災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資：一個(gè)文獻(xiàn)回顧①

劉民權(quán)

(北京大學(xué) a.經(jīng)濟(jì)學(xué)院；b.經(jīng)濟(jì)與人類發(fā)展研究中心，北京 100871)

·經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與思潮新探索·

災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資：一個(gè)文獻(xiàn)回顧①

劉民權(quán)a,b

(北京大學(xué) a.經(jīng)濟(jì)學(xué)院；b.經(jīng)濟(jì)與人類發(fā)展研究中心，北京 100871)

災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)籌資的對(duì)象既包括災(zāi)害發(fā)生前為減低災(zāi)害發(fā)生的頻率和減小災(zāi)害的規(guī)模而實(shí)施的各種結(jié)構(gòu)性和非結(jié)構(gòu)性措施所需的費(fèi)用，也包括災(zāi)害發(fā)生后用于救災(zāi)、恢復(fù)和重建所需的支出。一國的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)籌資體系一般可按以下三個(gè)重要維度加以甄別：第一，是“事前”還是“事后”籌資？雖然災(zāi)害發(fā)生前為減災(zāi)目的而實(shí)施的各種措施所需的費(fèi)用一般須在災(zāi)害發(fā)生前進(jìn)行落實(shí)，用于災(zāi)后救災(zāi)、恢復(fù)和重建的費(fèi)用則既可在災(zāi)前也可在災(zāi)后籌措。第二，主要通過政府還是依靠市場(chǎng)進(jìn)行籌資？前者一般采用財(cái)政手段，后者則主要依靠保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)市場(chǎng)。近年來，也有一些結(jié)合政府和市場(chǎng)的籌資手段出現(xiàn)。第三，資金來源主要來自一國內(nèi)部還是國外？一般說來，發(fā)展水平較低的國家較多地依靠來自國外的各種援助資金，而發(fā)展水平較高的國家則更多地依靠自身的資金。

災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理；災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)籌資；災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)

自然災(zāi)害給發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體都會(huì)帶來巨大的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失。單就經(jīng)濟(jì)損失而言，從絕對(duì)值來看，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體因存在大量價(jià)值高昂的實(shí)體資產(chǎn)，自然災(zāi)害所造成的經(jīng)濟(jì)損失可能會(huì)比發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體高得多。相對(duì)于國內(nèi)生產(chǎn)總值而言，發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體、新興市場(chǎng)和面積較小的國家受自然災(zāi)害的經(jīng)濟(jì)影響事實(shí)上會(huì)更為劇烈。例如，雖然2011年日本大地震造成了總額達(dá)2 100億美元的直接經(jīng)濟(jì)損失，但它只相當(dāng)于日本同時(shí)期國內(nèi)生產(chǎn)總值的4%，而同年泰國洪災(zāi)的直接經(jīng)濟(jì)損失僅為450億美元，則相當(dāng)于其國內(nèi)生產(chǎn)總值的13%；海地2010年地震的直接經(jīng)濟(jì)損失為78億美元，竟是其國內(nèi)生產(chǎn)總值的120%[1]。

由于自然災(zāi)害對(duì)經(jīng)濟(jì)造成的潛在影響如此巨大，使得發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體都必須重視事前災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資，以期在災(zāi)害發(fā)生后能快速救災(zāi)、重建和恢復(fù)。研究表明，根據(jù)現(xiàn)狀估算，在減災(zāi)上花費(fèi)1美元相當(dāng)于在災(zāi)害恢復(fù)上花費(fèi)7美元，因此投資于減災(zāi)更為劃算。盡管各國也十分需要投資于減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，但本文將不探討與此相關(guān)的籌資問題。一個(gè)國家可以投資于減災(zāi)但仍然無法避免所有自然災(zāi)害，所以，各國依然需要在一次災(zāi)害，特別是一次罕見的巨災(zāi)發(fā)生后，投資于災(zāi)后救助、重建和恢復(fù)。而事先準(zhǔn)備一筆用于突發(fā)事件的資金，以備不時(shí)之需，則已成為公共政策中極為重要的一個(gè)方面。另一個(gè)途徑則是在事件發(fā)生之后調(diào)動(dòng)必要資源。

一、自然災(zāi)害的影響和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資

(一)自然災(zāi)害和經(jīng)濟(jì)

自然災(zāi)害給世界各國帶來了越來越高的經(jīng)濟(jì)損失。除人員傷亡外，自然災(zāi)害還會(huì)損壞財(cái)產(chǎn)，破壞重要的基礎(chǔ)設(shè)施，而且會(huì)妨礙社會(huì)功能，以至阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一些極端事件導(dǎo)致了自然災(zāi)害，我們把這些事件本身稱之為“風(fēng)險(xiǎn)”。但這些事件本身并不一定造成災(zāi)害。只有當(dāng)居民和社區(qū)暴露于其作用之下，并且在這些居民和社區(qū)中存在對(duì)這些事件的脆弱性時(shí)，才會(huì)使它們逐步發(fā)展為災(zāi)害。各國可以采取各種措施以減少相關(guān)事件發(fā)生的概率，減低暴露率和降低脆弱性來減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，但本文將不涉及這些具體的措施。

現(xiàn)有證據(jù)表明，自然災(zāi)害可導(dǎo)致一國國內(nèi)生產(chǎn)總值在短期內(nèi)持續(xù)下降。根據(jù)Noy (2009)的研究成果(Noy使用了109個(gè)國家1970—2003年的統(tǒng)計(jì)資料)，由自然災(zāi)害造成的財(cái)產(chǎn)損失會(huì)阻礙發(fā)展中國家國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長；直接損害的規(guī)模每增加一標(biāo)準(zhǔn)差可導(dǎo)致增長率降低9%[2]。相比較而言，發(fā)達(dá)國家同樣受影響但其對(duì)增長率的影響只少于1%。由于對(duì)國內(nèi)生產(chǎn)總值的巨大影響，自然災(zāi)害會(huì)在很大程度上抑制發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展。此外，在許多方面，自然災(zāi)害的頻發(fā)性和嚴(yán)重程度都在與日俱增。有學(xué)者指出，由于自然風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)地區(qū)的人口增長以及極端事件發(fā)生的頻率和嚴(yán)重程度的增加，有記錄的發(fā)生在20世紀(jì)90年代的自然災(zāi)害是70年代的3倍[3]。

然而，自然災(zāi)害對(duì)經(jīng)濟(jì)體長期增長的影響則是不明確的。Skidmore和Toya(2002)的研究顯示，由于災(zāi)后人力資本的積累和技術(shù)的增長，氣候?yàn)?zāi)害事實(shí)上可導(dǎo)致增長率的提高，而由于對(duì)物質(zhì)資本和人力資本的摧殘，地質(zhì)自然災(zāi)害則不然[4]。Rasmussen(2004)則表明，自然災(zāi)害可能阻礙或不對(duì)長期增長產(chǎn)生任何影響。一方面，自然災(zāi)害可能因毀壞資源而降低長期增長率，另外重建也可能擠出其他有高回報(bào)率的投資；另一方面，經(jīng)濟(jì)的長期增長又會(huì)受重建規(guī)模的影響。然而，若沒有充足的資金用于恢復(fù)或者提高原有的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，就不會(huì)出現(xiàn)有效的重建。因此，從這一角度講，各國也必須為有效的災(zāi)后重建準(zhǔn)備充足的資金。

(二)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資方案

一經(jīng)濟(jì)體可通過多種融資渠道獲得災(zāi)后所需的救助、重建和修復(fù)資金。由于人們常常認(rèn)為這類工作屬于政府的職責(zé)范疇，故大部分資金來自公共部門。盡管近期也出現(xiàn)不少提倡公私合營的方案，但它們只不過旨在增加來自私營部門的資金量。

