社會融合與新市民的城市融入:杭州個案分析

易龍飛

(浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院,浙江 杭州 310058)

社會融合與新市民的城市融入:杭州個案分析

易龍飛

(浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院,浙江 杭州 310058)

從社會融合視角研究城市新市民的融入不僅能從宏觀上反映社會基礎(chǔ)的變化,也可從微觀上評估這一群體的生活境況,從而為探討采取什么政策手段來緩解社會矛盾提供理論支持。文章對杭州新市民的生活狀況展開調(diào)研,走訪了部分企業(yè)負責(zé)人和政府官員。這些調(diào)研和訪談反映出新市民群體在戶籍入戶、住房保障、子女教育和社會參與等方面遇到了困難。結(jié)合社會融合的視角并從公民權(quán)利、就業(yè)市場準(zhǔn)入、福利服務(wù)和社會網(wǎng)絡(luò)等維度對新市民的城市融入進行分析,這些因素既與政府社會政策實踐密切相關(guān),也是衡量社會融合維度的重要方面。

城市化;社會融合;社會質(zhì)量;新市民;城市融入

自20世紀(jì)90年代以來,中國經(jīng)濟發(fā)展為城市化進程的快速推進提供了強大的動力。城市經(jīng)濟的快速發(fā)展為農(nóng)村人口進城務(wù)工和生活創(chuàng)造了物質(zhì)基礎(chǔ),而城市服務(wù)業(yè)的發(fā)展更大大擴展了城市就業(yè)的可能性。城市空間擴展能夠為更多的居民提供生活設(shè)施和服務(wù),也能滿足農(nóng)村人口進城務(wù)工的居住要求。這些從農(nóng)村流入城市的人口,常常被稱為農(nóng)民工、外來人口、流動人口或進城務(wù)工人員等。截止到2011年,我國城鎮(zhèn)流動人口的總量已經(jīng)接近2.3億,占全國總?cè)丝诘?7%。①孫鐵翔:《人口計生委發(fā)布<中國流動人口發(fā)展報告2012>》,2012-08-07,http://www.gov.cn/jrzg/2012-08/07/content_2199409.htm。筆者采用“新市民”(不包括作為高層次人才引進的移民)這一概念,不僅為了突出強調(diào)那些長期居住在城市并有相對固定工作的外來人口如何逐步融為城市的新市民,而且為了呼吁整個社會對這一群體的尊重和包容,因為這一群體為城市經(jīng)濟的發(fā)展作出了巨大貢獻。以浙江省為例,“十五”期間,新市民對浙江省GDP的貢獻率達到21.4%。②孫穎:《農(nóng)民工在杭州越來越有“本地人”的感覺》,《每日商報》2009年4月1日,第14版。

然而,這一群體因進城務(wù)工喪失了原有的社會保障和社會網(wǎng)絡(luò),也面對一些來自于當(dāng)?shù)鼐用竦钠缫?因而在城市融入上面臨諸多障礙。根據(jù)深圳、東莞和上海等城市的新市民生活狀態(tài)的調(diào)查,這一群體的幸福感程度普遍不高。③《農(nóng)民工幸福感調(diào)查大城市得分不高》,2012-04-25,http://news.china.com.cn/rollnews/2012-04/25/content_13913446.htm。如果這一群體不能很好地融入城市生活,將會威脅城市的長遠發(fā)展和長治久安,并給中國城市化發(fā)展和社會治理帶來嚴峻挑戰(zhàn)。通過對部分杭州新市民、用人單位及政府部門的走訪調(diào)研,試圖反映新市民群體在城市融入方面所面臨的困境,并考察地方政府在增進新市民城市融入上所采取的社會政策的有效性。這一討論也將從提升社會質(zhì)量的宏觀視角展開,以期能為增進整個社會的社會質(zhì)量奠定研究基礎(chǔ)。

