生態(tài)紅線制度實施中的公眾參與

王 梅

（中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院，湖南 長沙 410004）

生態(tài)紅線制度實施中的公眾參與

王 梅

（中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院，湖南 長沙 410004）

公眾參與生態(tài)紅線制度，可以有效提高生態(tài)紅線的科學(xué)性和合理性，確保生態(tài)紅線“劃得定”、“守得住”。全面推進公眾參與，首先是要健全公眾全過程參與生態(tài)紅線制度實施的相關(guān)規(guī)定，進一步明確公眾參與的權(quán)利與義務(wù)；其次是要建構(gòu)有序高效的公眾參與模式，為公眾提供便捷、低廉、高效的多元化參與平臺，暢通公眾參與途徑和渠道；再次是要從信息公開、程序完善、反饋及時三個方面來提高公眾參與的實效。

公眾參與；生態(tài)紅線制度；環(huán)境保護

設(shè)立生態(tài)紅線制度是我國環(huán)境治理領(lǐng)域的重要改革舉措。由生態(tài)功能紅線、環(huán)境質(zhì)量紅線和資源利用紅線所構(gòu)成的生態(tài)紅線，是國家生態(tài)安全和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的保障，對于保護重點生態(tài)功能區(qū)、恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量具有十分重大的意義。生態(tài)紅線是一條實線，是一條警戒線。它不僅是對政府行為的約束，也是對公眾部分權(quán)利和自由的限制，關(guān)系著廣大公眾的切身利益。[1]因此，在劃定和執(zhí)行生態(tài)紅線時，必須大力提倡公眾參與，廣泛征求公眾意見，充分考慮公眾利益訴求，從而提高生態(tài)紅線的科學(xué)性和合理性，確保生態(tài)紅線能夠“劃得定”、“守得住”。

一、引入公眾參與生態(tài)紅線制度實施的緣由

生態(tài)紅線制度實施的公眾參與是指在生態(tài)紅線的劃定和執(zhí)行等管理過程中，有關(guān)利益群體與管理者進行雙向交流與協(xié)調(diào)，在保證生態(tài)紅線具備科學(xué)性的同時，也能夠為廣大公眾所接受，從而在現(xiàn)實中得到有效的遵守和維護。公眾的廣泛參與，既可以使生態(tài)紅線制度在保障生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和安全的同時，最大程度上維護公眾的合法權(quán)益；又可以調(diào)動起公眾支持生態(tài)紅線的積極性，監(jiān)督政府和各類企事業(yè)單位遵守生態(tài)紅線，從而實現(xiàn)生態(tài)紅線制度的順利實施。

（一）公眾參與是確保生態(tài)紅線“劃得定”的需要

生態(tài)紅線制度的終極目的是保護，其基本手段卻是禁令。即通過對政府、企業(yè)、其他社會組織和個人某些行為的禁止，實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境和自然資源的保護。可以說，對于公眾而言，生態(tài)紅線的劃定是對部分權(quán)利和自由的限制。[2]例如，生態(tài)功能紅線劃定后，紅線核心區(qū)的居民需要搬遷，所有公眾都不得在紅線范圍內(nèi)從事有違生態(tài)保護的行為；環(huán)境質(zhì)量紅線劃定后，公眾不得開辦污染排放高于紅線標準的企業(yè)，必須按照當(dāng)?shù)卣鶕?jù)環(huán)境污染總量紅線確定的減排要求控制自己的排污行為；資源利用紅線劃定后，某些礦產(chǎn)就會不能開發(fā)，部分礦山或企業(yè)可能要關(guān)閉，意味著一些人可能面臨失業(yè)，或者是收入減少。因此，劃定生態(tài)紅線，對公眾的生產(chǎn)生活肯定會有影響。這樣一項環(huán)境公共決策，必須廣泛征求公眾意見，得到公眾的認同。只有公眾的真正認可，生態(tài)紅線才能劃得定。