根據(jù)以下三個(gè)主要維度確定一國的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資體系：一是事前或事后，二是公共或私營，三是國際或國內(nèi)。出于某些分析的目的，第一個(gè)是最重要的維度，即根據(jù)籌資發(fā)生的時(shí)段區(qū)分災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資方案。事前方案需要潛在的受害對(duì)象或政府意識(shí)到災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的存在，并采取積極措施準(zhǔn)備好一筆必要的資金以供事后使用——無論是用于災(zāi)后救助、重建或恢復(fù)。與之相反，在事后方案中，相關(guān)當(dāng)事方不需在事前采取行動(dòng)，而只需在災(zāi)害發(fā)生后做出應(yīng)對(duì)措施尋找必要資金。

無論在哪種情況下，所涉及的資金都可能意味著巨大的機(jī)會(huì)成本。在事前方案下，相關(guān)代理人或政府或可預(yù)先安排大量的財(cái)政資源(如留出足夠的儲(chǔ)備資金)，或者支付高額的保險(xiǎn)金來轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，以滿足預(yù)期的事后需要。兩者均涉及本可投入其他用途的大筆資金。對(duì)于那些尤其缺乏發(fā)展資金的經(jīng)濟(jì)體來說，這將意味著巨大的機(jī)會(huì)成本。同樣，事后方案也意味著相關(guān)經(jīng)濟(jì)體將承擔(dān)巨大的機(jī)會(huì)成本。災(zāi)害發(fā)生后，或者原本用于發(fā)展目的的預(yù)算分配將被轉(zhuǎn)移用于應(yīng)對(duì)緊急情況和恢復(fù)工作，或者政府需增稅，又或是訴諸昂貴的事后資本市場(chǎng)借貸。在前一種情況下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展將會(huì)受到直接的影響；在后兩種情況下，增加的國債和更高額的稅收會(huì)影響新的私營投資，進(jìn)而危害國家的發(fā)展前景[5]。盡管發(fā)展中國家也許可依賴國際社會(huì)的慷慨解囊，但這類資金的規(guī)模以及可到位的速度常是不確定的。

第二個(gè)維度涉及公共部門與私營部門在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)籌措中的相對(duì)重要性。保險(xiǎn)市場(chǎng)是抵御災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的一種主要事前融資工具和重要的私營資金來源。然而，由于發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體保險(xiǎn)市場(chǎng)的普遍不景氣，如果沒有大量公共補(bǔ)貼，幾乎不會(huì)有經(jīng)濟(jì)體可以建立可支付的、有效的、可持續(xù)的災(zāi)害保險(xiǎn)項(xiàng)目。正因?yàn)槿绱?，雖然在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中有高于40%的自然災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失得到保險(xiǎn)，但在中等收入經(jīng)濟(jì)體中，這個(gè)數(shù)字卻不到10%；在低收入經(jīng)濟(jì)體中，這一數(shù)字還不足5%[5]。另一方面，由于對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的局限性和所謂的撒馬利亞人困境，*撒馬利亞人困境指的是由利他主義造成的道德危機(jī)。由于受益者認(rèn)為不管其自身努力程度如何，捐贈(zèng)者都會(huì)提供幫助，因此，受益者本人只為其自身福祉做最小的努力，從而無法達(dá)到最佳的救助結(jié)果。即使在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中不少公民也不情愿購買保險(xiǎn)。例如，有學(xué)者指出，盡管政府提供大量補(bǔ)貼，由于美國公眾對(duì)受災(zāi)人群的慷慨捐助，美國易受災(zāi)害影響地區(qū)的許多市民仍然不愿意購買自然災(zāi)害保險(xiǎn)(coate,1995)。

在發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體中，由于保險(xiǎn)市場(chǎng)常常起不到應(yīng)有的作用，積極的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)籌資主要由政府來牽頭和承擔(dān)，并且主要采取事后融資的方式。積極的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資指那些不是由受害者本身來提供相關(guān)資金的籌資手段，包括有組織的政府或市場(chǎng)行為。在缺乏積極的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)籌資的情況下，一旦災(zāi)害發(fā)生，之后的救援、重建和恢復(fù)所需的資金將主要或全部由受害者(個(gè)人或企業(yè))自己負(fù)擔(dān)。

第三個(gè)維度涉及國際國內(nèi)的資金來源。國際資金對(duì)于規(guī)模較小的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體尤為重要。這類經(jīng)濟(jì)體抵御較大災(zāi)害的能力，無論在災(zāi)前還是災(zāi)后，都可能因其所面臨的普遍的資源匱乏和較小的經(jīng)濟(jì)規(guī)模而受到嚴(yán)重削弱。對(duì)這些經(jīng)濟(jì)體來說，國際人道主義援助歷來發(fā)揮著重要作用，但由于這類援助自身的特性，只能在災(zāi)后發(fā)揮作用。近年出現(xiàn)了一些以事前國際合作為導(dǎo)向的應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的方案，如加勒比災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)設(shè)施(見下文)，但是其有效性和堅(jiān)韌力仍有待觀察。另外，也有學(xué)者指出，持續(xù)的國際人道主義援助固然重要，但也有不利的副作用。盡管提倡事前災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資的用意是促進(jìn)災(zāi)前融資，但對(duì)那些經(jīng)常面臨災(zāi)害并在事后一貫收到國際援助的經(jīng)濟(jì)體來說，卻存在撒馬利亞人困境的情況。Raschky和Schwindt(2009)指出，過去收到國外援助的記錄可能增加了一經(jīng)濟(jì)體事后得到外國救災(zāi)援助的預(yù)見性，從而導(dǎo)致決策者不采取合適的事前措施來履行其職責(zé)。在這些情況下，依賴國際社會(huì)慷慨解囊的動(dòng)機(jī)趨向于使得一個(gè)經(jīng)濟(jì)體過多地以事后為導(dǎo)向構(gòu)建其災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資體系[6]。

表1 災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資方案

事后公共私營國內(nèi)政府干預(yù)：預(yù)算再分配；增加稅務(wù)；國內(nèi)信貸居民和私營企業(yè)在重建家園和企業(yè)方面的支出國際國際人道主義援助：捐助；借貸/贈(zèng)予；國際信用各種跨境私營捐贈(zèng)和貸款

根據(jù)以上三個(gè)維度，表1列出了一些相應(yīng)的融資手段。就融資規(guī)模而言，有大約相同規(guī)模的公共和私營事前災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資，但在事后融資中，積極的融資則幾乎完全由公共部門主導(dǎo)。

(三)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資方案

很明顯，表1只提供了描述一經(jīng)濟(jì)體災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資體制性質(zhì)的一個(gè)框架。正是主要使用這些或那些融資手段，決定了一經(jīng)濟(jì)體災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資體制的特點(diǎn)。毫無疑問，它由許多種因素決定。在這些可能的因素中，有一項(xiàng)尤其值得一提，那就是一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。一經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的潛在作用在上文中已略有涉及，但對(duì)其作更加深入的探討將大有裨益。

Michel-Kerjan等(2011)提出了四種可能的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資體制，它們根據(jù)一經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而循序成為該經(jīng)濟(jì)體災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資的主要特點(diǎn)。根據(jù)一經(jīng)濟(jì)體所主要依賴的融資手段，它們分別是：捐助依靠型、政府事后籌資型、有部分保險(xiǎn)涵蓋、有限政府補(bǔ)助下的高度私營部門融資。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期，一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資主要以國際捐助為特點(diǎn)。隨著一經(jīng)濟(jì)體沿著發(fā)展階梯逐步向上發(fā)展，政府事后融資逐步成為主要的籌資方式(國際捐助愈來愈少，國內(nèi)籌資愈來愈多，但仍然以事后公共融資為主)。之后，隨著經(jīng)濟(jì)的繼續(xù)發(fā)展，起主導(dǎo)作用的事后公共融資體制逐步過渡到有限的事前融資階段，這些事前融資主要采取保險(xiǎn)的形式，且來自私營部門。最后，隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，一個(gè)以私營部門融資為主、只有有限政府補(bǔ)助的體制便會(huì)出現(xiàn)。下頁圖提供了Michel-Kerjan等提出的梯級(jí)循序模型。