一、研究回顧與分析框架

研究新市民的城市融入與社會融合,既要涉及制度設(shè)計和物質(zhì)生活條件,包括經(jīng)濟發(fā)展水平、工資狀況、居住條件和社會保障狀況等;又要涉及非制度層面與心理層面的因素,包括社會排斥狀況、社會參與和社會歧視等。當(dāng)然,城市融入也是一個新市民與本地居民互動的動態(tài)過程,通過這一過程,新市民逐漸形成對當(dāng)?shù)厣鐣矸莸恼J同和心理歸屬。所以,討論城市融入和社會融合不僅僅是新市民群體所面臨的問題,其也將對當(dāng)?shù)鼐用癞a(chǎn)生影響。正如Bernard談到,新市民與城市居民的融入是一個雙向的過程,城市新成員所具有文化的多樣性、觀念和習(xí)俗等都會對流入地社會產(chǎn)生重要影響。*Bernard W S, The Integration of Immigrants in the United States, International Migration Review, 1967,No.1,pp.23-33.因此,新市民所具有的狀況可以成為衡量社會融合狀況的尺度,他們所面臨的困難也能反映出當(dāng)?shù)厣鐣谠鲞M社會融合的過程中所面臨的問題。

關(guān)于對人口流動現(xiàn)象的解釋,早期的研究以傳統(tǒng)的工業(yè)化和城市化的“推拉理論”為立腳點,論證這一現(xiàn)象出現(xiàn)的必然性;*Lee E S, A theory of Migration, Demography, 1966,No.3,pp.47-57.也有研究從城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟或社會階層流動等視角來論證這一現(xiàn)象的合理性;*Lewis W A, Economic Development with Unlimited Supplies of Labour, The Manchester School,2008,No.22,pp.139-191.*金沙:《農(nóng)民工回流與我國二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換》,《經(jīng)濟縱橫》2009年第10期,第77-79頁。還有研究從社會轉(zhuǎn)型的背景下討論新市民問題產(chǎn)生的必然性,認為城市化過程中出現(xiàn)的鄉(xiāng)—城流向的人口遷移是一個自然的過程,*陸學(xué)藝、景天魁等:《轉(zhuǎn)型中的中國社會》,黑龍江人民出版社1994年版,第23頁。并從社會分層的視角分析了新市民所面臨的被社會排斥的風(fēng)險,這種階層分化的加劇有可能造成社會不穩(wěn)定因素的增加。*李強:《農(nóng)民工與中國社會分層(第二版)》,社會科學(xué)文獻出版社2012年版,第1-17頁。以往研究從不同的視角闡釋了人口流動的基本規(guī)律、驅(qū)動因素及其對社會產(chǎn)生的負面影響,進而為分析其城市融入問題奠定了研究基礎(chǔ)。

基于這一背景,學(xué)術(shù)界開始從社會政策、社會排斥等視角討論新市民的融入問題。如一些學(xué)者把城市融入拆分為若干核心維度加以討論,如經(jīng)濟融入、文化融入與政治融入等;*Dustmann C, The Social Assimilation of Immigrants, Journal of Population Economics,1996,No.9,pp.37-54.*王佃利、劉保軍、樓蘇萍:《新生代農(nóng)民工的城市融入:框架建構(gòu)與調(diào)研分析》,《中國行政管理》2011年第2期,第111-115頁。這些多維度的分析既關(guān)注到社會經(jīng)濟保障,又關(guān)注到社會歧視和社會參與狀況,從而使得對這一群體城市融入問題的研究更為全面。也有學(xué)者從社會認同和社會資本的角度探求影響新市民城市認同和城市融入方面的諸多因素,認為其社會經(jīng)濟地位和社會支持網(wǎng)絡(luò)在形成他們城市認同或市民身份認同方面的作用最大。*王毅杰、童星:《流動農(nóng)民社會支持網(wǎng)探析》,《社會學(xué)研究》2004年第2期,第42-48頁。*王毅杰、高燕:《社會經(jīng)濟地位、社會支持與流動農(nóng)民身份意識》,《市場與人口分析》2004年第2期,第1-5頁。另外,有學(xué)者從心理層面探討這一群體的融入狀況,通過社會調(diào)查反映出新市民與當(dāng)?shù)鼐用竦慕煌突哟嬖谥薮蟾糸u。*崔巖:《流動人口心理層面的社會融入和身份認同問題研究》,《社會學(xué)研究》2012年第5期,第141-160頁。這些研究反映出來的問題不僅僅是新市民個體生活層面的,同時也是社會層面的,其與社會融合的增進和社會質(zhì)量的提升都息息相關(guān)。

