走向大政府時(shí)代？
——政府規(guī)模增長(zhǎng)的度量問題

顧 昕

(北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871)

·經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展·

走向大政府時(shí)代？
——政府規(guī)模增長(zhǎng)的度量問題

顧 昕

(北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871)

關(guān)于政府究竟太大還是太小，以及大政府與小政府孰優(yōu)孰劣，經(jīng)常占據(jù)著各國(guó)公共討論的空間，也成為學(xué)術(shù)研究的課題。相關(guān)討論和研究的首要前提是如何度量政府規(guī)模。由于政府活動(dòng)的多樣性，政府規(guī)模的度量必然具有多維性，因此，不可能也不應(yīng)該有唯一的度量指標(biāo)。度量政府規(guī)模采用哪些指標(biāo)進(jìn)行研究，取決于研究目的，但最為常見的是政府支出與國(guó)民經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出之比。以此來衡量，在世界各地，政府規(guī)模的確會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而有所擴(kuò)張，但政府會(huì)有增長(zhǎng)的極限。政府規(guī)模是否過大，取決于其擴(kuò)張是否不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。由于對(duì)政府職能的認(rèn)知不同以及對(duì)政府活動(dòng)投入與產(chǎn)出的度量方式不同，不同研究對(duì)最優(yōu)政府規(guī)模的測(cè)算，尚未形成共識(shí)。因此，何為大政府也成為一個(gè)具有爭(zhēng)議的問題，更不必說評(píng)判其優(yōu)劣了。

政府規(guī)模；政府成長(zhǎng)；瓦格納定律；大政府

在公共經(jīng)濟(jì)學(xué)與發(fā)展政治學(xué)中，政府規(guī)模是最經(jīng)久不息的研究課題之一。關(guān)于世界各國(guó)的政府究竟太大還是太小、政府規(guī)模與政府職能的關(guān)系、政府規(guī)模擴(kuò)張或“政府成長(zhǎng)”的趨勢(shì)及其成因、政府規(guī)模對(duì)公共服務(wù)遞送效率的影響，以及政府規(guī)模對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響等議題，都引起經(jīng)濟(jì)學(xué)者、政治學(xué)者和行政學(xué)者的持續(xù)關(guān)注。關(guān)于大政府與小政府孰優(yōu)孰劣，經(jīng)常占據(jù)著各國(guó)公共討論的空間。尤其是在美國(guó)，抨擊大政府會(huì)給政治社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活帶來損害性影響，論證大政府相對(duì)于自由市場(chǎng)的非道德性，更是持自由至上主義立場(chǎng)者不遺余力弘揚(yáng)的理念。美國(guó)企業(yè)研究所總裁阿瑟·布魯克斯甚至把“自由市場(chǎng)與大政府之間的戰(zhàn)斗”描繪為塑造美國(guó)未來的關(guān)鍵戰(zhàn)役[1]。

大政府有損于經(jīng)濟(jì)繁榮和民眾生活的理念在美國(guó)非常盛行，以致被視為一種“傳統(tǒng)智慧”。而秉持這一“智慧”的論著不僅年年有之，而且還時(shí)常成為暢銷書。當(dāng)然，挑戰(zhàn)這一“傳統(tǒng)智慧”的論著也在美國(guó)不斷涌現(xiàn)。2004年，美國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)史學(xué)家林德特出版了兩卷本巨作《公共部門的增長(zhǎng)》，獲得了美國(guó)社會(huì)科學(xué)史協(xié)會(huì)和美國(guó)經(jīng)濟(jì)史協(xié)會(huì)頒發(fā)的兩項(xiàng)最佳圖書獎(jiǎng)，其以堅(jiān)定的口吻給出結(jié)論：“眾所周知的看法是，較高的稅收和轉(zhuǎn)移支付會(huì)降低生產(chǎn)率。的確是眾所周知，但這一看法并未獲得統(tǒng)計(jì)和歷史的支撐。”[2]針對(duì)反對(duì)大政府的“傳統(tǒng)智慧”，美國(guó)知名媒體人馬德里克于2009年出版了《擁護(hù)大政府的理由》一書，他針鋒相對(duì)地主張，一個(gè)積極有為且具有一定規(guī)模的政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和繁榮是不可或缺的[3]。

如此激烈交鋒的一個(gè)原因在于，有關(guān)政府規(guī)模問題的研究包含了太多內(nèi)容，一部分屬于事實(shí)判斷和實(shí)證分析，另一部分涉及價(jià)值判斷，而價(jià)值判斷上的分歧自然會(huì)導(dǎo)致完全不同的結(jié)論。這些內(nèi)容基本上可分為四個(gè)相互獨(dú)立而又有關(guān)聯(lián)的問題：什么是政府規(guī)模，而這個(gè)問題可以轉(zhuǎn)化為政府規(guī)模的度量問題；政府成長(zhǎng)的趨勢(shì)及其成因；政府規(guī)模的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響，尤其是大政府對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響；評(píng)判政府規(guī)模的優(yōu)劣，即依據(jù)各種不同的價(jià)值觀對(duì)不同規(guī)模的政府給社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活帶來的優(yōu)劣加以評(píng)判性分析。在這些問題中，政府規(guī)模究竟意指為何以及如何加以度量，顯然是最為基礎(chǔ)性的學(xué)術(shù)問題。這兩個(gè)問題不厘清，關(guān)于其他問題的討論就會(huì)變成無本之木。限于篇幅，本文僅討論這一基礎(chǔ)性問題，并在此基礎(chǔ)上，對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家政府規(guī)模的現(xiàn)狀給予全景性和概括性的描繪，只在極為必要的情況下才會(huì)旁及其他問題。同時(shí)，本文暫不論及中國(guó)，而有關(guān)中國(guó)政府規(guī)模的研究必須也只能另文展開。