然而，Michel-Kerjan等的梯級(jí)循序模型似乎更是一種對(duì)世界各國災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資歷史的概述，而非基于某些明確的原理及因果關(guān)系的理論。首先，其梯級(jí)遞進(jìn)的方向是否在全球范圍內(nèi)適用并不明確。其次，雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是決定一經(jīng)濟(jì)體災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資體制特性的一個(gè)重要因素，但其他因素同樣重要。例如，一經(jīng)濟(jì)體的規(guī)模無疑就是其中之一，即使在人均收入方面屬于貧困，一個(gè)大經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)規(guī)模也可使其更好地抵御同等災(zāi)害，而不需要像小規(guī)模經(jīng)濟(jì)體那樣依靠國際援助。相比較而言，盡管一大規(guī)模經(jīng)濟(jì)體可能經(jīng)歷更頻繁的自然災(zāi)害，但這些自然災(zāi)害通常會(huì)發(fā)生在不同的時(shí)間點(diǎn)上，而不太可能集中在同一時(shí)間點(diǎn)上，這使得一大規(guī)模經(jīng)濟(jì)體可以舉全經(jīng)濟(jì)體之力逐次克服災(zāi)難的影響。例如，中國幾乎可以以一國之力抵抗所有災(zāi)難。同樣，一個(gè)功能完整且有效的保險(xiǎn)市場(chǎng)體系也許不僅取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，還取決于經(jīng)濟(jì)體中居民的保險(xiǎn)意識(shí)的強(qiáng)弱，而這似乎與文化和歷史傳統(tǒng)有關(guān)。

但是， 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的確重要。 在其他條件相同的情況下，一個(gè)經(jīng)濟(jì)體越發(fā)達(dá)，它對(duì)國際援助的依賴性就越小。此外，它也更容易擁有一個(gè)有效的市場(chǎng)體系，包括發(fā)達(dá)的保險(xiǎn)市場(chǎng)。然而在這些情況下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與其說是一個(gè)起決定性作用的因素，倒不如說是一個(gè)相關(guān)聯(lián)的因素。

圖 災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資管理制度進(jìn)階模型 (Michel-Kerjan等，2011)[7]

(四)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資

目前關(guān)于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資的關(guān)注點(diǎn)主要集中在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移上。根據(jù)聯(lián)合國國際減災(zāi)署的定義，所謂災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移是指：“正式或非正式地把某一風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)損失從一方轉(zhuǎn)移給另一方的過程。通過這種轉(zhuǎn)移，家庭、社區(qū)、企業(yè)或國家權(quán)力機(jī)構(gòu)可以在災(zāi)害發(fā)生后從另一方獲得資源。作為補(bǔ)償，另一方可從風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)出方得到相應(yīng)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)收益(國際減災(zāi)戰(zhàn)略，2009)?！?/p>

災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移允許某一個(gè)人、機(jī)構(gòu)或經(jīng)濟(jì)體以保險(xiǎn)的形式把潛在災(zāi)害的全部或部分經(jīng)濟(jì)損失轉(zhuǎn)移給其他方，并為此支付一定的保費(fèi)。一經(jīng)濟(jì)體可以通過這種方式來為某一可能發(fā)生的災(zāi)害籌措災(zāi)后所需的全部或部分救助、重建和恢復(fù)費(fèi)用。盡管在通常情況下，一經(jīng)濟(jì)體為轉(zhuǎn)移這些風(fēng)險(xiǎn)所支付的保費(fèi)累積常常會(huì)超過整個(gè)災(zāi)害的預(yù)期經(jīng)濟(jì)損失，但通過這種轉(zhuǎn)移，該經(jīng)濟(jì)體可將其可能承擔(dān)的災(zāi)后費(fèi)用分散至各個(gè)時(shí)間段。同時(shí)，災(zāi)害發(fā)生后，受保方也能比較迅速地得到災(zāi)后救助、重建和恢復(fù)所必需的資金，而確保那些遭受意外災(zāi)害的社區(qū)和人口迅速得到相關(guān)資金尤為重要，因?yàn)闉?zāi)害造成的人員和經(jīng)濟(jì)損失規(guī)模往往與災(zāi)后救援工作的及時(shí)性有關(guān)。另外，就任意單一災(zāi)害事件來說，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移還意味著可在空間上將相關(guān)災(zāi)后資金負(fù)擔(dān)分散到許多個(gè)人、機(jī)構(gòu)或國家中去。

典型的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移方案一般為面對(duì)特殊災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的個(gè)人或機(jī)構(gòu)服務(wù)，或者是通過保險(xiǎn)市場(chǎng)交易，或者是通過由政府贊助的計(jì)劃來實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。以再保險(xiǎn)或巨災(zāi)債券形式出現(xiàn)的國際災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移則以政府為主體。政府或者作為投保人，或者作為借款人，此時(shí)相關(guān)的資金來自公共部門而非私營部門。一些受政府贊助的私營災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)計(jì)劃也能從政府那里獲得巨額補(bǔ)貼，當(dāng)然它們也從投保的個(gè)人或機(jī)構(gòu)那里獲得高額的保費(fèi)。這可被視為一種公私合作計(jì)劃。

盡管從分析角度來說災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移是最有趣和最復(fù)雜的，其涉及的資金可主要來自公共部門，或私營部門，或公私兩個(gè)部門，但它只是事前融資的一種形式。正如上文所指出的，政府在其預(yù)算中為災(zāi)害準(zhǔn)備的儲(chǔ)備資金則是另一種情況。個(gè)人和私營機(jī)構(gòu)也可能事先為災(zāi)害準(zhǔn)備一些資金。然而，這些情況相對(duì)來說比較少見，無法在整個(gè)經(jīng)濟(jì)體的事前災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資中占到很大的比重。反之，私營部門卻經(jīng)常會(huì)在事后為自身和本地區(qū)的災(zāi)后重建和修復(fù)支付大量資金。但是，這些費(fèi)用一般很少反映在一國的災(zāi)害融資統(tǒng)計(jì)數(shù)字中。事實(shí)上，現(xiàn)有的災(zāi)害融資統(tǒng)計(jì)體系主要針對(duì)與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的公共支出，包括事前和事后，而私營部門的相關(guān)費(fèi)用常被遺漏。

二、事前災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資

事前融資方案有利于確保一國在遭受災(zāi)害時(shí)有充足資金用于災(zāi)后救助、恢復(fù)和重建。事前融資不僅可以使得政府在災(zāi)后有一筆事先準(zhǔn)備好的資金進(jìn)行調(diào)撥以幫助災(zāi)后的救助、恢復(fù)和重建，還可確保政府有能力在災(zāi)后的第一時(shí)間提供所需的資金支持。與之相比，事后融資通常會(huì)滯后幾個(gè)月[5]。能否及時(shí)開展災(zāi)后救助乃至恢復(fù)和重建工作無論對(duì)安定受災(zāi)人民的生活，還是對(duì)于減少災(zāi)后修復(fù)和重建的總成本來說都是至關(guān)重要的。*在2011年非洲之角的饑荒中，如果國際社會(huì)救災(zāi)迅速，就不會(huì)造成5至10萬人的死亡(Hillier和Dempsey，2012)。由于其初期的機(jī)會(huì)成本，撒馬利亞人的困境，以及從長遠(yuǎn)來看總成本相對(duì)較高，事前融資方案在過去一直很難被實(shí)現(xiàn)，但最近國際上對(duì)其的呼聲則越來越強(qiáng)烈。