社會融合是社會質(zhì)量理論中的一個重要分支。從社會融合的角度來說,一個具有較高社會質(zhì)量的社會要保證社會制度設(shè)計的整合性和包容性,并能很好地回應(yīng)社會排斥、社會結(jié)構(gòu)斷裂和社會階層分化等問題。因此,這一視角不僅僅從城市新市民出發(fā)討論其城市融入中遇到的困難,也從社會層面出發(fā)研究政府社會政策的功用以及社會各個階層之間的相互關(guān)系,并在此基礎(chǔ)上減少社會排斥的發(fā)生。具體來說,社會融合的分析包含四個維度：第一是公民權(quán)利維度,包括政治上的選舉與被選舉權(quán)、享有社會保障和公共服務(wù)權(quán)、社會經(jīng)濟生活中的民事權(quán)利等;第二是勞動力市場維度,主要討論就業(yè)市場上的準(zhǔn)入資格和就業(yè)排斥;第三是公共/私人服務(wù)維度,主要關(guān)注健康服務(wù)、住房保障、教育權(quán)利、金融服務(wù)、交通服務(wù)與文化服務(wù)等;第四是社會網(wǎng)絡(luò)維度,包括社區(qū)參與、朋友與家庭關(guān)系等(見圖1)。社會融合為研究新市民的城市融入提供了一個綜合性的分析框架,這一框架從城市新市民的公民權(quán)出發(fā)涵蓋了其城市生活的方方面面,也從宏觀層面討論完善社會階層融合過程中的機制和政策,因此能夠為地方政府社會政策優(yōu)化和社會管理創(chuàng)新提供借鑒。

二、研究方法與訪談情況

為了深入闡釋杭州新市民的城市融入與社會融合狀況,通過個案訪談的方式獲取經(jīng)驗資料。在2012年11月至2013年4月間,筆者在杭州市企業(yè)、機關(guān)和社區(qū)共進行了38人/次的個案訪談,其中新市民個人32人、企業(yè)人事部門負責(zé)人3人以及杭州市總工會、杭州市人力資源和社會保障局(以下簡稱人保局)、杭州市住房保障和房產(chǎn)管理局(以下簡稱住保局)相關(guān)科室負責(zé)人各1人。對新市民訪談的核心問題包括以下三方面:一是受訪者的基本就業(yè)和生活情況;二是受訪者的城市歸屬感;三是他們未來的打算及對于政府工作的期望。對企業(yè)和政府部門的訪談包括以下三方面:一是在提升城市新市民生活水平、促進社會融合與團結(jié)等方面的政策與實踐;二是現(xiàn)有政策實踐的效應(yīng)和有效性;三是未來的工作和政策規(guī)劃。這些訪談的目的在于考察身居杭州的新市民對于當(dāng)?shù)氐臍w屬感強弱,并從社會質(zhì)量的視角考察其城市融入過程中遇到的障礙因素及其形成這種狀況的基本原因。對新市民訪談的情況見表1。

來源:基于筆者訪談資料整理。

從訪談中可以看到,新市民群體對政府部門長期忽視其群體利益表示不滿,他們期待政府能夠改變現(xiàn)有的戶籍制度和住房政策,渴望能夠享受到與當(dāng)?shù)鼐用裢鹊纳鐣＠霾⒕哂邢鄳?yīng)的社會權(quán)利。然而,他們盡管為城市的經(jīng)濟發(fā)展作出了巨大的貢獻,但得不到同等的回報。他們長期以來處于社會邊緣位置,也無法形成有效的社會參與來為自己發(fā)聲,因此他們的利益訴求也常常被社會主流意見和呼聲所淹沒,從而導(dǎo)致他們從根本上缺乏融入城市的推動力量。而要從社會賦權(quán)的角度增進新市民的城市融入,就需要政府部門的政策支持、公共輿論的宣傳導(dǎo)向、社會組織的積極幫助和社會大眾的包容理解。