一、什么是政府規(guī)模？

要探討政府規(guī)模的問題，首先要對(duì)政府本身進(jìn)行界定，弄清其內(nèi)涵和外延。依照韋伯的經(jīng)典性定義，所謂政府或稱國(guó)家，即在一定地域內(nèi)對(duì)合法使用武力或強(qiáng)制力擁有壟斷權(quán)的組織。 這個(gè)定義揭示了政府行動(dòng)的一個(gè)內(nèi)涵性特征，即具有強(qiáng)制性，也在一定程度上將政府機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)區(qū)分開來?？墒?，強(qiáng)制性并非政府的唯一特征。雖然有合法使用強(qiáng)制力的壟斷權(quán)，但任何國(guó)家(政府)顯然不會(huì)無時(shí)無刻地使用強(qiáng)制力。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中，政府可以以多種角色，例如保險(xiǎn)者、購買者、雇傭者、贊助者、調(diào)控者、信貸者、擔(dān)保者、仲裁者、規(guī)劃者、監(jiān)管者甚至道德勸說者的角色，參與到市場(chǎng)活動(dòng)之中。 扮演這些角色既可以采取強(qiáng)制性，也可以采取非強(qiáng)制性的方式。 當(dāng)然，政府能夠有效地扮演各種非強(qiáng)制性角色，歸根結(jié)底還是以政府擁有合法強(qiáng)制力的壟斷權(quán)(如征稅權(quán))所帶來的強(qiáng)大實(shí)力所致?？墒牵词拐J(rèn)可韋伯對(duì)政府內(nèi)涵的刻畫，也無助于厘清政府的外延，因?yàn)閺?qiáng)制力合法行使范圍的伸縮性太大。

政府的宗旨是為民眾提供公共服務(wù)。為了完成相關(guān)工作，政府會(huì)設(shè)立各種各樣的機(jī)構(gòu)，即公立組織，而國(guó)際文獻(xiàn)把各種公立組織的總體稱為“公共部門”。因此，政府規(guī)模的問題，也被等同于公共部門大小的問題，而政府成長(zhǎng)就等同于公共部門的成長(zhǎng)。 可是，“公共服務(wù)”這一概念也不能幫助我們一勞永逸地確定政府或公共部門的外延，因?yàn)楣卜?wù)的提供者并不限于公立組織，也包括民間的非營(yíng)利性組織。 西方福利國(guó)家自20世紀(jì)80年代以來的改革，最主要的走向就是政府逐漸淡出福利提供者的角色，更多地扮演促進(jìn)者的角色，即福利國(guó)家向“能促性國(guó)家”轉(zhuǎn)型，以促使民間社會(huì)組織提升能力， 從而在更大程度上實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的民間提供。

不管現(xiàn)實(shí)世界中政府與非政府的界限是多么模糊，度量政府或公共部門的大小依然是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的研究工作。最直接的度量方式自然就是直接考察政府活動(dòng)。可是，如諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者斯蒂格利茨所總結(jié)的，政府活動(dòng)多種多樣，至少包括：提供法律制度、維護(hù)公共秩序；提供某些服務(wù)，例如國(guó)防、外交、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、郵政等；通過補(bǔ)貼、稅收、貸款、擔(dān)保、管制等手段，影響民間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)；為民眾購買某些產(chǎn)品和服務(wù)；福利提供或收入再分配。 不僅如此，很多政府活動(dòng)本身及其產(chǎn)出，例如管制難以直接加以度量。事實(shí)上，公共服務(wù)的成本與收益具有低度量性，這正是政府活動(dòng)與市場(chǎng)活動(dòng)的最顯著差別之一。

值得注意的是，考察政府規(guī)模，不僅要面臨政府活動(dòng)的可度量性問題，而且還面對(duì)著政府活動(dòng)度量的可加總性問題。事實(shí)上，就上述政府活動(dòng)而言，很多是可以度量的，關(guān)于效率和公平，相關(guān)的專項(xiàng)研究已非常發(fā)達(dá)，有些甚至形成了經(jīng)濟(jì)學(xué)的分支學(xué)科，例如國(guó)防經(jīng)濟(jì)學(xué)、教育經(jīng)濟(jì)學(xué)、收入分配經(jīng)濟(jì)學(xué)，等等。即便是那些乍看起來很難度量的政府活動(dòng)，如法治建設(shè)，現(xiàn)在也逐漸進(jìn)入發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家和公共經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究視界，并開始運(yùn)用計(jì)量分析，從而在經(jīng)濟(jì)學(xué)中形成了一個(gè)方興未艾的研究領(lǐng)域，即法律與發(fā)展研究， 而關(guān)于法律與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的研究是該研究領(lǐng)域的核心。 這些研究發(fā)展了各自的方法，對(duì)相關(guān)政府活動(dòng)的深度和廣度加以界定。但是，要探討政府規(guī)模問題，需要找到可加總的適當(dāng)方法對(duì)政府活動(dòng)進(jìn)行跨領(lǐng)域的度量。