（二）公眾參與是確保生態(tài)紅線“守得住”的需要

生態(tài)紅線是否守得住，關(guān)鍵是執(zhí)行；執(zhí)行生態(tài)紅線，關(guān)鍵是依靠公眾的廣泛參與。一方面，公眾是生態(tài)紅線制度的被管理者和生態(tài)紅線的直接受影響者，公眾必須遵守生態(tài)紅線規(guī)定，同時主動制止違反紅線規(guī)定的行為。這是因為生態(tài)紅線一旦劃定，必然是對公眾某些行為的禁止。任何一種生態(tài)紅線是否能夠“守得住”，其立足點就是看是否對公眾行為起到了有效規(guī)制。盡管有些生態(tài)紅線，如污染物排放總量控制限額，表面上是對政府的要求，但體質(zhì)上約束的還是公眾的行為。例如，《沈陽市生態(tài)保護紅線管理辦法》中規(guī)定，①沈陽市人民政府令第47號.沈陽市生態(tài)保護紅線管理辦法不得在生態(tài)保護紅線區(qū)內(nèi)違法建設(shè)或有下列行為：（1）焚燒落葉、燒荒、露天燒烤、私搭亂建等行為；（2）放牧，使用劇毒、高毒農(nóng)藥；（3）砍伐林木，毀草開墾，陡坡開墾，捕殺、采集野生保護動植物，撿拾鳥卵，采集野生藥材等行為；（4）擅自取土、挖砂、采石、開礦等行為；（5）私自挖塘、挖溝、筑壩、開采地下水等行為；（6）新建排污口，排放污水、有毒有害物質(zhì)或者傾倒固體廢棄物等行為；（7）其他破壞生態(tài)環(huán)境的行為。這么多的禁止性規(guī)定，如果公眾不參與，不遵守，生態(tài)紅線肯定就不可能得到執(zhí)行。另一方面，公眾是政府履行責(zé)任的最好監(jiān)督。生態(tài)紅線劃定后對地方政府的限制最多，執(zhí)行生態(tài)紅線責(zé)任的主體也是各級政府。但是，迫于經(jīng)濟社會發(fā)展或GDP增長的需要，地方政府可能會突破“紅線”限制的沖動，公眾的監(jiān)督就可以有效地抑止這些沖動。因此，需要大力提倡和引導(dǎo)公眾參與執(zhí)行生態(tài)紅線，使得生態(tài)紅線能夠“守得住”。

二、生態(tài)紅線制度實施中公眾參與的基本動因

公眾參與強調(diào)的是決策者與受決策影響的利益相關(guān)人進行雙向溝通和協(xié)商對話。實施并不斷擴大公眾參與范圍，是實現(xiàn)國家治理民主化、法制化和現(xiàn)代化的迫切需求。[3]在生態(tài)紅線制度的實施中，公眾就其涉及的相關(guān)問題參與協(xié)商、談判，在紅線劃定、具體管理措施設(shè)立、合理利益保護、責(zé)任確定與承擔(dān)等重大問題方面達成共識，可以在最大程度上保證制度實施取得良好效果。

（一）公眾參與是公民民主權(quán)利在公共環(huán)境治理中的體現(xiàn)

中國工程院資深院士沈國舫先生認為：按世界平均水平，大概10%左右的國土面積需要嚴格保護。我國試點生態(tài)紅線制度的北京和吉林，初步劃定的生態(tài)紅線區(qū)域分別占到了國土面積的75%或37%。[4]如果有超過10%的土地被實施嚴格保護而不能開發(fā)利用，肯定會影響到很大一批人的生產(chǎn)生活。因此，可以說，確立和實施生態(tài)紅線制度是國家治理中的一項重大公共決策。作為決策者的公共權(quán)力部門，應(yīng)當(dāng)提倡和鼓勵公眾參與公共決策，開放多種途徑讓公眾及利害相關(guān)的個人或組織獲取信息，全面聽取他們的意見，并及時反饋互動，不斷調(diào)整和完善相關(guān)的決策或治理行為。[5]公眾參與已成為現(xiàn)代國家公共環(huán)境治理中的一種制度化的民主形式，既體現(xiàn)了公民的主人翁意識和環(huán)境保護的責(zé)任感，也體現(xiàn)了環(huán)境公共治理決策中的民主意識和民治精神。隨著公眾民主權(quán)利意識的增強，已有越來越多的人要求直接和政府或其他公共機構(gòu)互動，參與環(huán)境管理等公共事務(wù)的決策與施行。通過遵循“公開、互動、包容性、尊重民意”等基本原則，公眾參與生態(tài)紅線制度實施，可以很好地實現(xiàn)政府、企業(yè)、公民社會團體三方在平等狀態(tài)下協(xié)商解決其中的有關(guān)問題，維護生態(tài)紅線的價值目標。[6]特別是現(xiàn)階段，生態(tài)紅線制度正在全國實施之時，提倡公眾參與，獲取全社會對生態(tài)紅線制度最大程度上的認同、支持和共同遵守，是保證生態(tài)紅線制度順利實施、提高政府生態(tài)建設(shè)公共績效、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護目標的現(xiàn)實需要。

（二）公眾參與是公眾環(huán)境權(quán)利在環(huán)境法治中的體現(xiàn)