三、研究發(fā)現(xiàn)與分析

以上訪談資料有助于從微觀視角看待這一群體的城市融入狀況,為進一步在宏觀上分析整個社會的融合情況奠定基礎(chǔ)。在此,筆者將結(jié)合社會融合中的公民權(quán)利、就業(yè)市場、服務(wù)提供和社會網(wǎng)絡(luò)四個維度對新市民的城市融入問題展開具體分析。

(一)公民權(quán)利

公民權(quán)利的討論涉及戶籍準(zhǔn)入資格、選舉和被選舉權(quán)、咨詢建議權(quán)與社會保障權(quán)等?，F(xiàn)有政策規(guī)定,外來人口符合一定的條件如連續(xù)居住期限滿三年、有穩(wěn)定工作和穩(wěn)定住所等,可以申領(lǐng)居住證并享有同城市居民一樣的社會保障和就業(yè)服務(wù)。但由于戶籍限制,他們無法在城市實現(xiàn)選舉和被選舉權(quán),無法參與國家的政治生活。同時,他們長期以來處于社會邊緣位置,缺乏必要的渠道來表達自身利益訴求,無法對政府決策施加影響。在經(jīng)濟保障和社會保障上,由于新市民遷入城市生活的主要原因是務(wù)工和經(jīng)商,因此收入狀況往往成為決定其遷移意愿的關(guān)鍵因素。一方面，杭州總體的工資水平令受訪者感到滿意,加之較為優(yōu)越的自然環(huán)境和城市基礎(chǔ)設(shè)施,使杭州在吸引外來人口來杭工作方面具有較強的競爭力。但另一方面,受訪者社會保障情況不容樂觀。其一,部分受訪者非正式的就業(yè)性質(zhì)決定了其被排除在城鎮(zhèn)職工社會保險的體系之外;其二,受訪者社會權(quán)利意識和知識較為匱乏,導(dǎo)致他們與用人單位簽訂勞動合同時處于弱勢地位,這種信息不對稱也導(dǎo)致受訪者的社會保險參與率不高,尤其是養(yǎng)老和失業(yè)保險;其三,較為繁瑣的社會保險跨區(qū)域銜接問題給新市民參保增加了后顧之憂,他們擔(dān)心返回原籍之后無法繼續(xù)享有相應(yīng)的保險待遇,自然對社會保險項目產(chǎn)生抵觸情緒。

因此,工資水平雖然能夠滿足大部分受訪者的日常需求,但他們普遍缺乏制度性的社會保障,導(dǎo)致他們在應(yīng)對未來風(fēng)險時顯得較為脆弱。這一問題的解決除了依靠公民權(quán)利教育之外,還應(yīng)該從增進社會融合的高度優(yōu)化相關(guān)社會保險的制度設(shè)計,提高其科學(xué)性和包容性,從而從制度上為新市民的社會經(jīng)濟狀況提供可靠保障。此外,政治權(quán)利與戶籍制度相關(guān)聯(lián)的制度設(shè)計為新市民權(quán)利的實現(xiàn)設(shè)置了較高的門檻和成本,導(dǎo)致他們在很多情況下無法享有與城市居民相等同的公民權(quán)利。從根本上說,新市民在城市融入過程中面臨著戶籍限制與不完全公民身份的雙重困境,要想打破這一困境，一方面需要依靠中央政府和地方政府之間財政稅收資源的分配平衡以及基本公共服務(wù)供給機制的協(xié)調(diào)完善,另一方面需要破除不合理的制度性限制,從而賦予新市民完全的公民身份和公民權(quán)利。

(二)勞動就業(yè)