與市場(chǎng)活動(dòng)相比，政府活動(dòng)的可度量性相對(duì)較低，但對(duì)于公共部門的活動(dòng)依然有不少可定量的指標(biāo)加以度量，而且有些指標(biāo)具有可加總性，有助于我們?cè)诳傮w規(guī)模的意義上度量政府。度量總體政府規(guī)模的指標(biāo)最常用的有兩類：一是公共部門擁有的資源量，其中以人力資源最容易度量；二是政府的收入和支出。當(dāng)然，采用這兩類指標(biāo)所度量的政府規(guī)模具有一定的相關(guān)性，因?yàn)樵谡С鲋?，有一部分成為公共部門運(yùn)行的人力成本，即公共部門的薪酬。同時(shí)，值得注意的是，這兩類政府規(guī)模度量法都是考察政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的投入，要么是人力投入，要么是金錢投入，而沒有考察政府活動(dòng)的產(chǎn)出?？疾煺顒?dòng)的產(chǎn)出(包括數(shù)量和質(zhì)量)、效果和效率，即公共部門績(jī)效評(píng)估和效率研究是公共部門研究的難點(diǎn)，也是熱點(diǎn)。限于篇幅，本文暫且不加討論。

二、如何度量政府規(guī)模：數(shù)人頭還是計(jì)投入？

考察公共部門的人力資源，乍看起來是一件相對(duì)簡(jiǎn)單的研究工作，西方學(xué)者常稱之為“數(shù)人頭”，而在中國(guó)則是“定編制”(“定編”)。可是，事情并非如此簡(jiǎn)單。世界各國(guó)的公共部門都存在著正式雇員和非正式雇員，前者一般被稱為公務(wù)員或準(zhǔn)公務(wù)員，多享受終身就業(yè)，其薪酬和福利都出自政府財(cái)政預(yù)算；而后者則是臨時(shí)聘用人員或非全職雇員，僅持有固定期限的勞動(dòng)合同，其薪酬和福利出自特定的政府項(xiàng)目。 因此，當(dāng)依據(jù)人力資源總量來考察政府規(guī)模的時(shí)候，究竟是僅僅計(jì)算正式雇員人數(shù)還是將臨時(shí)聘用人員也包括進(jìn)來，則需要根據(jù)研究目的的不同而加以不同的考量。

更有甚者，采用雇傭人數(shù)來度量政府規(guī)模，一般認(rèn)為并不精確，因?yàn)檫@一度量方法受兩方面的挑戰(zhàn)。 一方面的挑戰(zhàn)來自政府的資本密集化傾向，即采用耗資不菲的高科技裝備以減少雇傭的增長(zhǎng)甚至直接減少雇員數(shù)量；另一方面的挑戰(zhàn)來自政府外包，很多政府項(xiàng)目的執(zhí)行現(xiàn)在是由政府外組織(既包括非營(yíng)利性組織也包括公司)來承擔(dān)，而政府外包之勢(shì)也會(huì)引致公共部門正式雇員數(shù)量的減少。 無論發(fā)生哪一種情形，政府雇員減少并非意味著政府規(guī)模的降低。因此，大多數(shù)探討政府規(guī)模問題的論著，要么不使用政府雇員占勞動(dòng)力人口的比重這一指標(biāo)，要么僅以附帶的方式論及政府雇傭。例如，美國(guó)經(jīng)濟(jì)史家羅伯特·希格斯在其名作《危機(jī)與列維坦：美國(guó)政府成長(zhǎng)的關(guān)鍵劇集》一書中，在論及政府規(guī)模的度量方式時(shí)，使用政府民用雇員占民用勞動(dòng)力的比重這一指標(biāo)，同時(shí)也對(duì)政府在緊急情況下雇傭“應(yīng)急工人”的情況進(jìn)行了討論。但他明確指出，使用雇傭數(shù)據(jù)來分析政府規(guī)模會(huì)具有誤導(dǎo)性，因?yàn)檎男新氊?zé)時(shí)很多人力投入在有關(guān)數(shù)據(jù)中是看不見的。

凡事都有例外。美國(guó)智庫布魯金斯學(xué)會(huì)的高級(jí)研究員保羅·萊特于1999年出版了《政府的真實(shí)規(guī)?！芬粫?，主要依據(jù)對(duì)公共部門雇傭數(shù)據(jù)的分析，揭示政府的真實(shí)規(guī)模，以挑戰(zhàn)時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)克林頓有關(guān)大政府時(shí)代已經(jīng)終結(jié)的宣稱?？肆诸D宣稱，美國(guó)聯(lián)邦政府的公務(wù)員人數(shù)1996年大約為190萬人，與越戰(zhàn)高峰時(shí)期1968年的公務(wù)員人數(shù)相比，減少了40萬人。但萊特發(fā)現(xiàn)，美國(guó)存在著一個(gè)巨大的“政府之影”，即政府通過合同外包、贈(zèng)款、授權(quán)等方式，讓相當(dāng)于大約127萬專職人員的政府外人員為聯(lián)邦政府做事，而這些人相當(dāng)于政府的“影子勞工”。因此，萊特宣稱，就聯(lián)邦政府而言，所謂美國(guó)已進(jìn)入小政府時(shí)代的看法純屬幻覺。如果只是數(shù)人頭，美國(guó)聯(lián)邦政府的確變小了，但從其行使的職能上看，卻一點(diǎn)兒沒有變少。看起來變小的政府卻要向民眾遞送更多的公共服務(wù)，新挑戰(zhàn)自然層出不窮，公共管理的難度不減反增，問題重重。