環(huán)境權(quán)利是環(huán)境法治的基礎(chǔ)；環(huán)境法治是環(huán)境權(quán)利的保障。在環(huán)境污染和生態(tài)破壞依舊嚴重，人們身心健康安全仍然面臨重大威脅的今天，環(huán)境公共利益必然是環(huán)境權(quán)利保護的首要目標。[7]作為一種典型的社會公共資源，公共環(huán)境具有利益主體多元性和利益分散性的顯著特征，可以說是環(huán)境公益和環(huán)境私益的共同體。但是，公共環(huán)境的外部不經(jīng)濟性使得環(huán)境公益與環(huán)境私益容易沖突。生態(tài)紅線制度維護的是全體社會成員的環(huán)境公益；可也同時會妨礙其中一些利益相關(guān)人的環(huán)境私益，這就要求有些人需犧牲自己部分權(quán)益而維護環(huán)境公共利益。例如，在禁止開發(fā)的生態(tài)紅線區(qū)域，原住民可能需要遷徙，他們的很多權(quán)益就會因保護生態(tài)資源而受到損失。任何人的權(quán)利都應(yīng)得到尊重，任何權(quán)利都不會有無條件的保證，不會自然而然得以實現(xiàn)。[8]公眾參與生態(tài)紅線制度的實施，其出發(fā)點顯然不僅僅是為了實現(xiàn)對個人利益的最小限制，更多的是為了實現(xiàn)生態(tài)紅線制度對于維護生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)完整性而保障公共環(huán)境權(quán)益的重要意義。公眾通過各種途徑的積極參與，依法表達自己意愿，可以維護并實現(xiàn)自己的環(huán)境權(quán)利。

三、 公眾參與生態(tài)紅線制度實施的激勵路徑

近年來，因工程項目建設(shè)或重特大環(huán)境事故等原因頻頻引發(fā)群體性環(huán)境事件，不僅反映了國家轉(zhuǎn)變公共環(huán)境治理方式的緊迫性，更反映了公眾參與公共環(huán)境治理的現(xiàn)實需求。[9]新修訂的《環(huán)境保護法》將公眾參與確定為環(huán)境保護的基本原則，環(huán)境保護部制定了專門規(guī)章《環(huán)境保護公眾參與辦法》，充分肯定了公眾參與在生態(tài)紅線實施中的法律地位。公眾參與生態(tài)紅線制度的實施，不僅是科學(xué)決策的需要，也是依法決策的需要。只有廣泛征求群眾意見，才會實現(xiàn)在維護公共環(huán)境利益的同時，也切實保護好集體或個人的合法利益。

（一） 完善助力公眾參與的法律規(guī)定

相比較于其他公共管理事務(wù)，我國公共環(huán)境管理中公眾參與的制度建設(shè)是比較靠前的。作為環(huán)境基本法的《環(huán)境保護法》中對環(huán)境信息公開和公眾參與進行了專章規(guī)定，明確“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利?！杯h(huán)境保護部還制定了《環(huán)境保護公眾參與辦法》（以下簡稱《辦法》），對公眾參與環(huán)境保護的原則、方式和保障措施等都進行了具體規(guī)定，為公眾依法、理性、有序參與環(huán)保事務(wù)提供了法律依據(jù)。但是，《辦法》的相關(guān)規(guī)定與公眾參與生態(tài)紅線制度的實踐要求仍還有一定差距。一是缺乏應(yīng)該要求公眾參與的強制性規(guī)定。沒有強制規(guī)定，就意味著公眾參與生態(tài)紅線制度的實施，只能依靠主管部門的“恩賜”，主管部門不開放渠道，公眾仍無法參與。二是缺乏對參與公眾意見接受采納情況的反饋要求?！掇k法》沒有將反饋作為主管部門的明確義務(wù)，公眾參與的實質(zhì)效果無法得到保證。三是缺乏對公眾參與的激勵規(guī)定。《辦法》只規(guī)定對環(huán)境保護有功績的人給予獎勵，沒有直接激勵公眾參與的優(yōu)惠規(guī)定。四是雖然對幾種公眾參與方式的程序進行了一定的描述，但是規(guī)定仍顯簡單和原則，缺乏細致的操作辦法與執(zhí)行步驟，在實踐中進行仍不好操作。