現(xiàn)階段新市民遷入城市生活的首要原因是就業(yè),因此考察其就業(yè)選擇和勞動力市場的準(zhǔn)入就成為了衡量其城市融入的重要方面。由于企業(yè)的用工偏好與其追求利潤最大化密切相關(guān),因此他們在招聘員工時會考慮應(yīng)聘者的學(xué)歷和技能水平是否符合崗位的要求,也會考慮應(yīng)聘者的戶籍狀況從而保證較低的員工流動率,這些不利因素導(dǎo)致新市民集中從事于建筑業(yè)、制造業(yè)與服務(wù)業(yè)等勞動密集型行業(yè)。并且,他們主要通過兩種渠道進入城市勞動力市場,一是非正式的社會網(wǎng)絡(luò)如親戚、同鄉(xiāng)等引薦,入職門檻相對較低使得他們能夠快速找到工作但流動性較大,勞動合同并不規(guī)范;二是政府或社會團體舉辦的各類招聘會,他們可以利用這些機會廣泛收集就業(yè)信息并做出理性選擇,工作較為穩(wěn)定,勞動合同規(guī)范。

訪談資料表明,就業(yè)形式和質(zhì)量是新市民遷入城市后考慮的重要問題,關(guān)系著他們在城市的定居意愿。由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的差異和勞動力市場分工作用，導(dǎo)致大部分外來新市民從事于低端勞動密集型行業(yè),這種狀況在短期內(nèi)無法改變。然而,職業(yè)上的分化導(dǎo)致新市民在城市的就業(yè)具有明顯的集聚效應(yīng),其雖然可以降低企業(yè)的勞動力成本,但這種集聚也導(dǎo)致新市民的業(yè)緣關(guān)系十分有限,不利于其社會資本的形成。此外,相當(dāng)一部分受訪者從事于沒有正規(guī)勞動合同的臨時性工作,這一方面表明新市民的就業(yè)技能與城市居民相比具有較大差距,使他們在正式勞動力市場上缺乏足夠的競爭力,也缺乏法律意識維護自身的勞動權(quán)益;另一方面也顯示出正規(guī)勞動就業(yè)市場對新市民的排斥效應(yīng)。同時,大多數(shù)受訪者的就業(yè)信息獲取渠道十分有限,常常來自于親戚、同鄉(xiāng)和朋友等非正式社會網(wǎng)絡(luò)。上述分析表明,新市民雖然具有勞動力市場的準(zhǔn)入資格并能夠順利在城市就業(yè),但城市層面的就業(yè)扶持機制還不完善,其就業(yè)質(zhì)量也有待于進一步提升。

(三)福利服務(wù)與住房保障

對城市社會福利與服務(wù)提供狀況的考察有助于分析新市民群體在生活各個方面所遇到的困難,這些要素在微觀上以體現(xiàn)受訪者個體的社會生活模式,宏觀上則可以折射出一個社會的社會質(zhì)量狀況。在社會保險的參保方面,新市民與當(dāng)?shù)鼐用褚粯酉碛嗅t(yī)療保險、養(yǎng)老保險與工傷保險等待遇,這對于我國全面普惠性社會保障制度的建立具有積極意義。但是,社會保險的跨省統(tǒng)籌銜接問題仍然沒有得到較好的解決,這也成為影響新市民參保意愿的重要因素。訪談中筆者也發(fā)現(xiàn),許多來到城市生活的新市民家庭都期望處于義務(wù)教育階段的子女能夠接受城市更為優(yōu)質(zhì)的教育條件,但由于優(yōu)質(zhì)公辦教育資源的稀缺性，使其無法滿足大量隨遷子女的教育問題,而普通公辦學(xué)校的入學(xué)手續(xù)也十分繁雜。在這種情況下,有一定經(jīng)濟條件的家庭只能把子女送到收費昂貴的民辦學(xué)校,沒有經(jīng)濟條件的家庭不得不把孩子留在原籍地接受教育從而造成了家庭關(guān)系的割裂。