由于雇傭度量法會(huì)產(chǎn)生很多難以厘清的問題，絕大多數(shù)有關(guān)政府規(guī)模的研究采用金錢度量法，要么考察政府歲入，要么考察政府支出。 政府歲入和政府支出有一定的相關(guān)性，這取決于政府債務(wù)的規(guī)模和利率。一般來說，采用支出作為指標(biāo)能更準(zhǔn)確地度量政府活動(dòng)的規(guī)模，因?yàn)闊o論何種政府活動(dòng)，都必須要有公共支出給予支撐。采用歲入作為指標(biāo)，在財(cái)政赤字下，會(huì)低估政府規(guī)模，但有助于從經(jīng)濟(jì)汲取的角度來考察政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的涉入。其中，稅收的絕對(duì)水平和相對(duì)水平常被用來度量政府的汲取度，而這兩個(gè)指標(biāo)常常被簡(jiǎn)寫為稅負(fù)。值得注意的是，僅僅考察稅負(fù)會(huì)低估政府涉入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的程度，因?yàn)槌硕愂罩?，由社?huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)和各種行政性服務(wù)收費(fèi)所組成的“非稅收入”，在世界各國(guó)都構(gòu)成政府歲入的重要組成部分。前文提及的《公共部門的增長(zhǎng)》，僅考察了基于稅收的政府支出，而不包括通過雇員及其雇主繳費(fèi)而形成的社會(huì)保險(xiǎn)支出。 關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)的擴(kuò)張是否會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成負(fù)面影響、社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的影響，以及社會(huì)保險(xiǎn)與最優(yōu)稅收的關(guān)系，這些都是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中頗有爭(zhēng)議的論題。 因此，前述《公共部門的增長(zhǎng)》獲得的斬釘截鐵的結(jié)論難免會(huì)打一定的折扣。

公共部門規(guī)模的度量必然是多維的，因此不可能也不應(yīng)該有唯一的度量指標(biāo)。不同的指標(biāo)其實(shí)各有利弊，采用哪些指標(biāo)進(jìn)行研究，要看研究目的為何。但由于習(xí)慣或較具可比性，得到最廣泛使用的度量指標(biāo)，無疑是公共支出的絕對(duì)水平和相對(duì)水平，其中的相對(duì)指標(biāo)，即公共支出與國(guó)民經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出之比又是最為常見的。 度量公共支出看起來簡(jiǎn)單，但其實(shí)也不盡然，至少還需要考慮四個(gè)方面的細(xì)節(jié)。

第一，政府支出的形式，即在政府支出規(guī)模的界定中是否包括政府的轉(zhuǎn)移支付。維托·坦齊和盧德格爾·舒克內(nèi)希特在2000年出版了《20世紀(jì)的公共支出》一書，將“政府實(shí)際支出”與“補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付”區(qū)分開來，前者是指用于自身活動(dòng)的開支，包括公共部門雇員薪資、政府物質(zhì)和設(shè)備采購，以及其他成本(如公共住房和公共教育)，而后者則是政府向非政府組織和個(gè)人以現(xiàn)金形式發(fā)放的補(bǔ)貼或給付，其中為民眾發(fā)放的各種福利給付構(gòu)成了現(xiàn)代福利國(guó)家的重要要件。

第二，政府支出的分解，即政府支出包括政府投資與政府消費(fèi)兩部分，而政府消費(fèi)支出比總支出更能度量政府施加于社會(huì)的影響，因?yàn)橄M(fèi)支出代表了民眾從政府支出份額中獲得的有效現(xiàn)期收益。 其中，國(guó)有企業(yè)的活動(dòng)及其支出是否納入政府規(guī)模的度量與此問題有關(guān)。國(guó)有企業(yè)是政府占有股份并擁有控制權(quán)的企業(yè)，而政府股份自然是政府投資的組成部分，但國(guó)有企業(yè)日常運(yùn)營(yíng)的開支已不再是政府的直接開支，因此不計(jì)算在政府開支的名下。至于政府給予國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼則被視同政府補(bǔ)貼的一部分，計(jì)入政府開支。

第三，政府支出的名義測(cè)量與實(shí)際測(cè)量，即用名義價(jià)格還是不變價(jià)格來測(cè)定政府支出。采用后者可以捕捉到在公共服務(wù)和非公共服務(wù)中通貨膨脹程度的不同對(duì)政府規(guī)模的影響。有學(xué)者同時(shí)采用兩種不同的測(cè)量方法，分析發(fā)達(dá)國(guó)家和低收入國(guó)家的政府規(guī)模，發(fā)現(xiàn)其結(jié)論會(huì)有一些微妙的差別。如果采用名義值度量政府消費(fèi)占GDP的比率，那么兩類國(guó)家平均而言都在1960—1980年間經(jīng)歷了政府規(guī)模遞增的過程，而在1980—2000年間政府成長(zhǎng)之勢(shì)平緩，甚至在某些年份還有微幅下降；如果采用實(shí)際值來度量，那么發(fā)達(dá)國(guó)家的政府規(guī)模從1960年以來一直呈現(xiàn)平緩之態(tài)，而低收入國(guó)家的政府成長(zhǎng)之勢(shì)與使用名義值時(shí)的發(fā)現(xiàn)無異[4]。