目前，我國生態(tài)紅線制度還沒有完全法律化，[10]應(yīng)該抓緊進行有關(guān)立法，對公眾全過程參與生態(tài)紅線制度的實施進行專門規(guī)定，特別是要具體明確公眾的參與權(quán)利和主管部門的相關(guān)義務(wù)。立法應(yīng)盡量細化公眾參與方式的程序，包括組織方法、工作步驟、公眾參與代表的產(chǎn)生及其權(quán)利義務(wù)、主管部門反饋方式與要求等等，便于具體操作實施。并且，可以制定公眾參與的相關(guān)激勵措施，建立公眾參與的成本核銷制度，明確建立財政、稅收、貸款、保險等方面的激勵機制降低公眾參與成本，適當(dāng)對困難群眾參與成本進行補貼，調(diào)動公眾參與的積極性。

（二）建構(gòu)有序高效的公眾參與模式

在每個人的生產(chǎn)生活環(huán)境都遭受到環(huán)境污染和生態(tài)破壞威脅的今天，伴隨著公眾訴求的增加和新媒體與新介質(zhì)的快速發(fā)展，對于環(huán)境公共事務(wù)，公眾已從“要我參與”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙獏⑴c”。充分利用蓬勃發(fā)展的信息技術(shù)，為公眾提供便捷、低廉、高效的多元化參與平臺，暢通公眾參與途徑和渠道，有利于更好地保障公眾參與生態(tài)紅線制度。

一是建設(shè)公眾與政府平等協(xié)商的良性互動機制。公眾參與和民主協(xié)商已成為現(xiàn)代社會公共治理最為有效的方式。只有公眾廣泛的民主參與才能使其爭取到一個矢志于社會福祉與環(huán)境福祉的社會。[11]因此，需要引導(dǎo)公眾樹立良好的生態(tài)意識和權(quán)利意識，形成符合環(huán)境時代特征的公民身份，推動公民在環(huán)境公共事務(wù)中全面評價政府決策，深入審視自己應(yīng)有的權(quán)利及獲得權(quán)利的正當(dāng)途徑，承擔(dān)起服務(wù)公共環(huán)境的社會責(zé)任。公民以獨立環(huán)境權(quán)利主體平等與政府主管部門協(xié)商，可以建立起真正意義上的環(huán)境協(xié)商民主機制，較快地達成共識性的環(huán)境治理決策，形成“政府—公眾”良性互動的公眾參與機制。

二是基于互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)打造便捷的公眾參與平臺?；ヂ?lián)網(wǎng)信息技術(shù)的發(fā)展，大大拓寬了公眾參與的渠道，降低了公眾參與的成本，為公眾參與公共事務(wù)治理提供更多的機會和可能。在生態(tài)紅線制度的實施中，打造基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的公眾參與平臺，是政府應(yīng)對新信息時代的必然要求。一方面，利用互聯(lián)網(wǎng)快捷、便利、容量無限制的特點，為公眾參與提供全面、及時、真實的相關(guān)信息；另一方面，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)的良好互動性，建設(shè)有利于“政府—公眾”充分溝通交流的公眾參與平臺。

三是發(fā)揮好環(huán)境公益組織對公眾參與的指導(dǎo)和幫助作用。公民組合形成共同體來參與公共事務(wù)，是現(xiàn)代社會公眾參與最為主要的形式。在生態(tài)紅線制度的實施中，由于個體知識和能力的限制，個人參與的作用是有限的。定位準確、功能全面的環(huán)保社會組織，可以為公眾參與提供專業(yè)指導(dǎo)和服務(wù)，成為公眾與政府間有序、良好溝通的合作渠道。近年來發(fā)生的一些環(huán)境事件，環(huán)保社會組織介入后，引導(dǎo)公眾合法、理智地進行協(xié)商，起到了很好的解決效果，引導(dǎo)和幫助公眾樹立起理性參與的自覺性。

（三）保證和提升公眾參與實效

實效是決策公眾是否樂意參與的關(guān)鍵因素。一般來說，公共決策中影響公眾參與實效的因素有很多，其中最為重要的是三個方面：一是信息的透明度，關(guān)系到公眾是否能夠準備充分；二是程序的保障性，關(guān)系到公眾是否能夠全面表達自己的意愿；三是反饋的及時性，關(guān)系到公眾是否感覺到意見得到了相應(yīng)的尊重。在生態(tài)紅線制度的實施中，提高公眾參與的實效，就要從這三個方面著手：一是準確、全面、及時地公開生態(tài)紅線制度實施的相關(guān)內(nèi)容。包括紅線劃定的具體范圍、管理措施、擬采取的補救辦法等全部信息。全面、準確、及時的信息，能夠使公眾更加深入地把握生態(tài)紅線對生態(tài)環(huán)境保護的重要意義，從整體上判斷制度實施對公共環(huán)境保護和人們?nèi)粘Ｉa(chǎn)生活的影響，從而提出自己的意見和建議。二是詳細規(guī)定各種公眾參與方式的具體組織辦法和公眾意愿表達的具體要求。對于每一種公眾參與方式，都要有詳盡的過程安排，便于主管部門在實踐中予以實施操作。公眾意愿表達是公眾參與的目的。要通過合理的程序，保障公眾有合理的方式、足夠的時間來表達自己的想法。通過程序和過程的嚴謹性避免公眾參與“走過場”。三是明確規(guī)定主管部門的反饋要求。不管主管部門是否接受采納公眾的意見或建議，都應(yīng)有詳細的反饋，具體說明已采納的部分內(nèi)容和其他內(nèi)容沒有采納的主要原因。只要公眾參與真正發(fā)揮了實效，公眾就會更加踴躍地參與生態(tài)紅線制度的實施，使其更加科學(xué)、合理、有效。