(一)公共安排

1. 國內(nèi)。就國內(nèi)來說，來自公共部門的財(cái)政應(yīng)急預(yù)算是一種常用的財(cái)政工具，用于為災(zāi)后提供流動(dòng)資金。若災(zāi)前能在政府資金中預(yù)留出一定比例的應(yīng)急資金，就可以確保一旦災(zāi)害發(fā)生，政府能及時(shí)拿出所需的資金用于災(zāi)后的救助、重建和恢復(fù)。政府應(yīng)急預(yù)算所覆蓋的范圍肯定大于自然災(zāi)害，包括所有大量增加政府費(fèi)用的開支，而政府對(duì)這些費(fèi)用是很難預(yù)料的。自然災(zāi)害要求政府在災(zāi)后能盡可能快地提供資金，以避免發(fā)生不必要的額外經(jīng)濟(jì)損失和人道主義危機(jī)。

一個(gè)采用應(yīng)急預(yù)算方法的案例來自日本。由于日本為自然災(zāi)害多發(fā)國家，在1995—2004年期間，日本每年會(huì)預(yù)留出499億美元的預(yù)算用于災(zāi)害管理，大約占國家總預(yù)算的5%。其中，48.7%分配給土地保護(hù)項(xiàng)目，1.3%用于早期預(yù)警系統(tǒng)，23.6%用于災(zāi)害防范，余下的26.4%用于災(zāi)后重建和修復(fù)工作[8]。后者是我們目前所關(guān)注的。

盡管即時(shí)流動(dòng)性很重要，但應(yīng)急預(yù)算的辦法存在嚴(yán)重的局限性。首先，應(yīng)急資金本身會(huì)帶來高額的機(jī)會(huì)成本，尤其是當(dāng)其僅是為了應(yīng)對(duì)災(zāi)害而設(shè)計(jì)的。這類資金并沒有起到轉(zhuǎn)移或分散災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的作用。為了達(dá)到目的，它需要一經(jīng)濟(jì)體建立一個(gè)巨額的資金庫(Miller和Keipi，2005)。一方面，受災(zāi)害困擾的經(jīng)濟(jì)體需要在災(zāi)難發(fā)生時(shí)滿足災(zāi)后救助、重建和恢復(fù)的全部費(fèi)用；另一方面，如果災(zāi)難遲遲不發(fā)生，相關(guān)資金因無法成為其他發(fā)展資金而白白閑置。其次，對(duì)于一小型經(jīng)濟(jì)體來說，建立一個(gè)較大的儲(chǔ)備資金庫可能需要數(shù)年時(shí)間，而當(dāng)多重災(zāi)難來襲時(shí)，它卻仍然起不到應(yīng)起的作用(Ghesquiere和Mahul, 2010)。Wang等( 2010)提到，在2006—2008年期間，越南在應(yīng)對(duì)災(zāi)后重建方面其政府公共資源出現(xiàn)了巨大缺口。具體來說，據(jù)估算，2006年的缺口金額為2.75億美元，2007年降為1.27億美元，2008年又升至1.52億美元[9]。在越南，由于臺(tái)風(fēng)頻繁來襲，以及災(zāi)后重建的巨額成本，占政府年度支出2.5%～3.8%的應(yīng)急預(yù)算已不足以應(yīng)對(duì)相關(guān)災(zāi)害。

2. 國際。在國際方面，主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)融資方案可以作為小經(jīng)濟(jì)體共同為災(zāi)后救援、重建和恢復(fù)籌集足夠資金的保險(xiǎn)形式。對(duì)于那些經(jīng)濟(jì)規(guī)模小、由自然災(zāi)害導(dǎo)致的潛在損失可占其經(jīng)濟(jì)總量的很大比例且災(zāi)后籌措資金的成本相對(duì)較高的經(jīng)濟(jì)體來說，主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)融資方案是非常合理的。主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)融資方案可包含應(yīng)急信貸、再保險(xiǎn)和巨災(zāi)債券等金融工具。這些融資手段不僅能增加可用于災(zāi)后重建的資金，而且由于不同國家受災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)程度不同而起到分散風(fēng)險(xiǎn)的作用，從而降低各參保國的再保險(xiǎn)保費(fèi)(Cummins和Mahul,2009)。

主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)融資方案的一個(gè)有效例證就是加勒比巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)基金(CCRIF)。它于2007年6月成立，旨在為16個(gè)加勒比島國提供災(zāi)難保險(xiǎn)。*這16個(gè)國家包括：安圭拉島、安提瓜和巴布達(dá)、巴哈馬、巴巴多斯、伯利茲、百慕大、開曼群島、多米尼克、格林納達(dá)、海地、牙買加、圣基茨和尼維斯、圣盧西亞、圣文森特和格林納丁斯、特立尼達(dá)和多巴哥、特克斯和凱科斯群島。目的是為小規(guī)模經(jīng)濟(jì)體提供災(zāi)后短期流動(dòng)資金以確保政府的基本服務(wù)不受影響，直至其他資金到來之時(shí)(加勒比巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)基金，2010)。加勒比巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)基金提供了三種參數(shù)保險(xiǎn)產(chǎn)品以用于抵御不同災(zāi)害：15年一遇的颶風(fēng)災(zāi)害、20年一遇的地震災(zāi)害和降雨過多。這些保險(xiǎn)產(chǎn)品是參數(shù)化的，它們?yōu)榧永毡鹊貐^(qū)的政府提供了以盡可能低的價(jià)格購買災(zāi)害保險(xiǎn)的機(jī)會(huì)，同時(shí)防止保險(xiǎn)費(fèi)交叉補(bǔ)貼，為所有參保國提供了一個(gè)公平的環(huán)境[10]。

這項(xiàng)基金得到了世界銀行的技術(shù)支持，并獲得日本的贈(zèng)款，啟動(dòng)資金則來自加拿大、歐盟、世界銀行、英國、法國、加勒比開發(fā)銀行、愛爾蘭和百慕大。當(dāng)然，這項(xiàng)基金還得到了16個(gè)加勒比島國會(huì)員費(fèi)的補(bǔ)充。根據(jù)自身所面臨的地震和颶風(fēng)風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)弱，這些政府各支付20萬美元到400萬美元不等的會(huì)員費(fèi)(Linnerooth-Bayer和Mechler，2008)。加總起來，其國際儲(chǔ)備金總額達(dá)到2 000萬美元。除持有這筆儲(chǔ)備金外，加勒比巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)基金還從私營市場(chǎng)購買了5 000萬美元的保險(xiǎn)，從傳統(tǒng)再保險(xiǎn)市場(chǎng)和世界銀行購買了價(jià)值達(dá)8 250萬美元的再保險(xiǎn)(Michel-Kerjan等，2011)。估計(jì)總額達(dá)1.525億美元的融資足以應(yīng)對(duì)發(fā)生概率低于千分之一的總年度虧損索賠支付能力。通過跨地域分擔(dān)損失，加勒比巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)基金使得個(gè)人和企業(yè)能夠限制由災(zāi)害帶來的損失，并為政府提供事后流動(dòng)資金，幫助它們重點(diǎn)救濟(jì)那些受災(zāi)害影響的個(gè)人或地區(qū)。自2007年建立后，加勒比巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)基金已經(jīng)為七個(gè)成員國政府付款八次，總額為3 218萬美元[10]。最多一筆付款是2010年海地地震后向海地政府支付的775萬美元(幾乎是海地地震保險(xiǎn)額38.5萬美元的20倍)[10]。一般來說，該基金能在災(zāi)害發(fā)生一個(gè)月內(nèi)就把相關(guān)款項(xiàng)發(fā)放給受害國政府。