第四，稅務(wù)支出的問題，即政府對(duì)納稅人(無論是個(gè)人還是組織)的稅務(wù)優(yōu)惠或減免。先征稅后進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付與直接進(jìn)行稅務(wù)優(yōu)惠或減免，從財(cái)政規(guī)模上看是一樣的，因此在分析政府規(guī)模時(shí)沒有理由忽視稅務(wù)支出。 將稅務(wù)支出納入考慮，的確會(huì)對(duì)有關(guān)政府規(guī)模的研究結(jié)論產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。例如，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)美國(guó)的很多社會(huì)福利是通過稅務(wù)優(yōu)惠的方式提供給民眾，因此存在著一個(gè)“隱形的福利國(guó)家”， 從而糾正了國(guó)際社會(huì)政策學(xué)界對(duì)美國(guó)福利國(guó)家不發(fā)達(dá)的刻板印象。 當(dāng)然，由于不少國(guó)家的稅務(wù)優(yōu)惠與減免數(shù)據(jù)要么缺乏系統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)，要么不公開透明，將稅務(wù)支出納入國(guó)際比較研究存在一定的難度，但無論如何，將稅務(wù)支出納入公共開支已經(jīng)開始成為政府規(guī)模、社會(huì)政策和公共財(cái)政國(guó)際比較研究的新常態(tài)。

三、“瓦格納定律”在何處靈驗(yàn)？

盡管并不存在一個(gè)唯一的、一勞永逸的度量方法，但由于國(guó)際比較數(shù)據(jù)的日益豐富，關(guān)于政府規(guī)模的研究還是取得了極為豐碩的成果?？疾煺?guī)模增長(zhǎng)的實(shí)際情況可稱為“瓦格納定律的檢驗(yàn)”。在19世紀(jì)下半葉，德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿道夫·瓦格納開展了一系列關(guān)于政府成長(zhǎng)的研究，其研究成果被后來的學(xué)者總結(jié)為“瓦格納定律”，成為公共財(cái)政的最基本原理之一。由于不同學(xué)者的視角不同，瓦格納定律有很多版本，其基本內(nèi)容也很多，比較受關(guān)注的命題包括：一個(gè)描述性命題：隨著現(xiàn)代化的推進(jìn)，公共部門在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的份額將不斷增加。三個(gè)解釋性命題，即工業(yè)化導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)體系復(fù)雜化，因此引致法律的增多和完善，從而引發(fā)公共部門的持續(xù)增長(zhǎng)；城市化進(jìn)程伴隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部性增加，從而導(dǎo)致公共開支的增長(zhǎng)；公共部門提供的服務(wù)具有高需求收入彈性，因此居民收入水平提高必然會(huì)導(dǎo)致對(duì)公共服務(wù)需求的增長(zhǎng)，從而導(dǎo)致政府成長(zhǎng)。一個(gè)規(guī)范性命題：政府成長(zhǎng)與社會(huì)進(jìn)步相伴隨。

以上各個(gè)命題均引發(fā)一代又一代學(xué)者基于跨國(guó)或單個(gè)國(guó)家的數(shù)據(jù)加以檢驗(yàn)，每一個(gè)命題都引發(fā)無窮無盡的爭(zhēng)議，相關(guān)文獻(xiàn)已經(jīng)到了卷帙浩繁的程度。限于篇幅，本文只能簡(jiǎn)要考察一下第一個(gè)命題，即公共部門是否隨著現(xiàn)代化的進(jìn)展而持續(xù)不斷地增長(zhǎng)。對(duì)這個(gè)描述性問題，爭(zhēng)議性相對(duì)較少，也比較簡(jiǎn)單。瓦格納定律基本上成立，但政府有“增長(zhǎng)的極限”，至于政府成長(zhǎng)的天花板究竟多高，在不同地方有所不同，這取決于很多因素，包括自然制約(即稅負(fù)上限不可能無限提高)、憲政制約(即關(guān)于征稅權(quán)和舉債權(quán)的憲法約束)、政府管制的范圍和強(qiáng)度等。

由于發(fā)達(dá)國(guó)家的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)比較齊整，因此關(guān)于政府規(guī)模的研究很多以經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)成員國(guó)作為分析對(duì)象。文后表展示了絕大多數(shù)OECD成員國(guó)重要時(shí)點(diǎn)的政府規(guī)模數(shù)據(jù)。由此可以看出，大多數(shù)OECD國(guó)家都在“二戰(zhàn)”后到1980年間經(jīng)歷了政府規(guī)模的大擴(kuò)張，這一勢(shì)頭在一部分老成員國(guó)一直延續(xù)到20世紀(jì)末，但另一部分老成員國(guó)的政府遭遇到了增長(zhǎng)的極限。絕大多數(shù)OECD新成員國(guó)的政府規(guī)模進(jìn)入21世紀(jì)之后依然保持增長(zhǎng)。