生態(tài)紅線制度實施是當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護中與經(jīng)濟社會發(fā)展和群眾切身利益最為相關(guān)的工作，必須得到公眾及社會團體最大限度的認同、支持和參與。完善激勵公眾參與的相關(guān)法律法規(guī)，建立公眾參與的多元化平臺，擴大公眾參與范圍，

保證公眾有序高效參與，實現(xiàn)在維護環(huán)境公共利益的同時，最大限度地包容和吸納公眾保護合理權(quán)益的的各種訴求，可以確保生態(tài)紅線制度決策更加合乎公眾意愿，從而加快推進我國生態(tài)紅線制度的有效實施，為國家可持續(xù)發(fā)展和人們健康、安全、舒適地生產(chǎn)生活創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境。

[1] 曹明德.生態(tài)紅線責(zé)任制度探析[J].新疆師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）. 2014，35 (6): 71-78.

[2] 廖建祥,周 莊.湖南省國土資源生態(tài)保護紅線的劃定與實施[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2015,9(3):13-16.

[3] Hannah Arendt.The Human Condition[M]. University of Chicago Press, 1958,36.

[4] 章 軻.爭議“生態(tài)紅線”：保護范圍劃得越大越好?[EB/OL]. http:// www. yicai.com/news/2015/05/4619285.html,2015-05-18.

[5] 蔡定劍.公眾參與風(fēng)險社會的制度建設(shè)[M].北京：法律出版社,2009:5.

[6] 周 珂,騰延娟.論協(xié)商民主機制在中國環(huán)境法治中的應(yīng)用[J].浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版).2014,(6): 24-34.

[7] 王小鋼.以環(huán)境公共利益為保護目標的環(huán)境權(quán)利理論[J].法制與社會發(fā)展. 2011,(2): 54-63.

[8] 陳 舜.權(quán)利及其維護[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,1999: 61-71.

[9] 羅愛華.生態(tài)文明視域下企業(yè)生態(tài)責(zé)任的培育機制研究[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版).2015,（5）:6-11.

[10] 陳海嵩.“生態(tài)紅線”的規(guī)范效力與法治化路徑[J].現(xiàn)代法學(xué).2014，36 (4): 85-97.

[11] [美]丹尼爾·科爾曼.生態(tài)政治：建設(shè)一個綠色社會[M].梅俊杰譯.上海:譯文出版社,2006:38.

Public Participation in the Implementation of ecological redline system

WANG Mei
（College of Politics and Law, Central South University of Forestry and Technology, Changsha 410004, Hunan, China)

Public participation for ecological redline system is not only reflected the public's environmental rights requirements, but also ref l ected the democracy consciousness of public. It is urgent need that the public participate in the ecological redline system. At fi rst, the legislation must be perfected to further clarify the rights and obligations of all parties in public participation. Secondly, an orderly and eff i cient mode of public participation must be constructed to provide the public with convenient, cheap and efficient platform or channels. Thirdly, there must be a progress in three aspects to improve the effectiveness of public participation such as open and transparent information of ecological redline, complete program of public participation and governmental feedback in time.

public participation, ecological redline system, environmental protection

D922.6

A

1673-9272(2015)06-0093-04

10.14067/j.cnki.1673-9272.2015.06.017

http: //qks.csuft.edu.cn

2015-11-05

湖南省國土資源廳軟科學(xué)項目“湖南省國土資源生態(tài)紅線管制研究”（2014-14）；湖南省教育廳項目“長株潭城市群環(huán)境合作機制研究”（ 12C0427）。

王 梅，講師；E-mail：wangm119@163.com。

王 梅. 生態(tài)紅線制度實施中的公眾參與[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2015, 9(6): 93-96.

[本文編校：李浩慧]