然而，該融資方案也存在局限性。由于加勒比巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)基金的目的是在其他資金到來之前使得相關(guān)政府有合適的流動(dòng)資金用于應(yīng)對(duì)災(zāi)害，其資金規(guī)模因而不足以用于重建。另外，作為一種參數(shù)保險(xiǎn)，加勒比巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)基金無法保證一成員國在確實(shí)經(jīng)受了一場(chǎng)災(zāi)害，但因其程度達(dá)不到事先所設(shè)的參數(shù)臨界值時(shí)而得到相關(guān)的資金支援。2007年迪恩颶風(fēng)后，牙買加南部海岸損失慘重，多米尼克和圣盧西亞也遭受了由颶風(fēng)帶來的暴雨和熱帶風(fēng)暴的襲擊。然而，由于相關(guān)風(fēng)力和降雨還不到險(xiǎn)單所規(guī)定的閾值，因而這些國家仍然不能從該基金得到任何支援[10]。盡管這個(gè)事例強(qiáng)調(diào)了所采用的參數(shù)指標(biāo)的嚴(yán)格性，但它也表明了參數(shù)保險(xiǎn)方案的局限性。

(二)私營安排

1. 國內(nèi)。保險(xiǎn)是私營個(gè)體或企業(yè)乃至政府用于應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的一種理想的融資機(jī)制。沒有保險(xiǎn)，相關(guān)方將不得不儲(chǔ)存大量資金用于應(yīng)對(duì)災(zāi)后損失。然而，由于極端事件發(fā)生的頻率較低，這類資金可能長時(shí)間被擱置起來，這會(huì)對(duì)那些選擇保留儲(chǔ)備金的個(gè)體或企業(yè)或政府造成巨大的機(jī)會(huì)成本。保險(xiǎn)方案使得個(gè)人、企業(yè)抑或政府能夠以支付數(shù)額相對(duì)較小的年保險(xiǎn)費(fèi)為代價(jià)來轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，以確保一旦遭受極端事件影響，有資金用于災(zāi)后救援、重建和恢復(fù)。

有兩種不同形式的保險(xiǎn)觸發(fā)和支付方案：補(bǔ)償型和參數(shù)型。補(bǔ)償保險(xiǎn)指保險(xiǎn)方將按照被保險(xiǎn)方的實(shí)際損失(但取決于所購買的保險(xiǎn)額度)而加以補(bǔ)償。被保險(xiǎn)方一般偏好補(bǔ)償保險(xiǎn)，因?yàn)樗梢员苊狻盎铒L(fēng)險(xiǎn)” (basis risk)?！盎铒L(fēng)險(xiǎn)”指的是通過某種指數(shù)所確定的補(bǔ)償范圍和被保險(xiǎn)人遭受的實(shí)際虧損之間的差異。然而，在補(bǔ)償保險(xiǎn)方案下，由于保險(xiǎn)公司需要在災(zāi)后派遣評(píng)估人員根據(jù)保險(xiǎn)單逐一評(píng)定損失并核實(shí)是否屬于被保范圍，其操作成本一般較高，而且這種形式的保險(xiǎn)往往導(dǎo)致補(bǔ)償付款延遲。因?yàn)楸ｋU(xiǎn)公司不僅需要雇傭評(píng)估人員對(duì)受損額進(jìn)行評(píng)估，還需要給予他們足夠的調(diào)查時(shí)間，這會(huì)大大延遲向合格的被保人支付資金的時(shí)間。

與此相反，參數(shù)(基于指數(shù)的)保險(xiǎn)指的是 “基于對(duì)災(zāi)害的參數(shù)測(cè)定來提供風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)”。*以地震險(xiǎn)為例，如果地震達(dá)到了預(yù)先規(guī)定的等級(jí)。在參數(shù)保險(xiǎn)出現(xiàn)之前，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)全都采用補(bǔ)償保險(xiǎn)的形式。而參數(shù)保險(xiǎn)方案以其更廣的覆蓋面、更高的靈活性和更低的交易成本，為災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)提供了一個(gè)更好的方法。例如，參數(shù)保險(xiǎn)不必像補(bǔ)償保險(xiǎn)那樣僅僅保護(hù)直接受災(zāi)的財(cái)產(chǎn)和資產(chǎn)，它可以更大限度地向間接受到災(zāi)害影響的人群提供保險(xiǎn)，由此可使更多行業(yè)的個(gè)人資產(chǎn)得到保護(hù)。而且指數(shù)保險(xiǎn)基于參數(shù)觸發(fā)，從而減少了道德危機(jī)問題。例如，據(jù)報(bào)道，在一些多重受害莊稼補(bǔ)償保險(xiǎn)的方案下，由于難以裁定哪些莊稼虧損屬于被保范圍，哪些不屬于，農(nóng)戶相對(duì)于保險(xiǎn)公司處于優(yōu)勢(shì)的地位(GlobalAgRisk，2012)。這反而為農(nóng)戶提供不當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)，導(dǎo)致參保農(nóng)戶故意疏忽大意，而如果不參保他們是不會(huì)那樣做的。參數(shù)保險(xiǎn)則減少甚至消除了這種動(dòng)機(jī)，因?yàn)槭欠裰Ц堆a(bǔ)償與虧損程度無直接關(guān)系。

除了允許相關(guān)方(個(gè)人、企業(yè)、經(jīng)濟(jì)體)更好地管理災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資中采用保險(xiǎn)方案的另一個(gè)好處是它有助于鼓勵(lì)人們更好地認(rèn)識(shí)和應(yīng)對(duì)災(zāi)害損失，從而培養(yǎng)起一種更好的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和文化。保險(xiǎn)費(fèi)的高低大體上可表示潛在災(zāi)害的年度預(yù)期虧損，*等于“預(yù)期損失概率”乘以“預(yù)期損失程度”(Cummins和Mahul，2009年)。再加上一些保險(xiǎn)公司的經(jīng)營成本。因?yàn)楦叩娘L(fēng)險(xiǎn)意味著更高的保費(fèi)，保險(xiǎn)方案將激勵(lì)被保險(xiǎn)人更好地認(rèn)識(shí)現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)，并盡可能地采取措施緩和這些風(fēng)險(xiǎn)，從而起到降低參保成本的作用(例如，避免在易發(fā)生災(zāi)害的高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)進(jìn)行資產(chǎn)投資)(Mahul等，2011)。

需要說明的是，雖然無論是通過補(bǔ)償保險(xiǎn)還是參數(shù)保險(xiǎn)，相關(guān)方都有降低自身災(zāi)害脆弱性的動(dòng)機(jī)，但是補(bǔ)償保險(xiǎn)方案提供的動(dòng)機(jī)一般更少，其原因見上文。一些國家補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)補(bǔ)償保險(xiǎn)已經(jīng)頗有爭議，不僅因?yàn)楦哳~的補(bǔ)貼，還因?yàn)樗膭?lì)了農(nóng)民參與高風(fēng)險(xiǎn)的生產(chǎn)(Linnerooth-Bayer和Mechler，2008)。相比之下，不同于補(bǔ)償保險(xiǎn)，參數(shù)保險(xiǎn)只為條件滿足的受害方提供一筆固定的補(bǔ)償，而不考慮被保方災(zāi)害發(fā)生后的實(shí)際損失。這既擺脫了上文提到的道德風(fēng)險(xiǎn)問題，而且也能更好地激勵(lì)投保方在緩和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)方面進(jìn)行投資。

表2 補(bǔ)償保險(xiǎn)、參數(shù)保險(xiǎn)優(yōu)缺點(diǎn)對(duì)比

由于參數(shù)保險(xiǎn)下的賠償金額是固定的，所以參數(shù)保險(xiǎn)的理賠速度也快于補(bǔ)償保險(xiǎn)。上文已經(jīng)提到，補(bǔ)償保險(xiǎn)方案對(duì)每例索賠都要進(jìn)行全面認(rèn)定，代價(jià)昂貴。另外，因?yàn)槊坷髻r的認(rèn)定過程都可能是各不相同的，這又增加了保險(xiǎn)成本，也降低了賠付速度，有時(shí)甚至導(dǎo)致投保人數(shù)年之后才拿到賠償金。滯后的賠付經(jīng)常迫使投保人變賣資產(chǎn)，從而進(jìn)一步減少了他們用于災(zāi)后重建的資金。表2總結(jié)對(duì)比了兩種保險(xiǎn)方案的優(yōu)缺點(diǎn)。

