回想2012年11月15日，新當(dāng)選中共中央總書記的習(xí)近平與其他6名常委與中外記者見面。他說：“我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會(huì)保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，期盼著孩子們能成長(zhǎng)得更好、工作得更好、生活得更好。人民對(duì)美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)?！?/p>

為了這個(gè)目標(biāo)，他一直在奮斗。