關(guān)于發(fā)展中國(guó)家政府規(guī)模的研究一向比較薄弱，其中單一國(guó)家的研究有一些，但跨國(guó)比較的研究比較少，這主要源于數(shù)據(jù)可獲得性的限制，尤其是有關(guān)地方政府的數(shù)據(jù)很不齊整。 加拿大智庫費(fèi)瑟爾研究所在2013年發(fā)布了一份長(zhǎng)篇報(bào)告，基于國(guó)際貨幣基金組織的世界經(jīng)濟(jì)展望數(shù)據(jù)庫(WEO)和OECD數(shù)據(jù)庫，對(duì)186個(gè)經(jīng)濟(jì)體截止到2011年的政府規(guī)模和政府施政效率進(jìn)行了研究。就本文而言，該報(bào)告有四個(gè)發(fā)現(xiàn)具有相干性：

一是人均GDP與人均政府支出具有正相關(guān)性，這在全球范圍內(nèi)證實(shí)了“瓦格納定律”。二是在20世紀(jì)的最后十年中，政府規(guī)模變小是一個(gè)全球性現(xiàn)象，發(fā)達(dá)國(guó)家尤其突出。但在21世紀(jì)的第一個(gè)十年，這一全球性現(xiàn)象卻出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)之勢(shì)，政府規(guī)模重新變大，其中發(fā)展中國(guó)家的政府規(guī)模隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而有所擴(kuò)張是主要推動(dòng)力。三是以政府支出與GDP之比來衡量，最高的50個(gè)經(jīng)濟(jì)體中，該指標(biāo)的區(qū)間范圍為40%～95%，最高者基里巴斯(95%)、圖瓦盧(93%)和伊拉克(71%)均被視為異常值，其余大多數(shù)均為發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，包括OECD的34個(gè)成員國(guó)；在最低的50個(gè)經(jīng)濟(jì)體中，該指標(biāo)的區(qū)間范圍從12%到35%弱；其余的經(jīng)濟(jì)體，政府規(guī)模均在35%～40%。四是在政府規(guī)模大和政府規(guī)模小的組別中，都存在一定的高收入經(jīng)濟(jì)體和低收入經(jīng)濟(jì)體。在政府規(guī)模大的前50個(gè)經(jīng)濟(jì)體中，既有發(fā)達(dá)的北歐和西歐國(guó)家，也有萊索托和利比亞；在政府規(guī)模小的后50個(gè)經(jīng)濟(jì)體中，絕大多數(shù)是不發(fā)達(dá)國(guó)家，但也有亞洲“四小龍”。

轉(zhuǎn)型國(guó)家的政府規(guī)模問題另有玄機(jī)。由于轉(zhuǎn)型國(guó)家是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的特征就是公共部門極為龐大，私營(yíng)部門微不足道，市場(chǎng)轉(zhuǎn)型本身就意味著公共部門大幅度縮減。由國(guó)際貨幣基金組織學(xué)者對(duì)24個(gè)國(guó)家的一項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)，在1993—1999年間，歐盟周邊的轉(zhuǎn)型國(guó)家公共開支占GDP的比重維持在41%～46%這個(gè)區(qū)間，而同期其他轉(zhuǎn)型國(guó)家的這一指標(biāo)從平均43%下降到了36%。公共雇員的規(guī)模在大多數(shù)國(guó)家也下降了，但從國(guó)際比較的角度來看，依然居高不下。總體來說，轉(zhuǎn)型國(guó)家在20世紀(jì)末的政府規(guī)模依然較大，其政府職能的優(yōu)化尚未完成，體現(xiàn)為政府支出的構(gòu)成沒有向重要的社會(huì)項(xiàng)目(尤其是針對(duì)貧困者的社會(huì)保護(hù)項(xiàng)目)轉(zhuǎn)移，教育和醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的政府支出份額亦有下降[5]。

四、何為大政府？

關(guān)于政府規(guī)模的實(shí)證研究必定會(huì)得出政府規(guī)模究竟是大還是小的判斷。事實(shí)上，關(guān)于大政府和小政府的論述宛若潮水，相關(guān)文獻(xiàn)可謂滔滔不絕，尤其是在美國(guó)，大量頗有學(xué)術(shù)根基的非學(xué)術(shù)文獻(xiàn)更是無時(shí)不有，其中相當(dāng)一部分資料豐富、緊扣時(shí)事、文辭犀利。不論其專業(yè)水準(zhǔn)如何，也不論其觀點(diǎn)的犀利程度如何，這類文獻(xiàn)的共同點(diǎn)是言之鑿鑿地?cái)喽绹?guó)早已進(jìn)入大政府時(shí)代。但耐人尋味的是，這類文獻(xiàn)的另一個(gè)共同特點(diǎn)是對(duì)以何標(biāo)準(zhǔn)判斷美國(guó)政府已屬大政府語焉不詳。