在住房保障上,新市民無法享受廉租房、經(jīng)濟適用房等保障性住房政策,只能申請政府的公租房項目。但是,由于稀缺的住房資源和苛刻的申請條件，使得大部分新市民無法享有政府提供的住房保障,他們只能依靠市場供給來滿足住房需求。由此,市場價格的調(diào)節(jié)機制導(dǎo)致他們不得不降低對居住條件的要求,并選擇在租金便宜的城鄉(xiāng)結(jié)合部居住,久而久之就形成了大片的外來人口聚集地。這種居住隔離的形成不但會影響城市的治安管理和衛(wèi)生整治,也從空間上疏遠了新市民與當(dāng)?shù)鼐用竦木嚯x,更加不利于社會融合的增進。這一矛盾集中反映在城中村的改造和拆遷上,這些工程剝脫了新市民原有的生存空間,而居住場所的頻繁搬遷大大提高了他們的出行和生活成本。因此,從增進社會融合和提升社會質(zhì)量的角度看,在舊城改造拆遷的過程中強化對新市民的住房補償是十分必要的。

(四)社會網(wǎng)絡(luò)與社會參與

盡管一些受訪者在城市已經(jīng)生活多年,但是他們?nèi)匀粺o法獲得城市戶籍,身份仍然是外來人而并非城市人。這種身份認知體現(xiàn)出受訪者缺乏一種對城市的歸屬感和認同感,僅僅把城市當(dāng)成是一個掙錢養(yǎng)家的暫住地而非一個安居樂業(yè)的居住地,這也直接影響其在城市的定居意愿。而且在多數(shù)情況下,他們在親戚和同鄉(xiāng)的介紹下來到城市謀生,在閑暇時間生活交際也僅僅限于同事和同鄉(xiāng),朋友圈中很少有本地居民。這說明新市民的社會網(wǎng)絡(luò)是基于血緣和業(yè)緣建立起來的,缺乏必要的渠道拓展與城市居民的交流互動,這兩個社會群體之間在心理和交往上的隔閡不但不利于新市民群體在城市生活的融入,甚至?xí)：φ麄€社會團結(jié)與穩(wěn)定。

而在社會參與方面,僅有少部分新市民群體熱心于社區(qū)和地方環(huán)保公益活動,大部分受訪者缺乏對城市公共事務(wù)關(guān)注的積極性,更不會主動參與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的各種活動。他們認為社區(qū)事務(wù)與自身利益并無太大關(guān)系,因此把主要精力都放在工作上。這種狀況的形成一方面與他們本身工作繁忙、生活壓力大有關(guān),他們沒有閑暇時間、精力和動機顧及當(dāng)?shù)氐墓彩聞?wù);另一方面也與社區(qū)和社會組織缺乏對這一群體的宣傳教育和支持引導(dǎo)有關(guān),導(dǎo)致他們沒有機會和渠道參與地區(qū)事務(wù)。當(dāng)然,拓展新市民的社會網(wǎng)絡(luò)、提高其社會參與的能力更需要社會輿論的積極引導(dǎo)和全社會成員思想意識的轉(zhuǎn)變,消除社會成員對新市民的偏見與歧視,形成一個良好的社會氛圍保障其參與權(quán)利的實現(xiàn)。

四、政策回應(yīng)及討論

從理論上說,社會融合是個體和個體之間、不同群體之間、或不同文化之間互相配合、互相適應(yīng)的過程。*季文、張龍:《農(nóng)民工城市融合的結(jié)構(gòu)和狀況的實證研究》,《南京社會科學(xué)》2012年第2期,第92-97頁。而政府的社會政策就是要協(xié)調(diào)社會各主體之間的利益沖突,保證社會的穩(wěn)定運行。由此,政府的社會政策對社會融合方面具有不可替代的效應(yīng)。近年來,各級政府都把對新市民的管理和服務(wù)作為一項重要工作來抓,是政府推進基本公共服務(wù)均等化、貫徹以人為本執(zhí)政理念的具體體現(xiàn)。2007年以來,杭州市政府聯(lián)合市發(fā)改委、財政局、人保局和公安局等29個部門成立了“農(nóng)民工工作聯(lián)席會議”這一非常設(shè)機構(gòu)。這一機構(gòu)研究擬訂與新市民相關(guān)的各項政策措施,督促檢查各轄區(qū)、各部門的政策落實情況,并協(xié)調(diào)各部門之間的工作。經(jīng)過筆者對市總工會、人保局和住保局的走訪調(diào)研,這里將杭州針對新市民的服務(wù)政策作如下梳理。