2. 國際。從國際層面來看，由于巨災(zāi)債券是一種基于市場(chǎng)的事前災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資，因此可被視為一種私營安排。同時(shí)，又因?yàn)橛袝r(shí)政府也參與其中，所以嚴(yán)格地講它也是一種公私合營的安排。總體來說，巨災(zāi)債券允許國家、保險(xiǎn)公司或企業(yè)發(fā)行債券，以保證在自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)從投資者那里獲得資金。如由政府發(fā)行巨災(zāi)債券，則政府可通過它建立一巨災(zāi)險(xiǎn)資金庫，一旦發(fā)生巨災(zāi)，便可從中撥付資金，其運(yùn)作方式相當(dāng)于購買一份保險(xiǎn)合同。在保險(xiǎn)中，資金提供方是保險(xiǎn)公司，但若為巨災(zāi)債券，資金提供方即是該債券發(fā)行的資本市場(chǎng)。接下來我們將闡明由政府發(fā)行債券的情況。

政府可采用多種方式發(fā)行巨災(zāi)債券，我們?cè)谶@里只考慮其中一種。政府可首先成立一家獨(dú)立的公司，其目的是籌資以應(yīng)對(duì)潛在的災(zāi)害損失。然后，政府可就某一特定時(shí)間段內(nèi)的某些災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)向其投保。公司則可向資本市場(chǎng)投資者發(fā)行債券進(jìn)行融資，并可用發(fā)行債券得到的本金和由政府支付的保險(xiǎn)費(fèi)來投資一些安全的低回報(bào)投資產(chǎn)品。如果債券到期而災(zāi)害事件并未發(fā)生，投資者可收回投資于債券的本金外加利息(利息部分來自政府的保費(fèi)和公司的投資贏利)。如果在債券到期前發(fā)生相關(guān)災(zāi)害事件，則本金和未付利息都將歸債券發(fā)行國政府所有，用于災(zāi)后重建，之后的在規(guī)定期限內(nèi)的利息也會(huì)被免除。在這種情況下，災(zāi)害發(fā)生后政府所能獲得的巨災(zāi)險(xiǎn)資金總額等于債券本金與未付利息的總和[7]。

與單純的政府財(cái)政應(yīng)急資金和一般災(zāi)害保險(xiǎn)相比，巨災(zāi)債券結(jié)合了多種優(yōu)勢(shì)：保費(fèi)相對(duì)穩(wěn)定，賠付速度快，以及有效地確保了相關(guān)資金只被用于與災(zāi)害相關(guān)的用途。首先，由于巨災(zāi)債券是由政府發(fā)行的，其條款(包括保險(xiǎn)費(fèi)和利率)將由投資者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)和對(duì)債券的需求決定，這就使得發(fā)行國可根據(jù)市場(chǎng)自行定價(jià)。相比之下，保險(xiǎn)或再保險(xiǎn)的條款往往是由當(dāng)事的保險(xiǎn)公司確定的，而不同保險(xiǎn)公司之間并無太大競(jìng)爭。其次，與參數(shù)保險(xiǎn)類似，巨災(zāi)債券通常由一些參數(shù)值觸發(fā)，因此賠付只取決于某一指定的事件是否發(fā)生，以及是否達(dá)到一定的嚴(yán)重程度，一旦觸發(fā)就會(huì)迅速賠付。再次，巨災(zāi)債券是一種由第三方公司持有的資金，因此，不僅政府能夠根據(jù)需要迅速建立巨災(zāi)險(xiǎn)資金庫，還能防止資金被挪作他用。相比之下，防止一般儲(chǔ)備基金被挪作他用則相當(dāng)困難。

三、事后災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資

盡管事前災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資非常重要，但在許多國家，特別是貧窮國家，它仍屬例外而非慣例。在這些國家當(dāng)中，資金缺乏常常嚴(yán)重阻礙著本國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，如果為應(yīng)對(duì)災(zāi)害預(yù)留出一大筆儲(chǔ)備金，或者為了在災(zāi)害發(fā)生時(shí)(但不一定會(huì)發(fā)生)能有一筆資金用于災(zāi)后救災(zāi)和建設(shè)的話，那將是一種十分奢華的舉措。無論如何，與這些國家面臨的其他緊迫的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題相比，要事前為應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資而拿出一大筆本可用于其他發(fā)展項(xiàng)目的資金，在政策上將不是一個(gè)優(yōu)選選項(xiàng)。在這種情況下，只有事后災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資似乎是一個(gè)明智的選擇，在政治上也是更容易被接受的。

即便主要采用事后融資，相關(guān)當(dāng)事國也可能會(huì)嚴(yán)重依賴國際捐助。自然災(zāi)害發(fā)生后，國際社會(huì)通常會(huì)為受災(zāi)國家提供人道主義援助以救助受災(zāi)地區(qū)，甚至還會(huì)為災(zāi)后重建和修復(fù)提供幫助。這種援助的規(guī)模也常與受災(zāi)國的需要程度有關(guān)，而在貧困國家中這種需要的規(guī)模常常是較大的。有時(shí)，這種人道主義援助會(huì)在很大程度上幫助一受災(zāi)國彌補(bǔ)至關(guān)重要的資金缺口。從另一方面來說，它也可能導(dǎo)致撒瑪利亞人困境。在下文中，我們將從公共/私營、國際/國內(nèi)的角度分析事后災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資。

(一)公共安排

1. 國內(nèi)?？傮w來說，事后國內(nèi)公共融資一般采用調(diào)整政府預(yù)算和增加稅收的形式。調(diào)整預(yù)算相對(duì)來說可很快實(shí)行，增加稅收則往往需要延遲一段時(shí)間才能實(shí)施。但是，這兩種情況都隱含著顯著的機(jī)會(huì)成本，調(diào)整預(yù)算不可避免地會(huì)縮小甚至終止一些現(xiàn)有發(fā)展項(xiàng)目，而增加稅收則會(huì)阻礙企業(yè)的發(fā)展，或降低工人的生產(chǎn)積極性。

雖然對(duì)較發(fā)達(dá)的工業(yè)國來說，由于其政府總預(yù)算本來就非常龐大，且征稅的基礎(chǔ)也非常廣泛，也許采用這兩種方案都可在很大程度上滿足其災(zāi)后需要，但對(duì)于一個(gè)貧困的不發(fā)達(dá)國家來說，這兩種機(jī)制都基本無效。在這些國家中，預(yù)算可調(diào)整的范圍很可能是非常有限的，稅基也往往是非常狹小的。對(duì)于那些需要龐大災(zāi)后資金的當(dāng)事國來說，這兩種融資機(jī)制都會(huì)顯得捉襟見肘。

另一種由政府掌控的選擇就是在國內(nèi)發(fā)行新債。這對(duì)于富裕的發(fā)達(dá)國家來說是一個(gè)可行的選擇。但對(duì)于一個(gè)貧困的發(fā)展中國家來說，就未必如此了，特別是當(dāng)某一經(jīng)濟(jì)體剛剛遭受重大災(zāi)害打擊時(shí)(尤其是它的經(jīng)濟(jì)規(guī)模又非常小)。就算大體上是可行的，相關(guān)資本市場(chǎng)操作的昂貴性也是許多貧困國家所無法承受的。