當(dāng)然，如果進(jìn)行歷時(shí)態(tài)的考察，毫無疑問會(huì)得出美國(guó)政府依然在不斷壯大的事實(shí)性判斷。但是，如果進(jìn)行共時(shí)態(tài)的考察，即與同等經(jīng)濟(jì)水平的其他國(guó)家進(jìn)行比較，就會(huì)發(fā)現(xiàn)美國(guó)政府無論如何也算不上大政府。坦齊和舒克內(nèi)希特在其名作《20世紀(jì)的公共支出》中給出了關(guān)于大政府、中政府和小政府的經(jīng)典性界定。基于1990年的數(shù)據(jù)，他們把17個(gè)國(guó)家分為三組：大政府組，公共支出占GDP比重在50%以上的國(guó)家，包括比利時(shí)、意大利、荷蘭、挪威和瑞典；中政府組，這一比重在40%～50%的國(guó)家，包括奧地利、加拿大、法國(guó)、德國(guó)、愛爾蘭、新西蘭和西班牙；小政府組，這一比重在40%以下的國(guó)家，包括澳大利亞、日本、瑞士、英國(guó)和美國(guó)。

依照坦齊和舒克內(nèi)希特的分類標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)長(zhǎng)期以來屬于小政府組別。實(shí)際上，到2009年，美國(guó)政府總支出占GDP的比重才第一次超過了40%， 2010年達(dá)到42.7%，進(jìn)入中政府組別(參見文后表)?？梢哉f，從國(guó)際比較的視角來看，美國(guó)政府不僅從來不是大政府，而且美國(guó)還遠(yuǎn)未進(jìn)入大政府時(shí)代。然而，終結(jié)大政府時(shí)代的呼聲在美國(guó)自1970年起就不絕于耳，從而在意識(shí)形態(tài)上推動(dòng)了里根革命和新自由主義的興起。后來，即便是一向被視為大政府推手的民主黨，也在附和終結(jié)大政府的吁求。例如，克林頓就在1996年美國(guó)國(guó)會(huì)發(fā)表的國(guó)情咨文中兩次說：“大政府時(shí)代已經(jīng)終結(jié)。”

坦齊—舒克內(nèi)希特標(biāo)準(zhǔn)的提出有一定的人為性，因?yàn)閮晌粚W(xué)者并沒有給出設(shè)定如此標(biāo)準(zhǔn)的理據(jù)。但由于兩位學(xué)者當(dāng)時(shí)都在國(guó)際貨幣基金組織財(cái)政事務(wù)部任職(坦齊為主任)，負(fù)責(zé)評(píng)估世界各國(guó)的稅收與公共支出政策，且兩位都是知名公共財(cái)政學(xué)者(坦齊曾任國(guó)際公共財(cái)政學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)，出書時(shí)是該會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng))，并都曾在公共金融和財(cái)政部門中擔(dān)任過要職，因此他們對(duì)大、中、小政府的界定，后來得到其他學(xué)者的認(rèn)可[6]。 此外，國(guó)際公共財(cái)政學(xué)者以及社會(huì)政策學(xué)界都公認(rèn)，美國(guó)并沒有大政府，而美國(guó)福利國(guó)家的規(guī)模更是無法與歐洲相提并論。

到底多大規(guī)模的政府才算“大政府”？從邏輯上看，對(duì)此問題的回答，應(yīng)該先于對(duì)大政府的批判性評(píng)價(jià)。對(duì)于政府規(guī)模，當(dāng)然可以從歷史比較或國(guó)際比較的視角在相對(duì)意義上考察其大小，但更重要的研究是依據(jù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或更廣泛的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)確定最優(yōu)。然而，問題在于，由于涉入的變量過多，對(duì)于最優(yōu)政府規(guī)模的測(cè)算，迄今為止在學(xué)術(shù)界并沒有共識(shí)。前述費(fèi)瑟爾研究所的報(bào)告指出，如果以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為政府目標(biāo)，那么最優(yōu)政府規(guī)模的確存在：在控制了各種因素之后，人均GDP增長(zhǎng)為3.1%，即在政府規(guī)模為GDP的26%時(shí)達(dá)到最大值。但政府施政目標(biāo)顯然不僅僅是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，如果將某些社會(huì)發(fā)展指標(biāo)納入考慮，那么最優(yōu)政府規(guī)模就變得很不確定。 另有研究顯示，如果把其他政府目標(biāo)(如社會(huì)福利水平的提高)考慮進(jìn)來，即采用人類發(fā)展指數(shù)(包含人均GDP、識(shí)字率和人均預(yù)期壽命)取代人均GDP增長(zhǎng)，那么測(cè)算出來的最優(yōu)美國(guó)政府規(guī)模，將比GDP主義標(biāo)準(zhǔn)下的最優(yōu)政府規(guī)模至少高出5%。