(一)就業(yè)服務(wù)

人保局農(nóng)村勞動力就業(yè)辦公室采取多種政策措施扶持新市民群體在杭州就業(yè)。首先,向符合資格的新來杭外來人口提供免費的職業(yè)介紹服務(wù),在求職者與用人單位之間搭建起聯(lián)系的橋梁,并免費提供一些具有針對性的工作技能培訓(xùn),而且在財政上支持新市民參加各種職業(yè)資格認證考試。針對那些高學(xué)歷、高技術(shù)和高層次的新市民,政府可以為他們提供小額貸款以資助創(chuàng)業(yè)所需的啟動資金。除此之外,人保局勞動監(jiān)察部門也會定期監(jiān)測各個外來人口密集就業(yè)的工作單位是否在用工過程中存在違法違規(guī)行為,并要求各用人單位繳納欠薪保證金。

(二)社會保障

杭州市規(guī)定,凡是在杭州工作并繳納社保六個月以上的新市民,在醫(yī)療、養(yǎng)老和失業(yè)等社會保險的權(quán)利和義務(wù)方面享有與杭州居民相同的待遇。此外,政府也設(shè)立了涉及勞動就業(yè)、工資報酬、社會保險和困難救助等方面的“一站式”服務(wù)體系,簡化新市民尋求政策援助的工作流程。在住房保障方面,杭州市住保局在2011年開始實施“公租房”計劃,要求各區(qū)政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H在新市民比較集中的工業(yè)園區(qū)興建農(nóng)民工集體公寓,并以低于市場價的租金出租給他們使用。為了加大公租屋的建設(shè)力度,住保局也積極鼓勵各種社會主體參與到公租房的建設(shè)中來。同時,政府也出臺了一些激勵措施以有效配置這些相對稀缺的公共住房資源。

(三)權(quán)益維護

維護新市民的合法權(quán)利是賦予其市民身份地位的重要手段,涉及勞資關(guān)系、職業(yè)安全和法律援助等內(nèi)容。自2000年以來,杭州市總工會已經(jīng)連續(xù)實施了12次針對外來人口城市融入和權(quán)益保障問題的專項行動,并成立了由律師、大學(xué)教師和大學(xué)生等組成的新市民志愿幫扶團隊,深入工廠和社區(qū)進行法律維權(quán)和政策宣傳的服務(wù)。此外,總工會也著手構(gòu)筑“外來務(wù)工人員維權(quán)幫扶新體系”,除了就業(yè)培訓(xùn)和法律援助外,還特別突出對新市民群體的人文關(guān)懷。這些舉措包括在外來人口密集的工業(yè)園區(qū)興建文化場所,舉辦各種文體活動,并通過媒體宣傳營造全社會關(guān)心和尊重新市民的氛圍等。

這些政策措施的相繼出臺表明政府在這一問題上作出了種種努力,各部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制也為新市民社會融入問題的妥善解決搭建了橋梁,但這些政策措施距離新市民的期望和社會融合的要求還存在不少差距。特別是新市民群體在住房方面存在著很大困難,需要得到政府政策的幫扶。在戶籍管理方面,杭州市實施積分落戶的政策,這雖然為新市民的落戶創(chuàng)造了積極條件,但仍需要體制層面的改革以破除目前的困境。