由于上述原因，國內(nèi)事后公共災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資一般不可能滿足貧困的發(fā)展中國家對(duì)災(zāi)后救助、重建和恢復(fù)所需的資金，特別是當(dāng)這些國家的經(jīng)濟(jì)規(guī)模又較小時(shí)。這似乎也是這些國家嚴(yán)重依賴于國際人道主義援助來滿足其災(zāi)后資金需求的一個(gè)因素，也許還是最主要的因素。在富裕國家(特別是經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大的富國)，這種情況就不大會(huì)出現(xiàn)，而且災(zāi)后對(duì)資金的需求也不會(huì)如此廣泛。

2.國際。對(duì)被援助國來說，尤其是那些貧困的發(fā)展中國家來說，國際人道主義援助一直以來是最經(jīng)濟(jì)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資方式。由于其經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，在災(zāi)后救助、重建和恢復(fù)資金的融資方面常常面臨諸多限制，因此這些國家常常趨向于依賴國際人道主義援助，一般為來自他國政府和國際發(fā)展銀行的捐助和優(yōu)惠貸款。Yang(2008)指出，遭受颶風(fēng)的發(fā)展中國家73%的災(zāi)害損失是由人道主義援助彌補(bǔ)的。由于對(duì)被援助國來說機(jī)會(huì)成本低，到目前為止，國際人道主義援助對(duì)于一些國家來說是最吸引人的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資方式。

雖然機(jī)會(huì)成本較低，但依賴人道主義援助也有其弊端。首先，由于在融資過程中缺乏所有權(quán)，被援助國經(jīng)常無法掌控資金的實(shí)際分配以滿足其需求。如在2010年海地地震后，對(duì)流向海地的大量援助所做的定性研究表明，盡管初期援助滿足了當(dāng)?shù)厝嗣駷?zāi)后的生存需求，但之后的救助卻在推動(dòng)海地的重建和恢復(fù)工作方面并未起到應(yīng)起的作用。受訪者指出援助并未提高他們的生活境況，“因?yàn)樗茨芊从乘麄兊闹虚L期需求”。40個(gè)訪談小組中的22個(gè)小組在其報(bào)告中稱，人道主義援助分配不均且不公(Sylvestre等，2010)。Freeman(2004)指出，不僅災(zāi)害影響反映了既有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，而且社會(huì)經(jīng)濟(jì)精英人士能夠更好地通過現(xiàn)行權(quán)力結(jié)構(gòu)控制災(zāi)后援助的分配[11]。

如上文所述，人道主義援助的另一個(gè)問題是有時(shí)會(huì)導(dǎo)致撒瑪利亞人困境。根據(jù)Kunreuther等(1978)的研究，30%的未參保家庭承認(rèn)他們選擇不購買自然災(zāi)害險(xiǎn)是因?yàn)橄Ｍ綍r(shí)能獲得援助。Coate(1995)指出，窮人在購買保險(xiǎn)時(shí)，還考慮到能從富人那里獲得多少慈善捐助。由于所能得到的慈善捐助的總金額是與窮人所購買的保險(xiǎn)額相關(guān)的，故窮人意識(shí)到為了得到更多的慈善捐助，他必須讓自己充分處于無保險(xiǎn)的狀態(tài)下，以便讓富人們覺得他們不得不為他提供災(zāi)后救助。根據(jù)Taylor等(2012)的研究，在全球，國際經(jīng)合組織DAC成員國提供了用于應(yīng)急響應(yīng)的大部分人道主義援助，其中來自美國和歐盟的相關(guān)援助在2010年就占國際總?cè)说乐髁x援助的38%。

依賴人道主義援助的第三個(gè)問題是不可避免的資金缺口。因?yàn)槿霈斃麃喨死Ь车膯栴}，富裕國家不愿意提供充足的資金來滿足貧困國家的所有災(zāi)后需求，特別是當(dāng)它們感到這些貧困國家并沒有盡力滿足這些需求，或是沒有全力為可能發(fā)生的情況做好充足準(zhǔn)備時(shí)。另外，提供多少捐助的決定是富裕國家做的，這同時(shí)也決定了貧窮國家所能得到的災(zāi)后援助的規(guī)模。如果一個(gè)貧窮的受災(zāi)國完全依賴這種援助，遲早會(huì)出現(xiàn)重大資金缺口。事實(shí)上，根據(jù)聯(lián)合國人道事務(wù)協(xié)調(diào)廳財(cái)政跟蹤服務(wù)(FTS)的確認(rèn)，在自然災(zāi)害發(fā)生后，人道主義捐助者并未按受災(zāi)國的請(qǐng)求全力全額提供援助。

依賴人道主義援助的最后一個(gè)問題是援助疲勞癥。它使得在面對(duì)多重災(zāi)害時(shí)，國際社會(huì)的反應(yīng)不可能一致且有條不紊。Michel-Kerjan等指出，“如果某一災(zāi)害正好發(fā)生在一系列其他已經(jīng)引起國際媒體關(guān)注的大規(guī)模災(zāi)害之后，并且因此而造成了一些捐助疲勞，那么針對(duì)這次災(zāi)害所提供的捐助會(huì)大大降低”[7]8。Taylor等(2012)也指出，一個(gè)“不幸的事實(shí)”是，不同的人道主義危機(jī)常常得到不同程度的注意和資源，而并不考慮到真實(shí)的需要。

(二)私營安排

受災(zāi)居民和企業(yè)在事后籌措資金以用于災(zāi)后救助、家園和企業(yè)的重建，這想必是人類為克服災(zāi)害損失、滿足災(zāi)后資金需求的最古老的融資機(jī)制。在人類的早期，政府和國家不可能為受災(zāi)居民和地區(qū)提供多少資金幫助與支持，國際社會(huì)更不可能提供。這樣來看，Michel-Kerjan 等(2011)提出的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資發(fā)展模型實(shí)際上說的只是近期的發(fā)展軌跡。

上文所說的事后融資方式嚴(yán)格地說不是一種積極意義上的融資安排，但很有可能仍是受災(zāi)居民和企業(yè)廣泛采用和依賴的。確實(shí)，現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)往往只注重捕捉與災(zāi)害相關(guān)的國際資金流動(dòng)和國內(nèi)公共開支，而忽視以上形式的融資及其規(guī)模。從更廣泛的角度來看問題，國際資金流動(dòng)的目標(biāo)主要是災(zāi)后救助，而非災(zāi)后重建和恢復(fù)，而受災(zāi)國國內(nèi)各級(jí)政府的公共開支大多只用于公共基礎(chǔ)設(shè)施的重建和恢復(fù)。受災(zāi)地區(qū)居民住宅的重建和恢復(fù)，以及企業(yè)的重建與恢復(fù)所需的資金，則通常由受災(zāi)人群和企業(yè)自身承擔(dān)。*2011年日本大地震就是一個(gè)例子。即便日本政府將大量資源投入重建上，但居民個(gè)人住房和企業(yè)的重建仍是居民和企業(yè)自身的責(zé)任。但此任務(wù)異常艱巨，直至災(zāi)后第三年仍有大量居民生活在臨時(shí)庇護(hù)所或租來的房子里，而且花費(fèi)大多自行承擔(dān)。2008年中國四川汶川地震則是一個(gè)例外。中國政府不僅調(diào)集了災(zāi)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施重建所需的必要資源，還為當(dāng)?shù)鼐用裥藿俗》?很多住房的質(zhì)量甚至比他們?cè)瓉淼母?，并幫助當(dāng)?shù)仄髽I(yè)重新開業(yè)。

在有些國家和社會(huì)，其文化較多地強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任，包括克服由災(zāi)害帶來的損失。在這些國家和社會(huì)中，災(zāi)后重建和恢復(fù)的任務(wù)往往由受災(zāi)人群和企業(yè)自身承擔(dān)。因此，人們可能會(huì)繼續(xù)將私營融資作為一種主要的事后融資機(jī)制來實(shí)現(xiàn)重建家園的目的。