當(dāng)然，在大政府的美國(guó)批判者當(dāng)中，也有學(xué)者意識(shí)到大政府的界定模糊問題。例如，希格斯就特別強(qiáng)調(diào)，僅僅依據(jù)一些有關(guān)政府規(guī)模的定量指標(biāo)，尤其是政府開支與GDP之比，有時(shí)并不能確定政府的大小，而最為關(guān)鍵的是要考察政府對(duì)強(qiáng)制力使用的方式。他舉例說，同樣是政府支出增加，政府雇員增多，但用于對(duì)原本私人的經(jīng)濟(jì)決策施加管制與用于改善司法體系以提升其效率和效力是完全不同的，前者是走向大政府的表現(xiàn)，而后者卻不是。在希格斯看來，政府強(qiáng)制力在經(jīng)濟(jì)生活中的興起是大政府出現(xiàn)的本質(zhì)性特征，對(duì)此現(xiàn)象雖然沒有簡(jiǎn)明合適的定量指標(biāo)加以衡量，但其他類型的相關(guān)定性證據(jù)卻無窮無盡。 希格斯的這一見解，實(shí)際上是把有關(guān)政府規(guī)模的經(jīng)驗(yàn)描述性問題轉(zhuǎn)化為規(guī)范性問題，即政府是否應(yīng)該對(duì)某些原本屬于私人決策領(lǐng)域的行為施加強(qiáng)制性或行政性管制。由于對(duì)規(guī)范性問題眾說紛紜，經(jīng)過如此轉(zhuǎn)化，關(guān)于大政府究竟在某個(gè)地方是否存在，就永遠(yuǎn)不會(huì)有一個(gè)能夠獲得共識(shí)的答案了。

五、結(jié) 語

關(guān)于政府(或公共部門)規(guī)模的研究是公共財(cái)政、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共管理研究的中心課題之一。由于政府活動(dòng)具有多樣性，且很多政府活動(dòng)的投入和產(chǎn)出具有低度量性，致使政府規(guī)模的度量必然具有多維性。因此，在從事政府規(guī)模的研究時(shí)，不可能也不應(yīng)該有唯一的度量指標(biāo)，具體采用哪些指標(biāo)開展研究，完全取決于特定研究的特定目的。在國(guó)際比較研究中，最為常見的政府規(guī)模度量指標(biāo)是政府支出(或公共開支)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出(GDP)之比、稅負(fù)(稅收收入與GDP之比)和公共部門雇傭占勞動(dòng)力市場(chǎng)的份額。

國(guó)際比較研究發(fā)現(xiàn)，無論采用何種指標(biāo)，世界上很多國(guó)家的政府規(guī)模的確隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而增長(zhǎng)，但政府成長(zhǎng)存在著增長(zhǎng)的極限。換言之，公共財(cái)政學(xué)中著名的“瓦格納定律”，其事實(shí)描述的部分，也僅僅是部分得到證實(shí)。在不同的地方，政府成長(zhǎng)的速度快慢不一，政府成長(zhǎng)天花板的高低也不盡相同，而影響政府成長(zhǎng)的因素眾多，導(dǎo)致有關(guān)政府成長(zhǎng)的理論迄今為止尚未統(tǒng)一起來。

關(guān)于政府規(guī)模的實(shí)證研究也沒有對(duì)大政府的界定給出清晰的標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于大政府是否有損于經(jīng)濟(jì)繁榮和民眾生活，一向是世界各國(guó)公共生活中最經(jīng)常出現(xiàn)的爭(zhēng)論焦點(diǎn)，尤其是在自由至上主義較為盛行的美國(guó)，批判和終結(jié)大政府時(shí)代的呼聲不絕于耳?？墒?，究竟政府規(guī)模多大才算是大政府，世界各國(guó)的政府究竟是過大還是過小，大政府究竟在美國(guó)存在與否？對(duì)這些基礎(chǔ)性問題都沒有明確的答案。界定大政府與最優(yōu)政府規(guī)模的研究一般認(rèn)為，當(dāng)政府規(guī)模尚小時(shí)，政府規(guī)模的邊際增長(zhǎng)會(huì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生邊際促進(jìn)效應(yīng)，但這種邊際促進(jìn)效應(yīng)會(huì)隨著政府成長(zhǎng)而遞減，直到出現(xiàn)一個(gè)拐點(diǎn)，政府成長(zhǎng)的繼續(xù)就會(huì)開始對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生阻滯作用。問題在于，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響因素過多，這些影響本身又大多影響著政府成長(zhǎng)，且政府成長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展互為因果，再加上社會(huì)發(fā)展度量指標(biāo)的可選擇余地較大，導(dǎo)致最優(yōu)政府規(guī)模(即上述拐點(diǎn))的確定出現(xiàn)了眾說紛紜的局面。在很大程度上，有關(guān)大政府時(shí)代是否到來，是否會(huì)持續(xù)下去，以及大政府是否會(huì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響？所有的爭(zhēng)論都與適當(dāng)政府職能的爭(zhēng)論有關(guān)。相關(guān)的研究要取得更多共識(shí)性成果，必須在厘清價(jià)值判斷分歧的基礎(chǔ)上取得實(shí)證經(jīng)驗(yàn)分析技術(shù)上的突破，即解決最優(yōu)政府規(guī)模研究所必然面對(duì)的內(nèi)生性問題。

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(注：因版面所限，其余參考文獻(xiàn)省略)

表 1920—2010年發(fā)達(dá)國(guó)家的政府規(guī)模(以政府總支出與GDP之比來衡量)

[責(zé)任編輯：房宏琳，曾 博]

2015-09-12

北京大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、吉林大學(xué)、中山大學(xué)、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所國(guó)家治理協(xié)同創(chuàng)新中心的階段性研究成果

顧昕(1963—)，男，教授，博士生導(dǎo)師，北京大學(xué)國(guó)家治理協(xié)同創(chuàng)新中心高級(jí)研究員，從事社會(huì)政策、非營(yíng)利組織、勞動(dòng)關(guān)系等研究。

F061；D630

A

1002-462X(2015)12-0106-07