五、結(jié) 語

在未來,新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略將進一步推進人口從鄉(xiāng)村向城市流動,它是社會變遷的重要結(jié)果。2011年,我國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到51.27%,非農(nóng)業(yè)人口首次超過農(nóng)業(yè)人口,這標(biāo)志著中國已經(jīng)結(jié)束了以鄉(xiāng)村型社會為主體的時代,而進入以城市型社會為主體的城市時代。*馬獻忠:《<中國城市發(fā)展報告2012>發(fā)布:中國進入以城市型社會為主體的新城市時代》,2012-08-17,http://www.cssn.cn/15/1507/201208/t20120817_134971.shtml。根據(jù)中國社科院的預(yù)測,到2020年中國城市化率將達55%。*屠啟宇等:《國際城市發(fā)展報告2012》,社會科學(xué)文獻出版社2012年版,第4頁。由此,對于城市新市民的社會融合問題,我們不僅要在城市建設(shè)和地方發(fā)展的前景中來討論,更要在社會認同、社會排斥和社會救助等意義上來討論。本研究基于個案訪談資料,對于新市民社會融合的相關(guān)問題展開調(diào)研,這些資料對于研究這一群體主觀意愿和感知提供了經(jīng)驗研究的基礎(chǔ)。根據(jù)這些調(diào)查資料,可以看到新市民所面臨的許多生活困境和遭到的社會排斥,這嚴重阻礙了他們城市融入感和認同感的形成。

與本地居民相比,新市民可以獲得的各種資源、機會和發(fā)展程度都較為匱乏。這就需要社會的幫助特別是來自于公共部門的社會服務(wù),而政府社會政策的實施正是基本手段。*Silvia D, Thomas F, Institutional Conditions for the Integration of Immigrants in Welfare States: A Comparison of the Literature on Germany, France, Great Britain, and the Netherlands, European Journal of Political Research,1997,No.31,pp.401-426.由此,我們要考慮如何運用社會政策的手段進行城市管理,增進新市民的城市融入,促進社會融合。民生政策的制定和執(zhí)行不僅要面對本地居民,也要把新市民包括進來。此外,我們也要注意到新市民群體自身的思想觀念也在發(fā)生變化,從收入水平、工作條件轉(zhuǎn)向?qū)ΡＵ蠙?quán)和發(fā)展權(quán)的重視。*李偉、吉哲鵬:《“用工荒”調(diào)研:農(nóng)民工群體出現(xiàn)三大轉(zhuǎn)變》,2013-02-24,http://news.xinhuanet.com/fortune/2013-02/24/c_114779496.htm。為了促進這一群體的社會融合,社會在合理滿足他們的基本生活需求和社會保障權(quán)利之外,更要切實落實各種法律法規(guī)和政策賦予他們的社會福利權(quán)利，并豐富他們的精神文化生活。這些政策可以與政府治理理念和城市發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合,并以此為基礎(chǔ)塑造城市意識、提升社會質(zhì)量、構(gòu)建起杭州獨有的城市品牌和城市文化。

(責(zé)任編輯 陳漢輪)

Social Inclusion and Integration of New Citizens intoLocal Society: A Case Study in Hangzhou

YI Longfei

(PublicAffairsSchoolofZhejiangUniversity,Hangzhou,Zhejiang, 310058,China)

Research on the perspective of social inclusion of new citizens can not only reflect the change of social foundation but also make the judgment of life conditions of this group on individual levels, so as to provide theoretical assistance for the explorations of social policy evaluation. Our research team investigated the living conditions of the new citizens in Hangzhou, and visited some enterprises and government officials. It reveals that there are problems on household registration, housing security, children education and limited social participation for the new citizen group. Combined with the theoretical perspective of social inclusion, the paper further analyzes the civil rights, job market access, welfare services and social networks of the new citizens. These factors are closely related to the government’s social policy and are the most important aspects of social inclusion measurement.

urbanization; social inclusion; social quality; new citizen; city integration

2014-09-03

本研究得到杭州生活品質(zhì)研究與評價中心的支持

易龍飛,男,河南平頂山人,浙江大學(xué)2012級社會保障專業(yè)博士生,研究方向:社會政策。

10.3969/j.issn.1671-2714.2015.01.011