雖然大部分事后私營融資會(huì)來自國內(nèi)，即來自受災(zāi)地區(qū)的群眾和企業(yè)自身，但仍會(huì)有一些資金來自國外，比如國外個(gè)人或企業(yè)直接給受災(zāi)地區(qū)個(gè)人或企業(yè)捐款，以幫助他們重建住房和恢復(fù)企業(yè)業(yè)務(wù)。*但是大多數(shù)情況下，國際私人捐款都要通過捐款人所在國的公共機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移到目的國的某個(gè)公共機(jī)構(gòu)，以用于受災(zāi)地區(qū)的重建。比如通過國際紅十字會(huì)的捐款就是以這種形式進(jìn)行的。來自國外家人和親人的國際匯款是另一種情況。還可能存在其他形式的捐款和匯款，但一般并不多見?？傮w來說，與大規(guī)模的國內(nèi)私營部門(受災(zāi)個(gè)人和企業(yè))的融資相比，跨國捐款和匯款的數(shù)額較小。

結(jié) 語

盡管當(dāng)前在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資領(lǐng)域有一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)更多地關(guān)注減低風(fēng)險(xiǎn)，但是不論在風(fēng)險(xiǎn)減低上花費(fèi)多大，都不可能完全消除一個(gè)國家或地區(qū)面臨的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。因此，一定程度的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)將始終伴隨我們。也就是說，從經(jīng)濟(jì)或社會(huì)的角度看，我們不得不把一定程度的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)視為是“不得不接受的”。實(shí)際上，由于越來越高強(qiáng)度的人類活動(dòng)，這樣一種“殘余”風(fēng)險(xiǎn)未來有可能會(huì)增加。因此，作好對(duì)地區(qū)或國家造成沖擊的某種不測(cè)之災(zāi)(有時(shí)甚至是多重災(zāi)難)的應(yīng)對(duì)，將成為一個(gè)日顯重要的政策和實(shí)踐議題。本文對(duì)怎樣應(yīng)對(duì)這些可能的不測(cè)之災(zāi)的籌資問題的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行了回顧。

災(zāi)害發(fā)生以后，為受災(zāi)地區(qū)提供救濟(jì)、重建公共基礎(chǔ)設(shè)施和住宅、恢復(fù)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)的需求將變得十分迫切而巨大。為了支持這些救濟(jì)、重建和復(fù)蘇，就需要提供迅捷而充足的資金。無須多言，這意味著需要一種快速的資金籌措和撥付機(jī)制。在本文，我們對(duì)可能的資金來源、相關(guān)的籌資手段，以及撥付的迅捷性等議題進(jìn)行了討論。

從總體上看，一些形式的事前融資將有助于確保災(zāi)后資金支付的迅捷性。政府的相關(guān)預(yù)儲(chǔ)資金、指數(shù)保險(xiǎn)和巨災(zāi)債券就是典型的例子，而賠償保險(xiǎn)則無法實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)。在某些情況下，一些形式的事后融資對(duì)于災(zāi)害發(fā)生后資金的快速撥付也是有利的。比如，公共預(yù)算資金的調(diào)整就可以做得相當(dāng)迅速，并且被較快地?fù)芨叮贿^這種快速的財(cái)政撥付并不總是有保證的。相反，通過增加稅收來籌資則經(jīng)常需要耗費(fèi)時(shí)日。國際資金有可能較快速地抵達(dá)受影響社區(qū)，但這也不能確保。

事前融資在總體上也許有助于促進(jìn)災(zāi)后資金撥付的迅捷性，但是，其在資金規(guī)模上可能是有限的。我們很難去說服廣大個(gè)人和企業(yè)用這種方法來為潛在的災(zāi)害籌資，同時(shí)也很難為公共部門沿著這個(gè)方向進(jìn)行大規(guī)?；I資贏得政治支持。在相對(duì)貧困的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體中，情況更是如此。在這些經(jīng)濟(jì)體中，資金在總體上是非常短缺的，因而為災(zāi)害進(jìn)行預(yù)先籌資的發(fā)展機(jī)會(huì)成本也非常高昂。即使對(duì)其他較富裕的經(jīng)濟(jì)體來說，如果相關(guān)的資金數(shù)額巨大，政治接受能力也是一個(gè)問題。而抵御巨災(zāi)所涉及的資金數(shù)額恰恰是非常巨大的。對(duì)事前融資的這種猶疑也許是因?yàn)槲覀儗?duì)真實(shí)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)缺少了解，或者是源于我們更偏好確定的發(fā)展機(jī)會(huì)而不是抵御或許會(huì)發(fā)生或許不會(huì)發(fā)生的負(fù)面事件。事前融資的成本也是一個(gè)需要考慮的因素。如果成本數(shù)倍于預(yù)期的損失，很難使政府和個(gè)體愿意普遍地接受并參與事前融資活動(dòng)。

即使在采用各種可能的事前融資手段之后，還需要事后融資來滿足一個(gè)國家在災(zāi)害發(fā)生之后的巨大資金需求，盡管事后融資可能會(huì)嚴(yán)重打亂一個(gè)國家正常的發(fā)展部署、中斷許多現(xiàn)有的發(fā)展計(jì)劃和規(guī)劃。在災(zāi)害發(fā)生后，考慮到其嚴(yán)重后果，事后籌資將是必需的而且在政治上是可接受的。

在當(dāng)前有關(guān)災(zāi)害融資的統(tǒng)計(jì)中，許多用于救濟(jì)、重建和恢復(fù)的事后融資似乎主要來自公共部門。然而，實(shí)際上受災(zāi)地區(qū)的私營部門(居民和企業(yè))通常也承擔(dān)了很大比例的成本。一個(gè)功能良好的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資體系的目標(biāo)之一，應(yīng)該是將這種負(fù)擔(dān)從受災(zāi)害直接沖擊的居民和企業(yè)轉(zhuǎn)移到更廣泛的國內(nèi)甚至國際人群上。事前融資方式作為某種形式的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制，有助于實(shí)現(xiàn)這一目的。但是，能夠?qū)崿F(xiàn)這種負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移的方式不只限于事前融資，一些事后融資手段在負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移上也有許多空間可以挖掘。當(dāng)然，在此情況下政府需要先行一步。這或許可以解釋為什么在一般情況下公共資金在事后融資中總是扮演一個(gè)十分重要的角色。在這方面，中國政府在四川地震之后的表現(xiàn)是相當(dāng)出色的。

當(dāng)然，一個(gè)國家在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資上采取何種形式或機(jī)制將取決于一系列因素，在現(xiàn)有文獻(xiàn)中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的因素被經(jīng)常強(qiáng)調(diào)[7]2，但是其他因素也起作用。譬如，一個(gè)國家的人口和疆域面積大小可能會(huì)直接影響該國對(duì)災(zāi)后及時(shí)獲得國際援助的需要。類似地，文化因素對(duì)人們認(rèn)識(shí)和承受風(fēng)險(xiǎn)的程度也有顯著的影響，因此也會(huì)影響一個(gè)國家對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資機(jī)制的選擇。

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[責(zé)任編輯：房宏琳]

2015-10-28

中國發(fā)展研究基金會(huì)“指數(shù)保險(xiǎn)與自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)救助體系改革研究”項(xiàng)目階段性成果

劉民權(quán)(1956—)，男，教授，博士生導(dǎo)師，創(chuàng)辦主任，英國牛津大學(xué)博士，從事人類發(fā)展與人類安全、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理研究。

F842.64

A

1002-462X(2015)12-0085-10

① 文中內(nèi)容僅表達(dá)作者個(gè)人的認(rèn)識(shí)和觀點(diǎn)，并不代表他們所在機(jī)構(gòu)的認(rèn)識(shí)與觀點(diǎn)。初稿為英文，感謝臺(tái)航和何西龍辛勤的翻譯工作，特別感謝亞洲開發(fā)銀行研究所Khan Kikkawa在本文的英文稿寫作中所做的基礎(chǔ)性工作。