民貿(mào)民品企業(yè)貸款貼息政策分析與建議

●李 軍

民貿(mào)民品企業(yè)貸款貼息政策分析與建議

●李 軍

民貿(mào)民品企業(yè)貸款貼息政策 （包括利率優(yōu)惠，下同）是我國民族政策的重要部分，也是中央關心少數(shù)民族生產(chǎn)生活的具體體現(xiàn)。該政策不僅支持了民貿(mào)民品企業(yè)的持續(xù)發(fā)展與壯大，而且滿足了少數(shù)民族群眾的生產(chǎn)生活需要，在增進民族團結(jié)、繁榮地區(qū)經(jīng)濟、保持社會穩(wěn)定方面起到了積極作用。但筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，目前該項政策在執(zhí)行過程中仍存在一些問題，如政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差、政策目標有待明晰、政策效果有所弱化等，需要進一步予以明確和調(diào)整。

一、政策取得的成效

新中國成立后，國家對在民族地區(qū)和邊疆地區(qū)承擔著貿(mào)易工作的民貿(mào)企業(yè)和民品企業(yè)一直實行優(yōu)惠照顧政策。改革開放以后，隨著改革的不斷深入，民貿(mào)民品生產(chǎn)政策也經(jīng)過幾次調(diào)整和完善，目前已基本建立起了適應我國社會主義市場經(jīng)濟體制的民族貿(mào)易優(yōu)惠政策體系。

國務院于1981年批轉(zhuǎn)了國家民委、人民銀行等11個部門上報的《全國民族貿(mào)易和民族用品生產(chǎn)工作紀要》，同意推行民貿(mào)民品生產(chǎn)工作一系列扶持政策，重申堅持民族貿(mào)易“三項照顧”政策的同時，明確提出實施民貿(mào)民品企業(yè)貸款優(yōu)惠利率政策，即由人民銀行和農(nóng)業(yè)銀行對自有資金不足、經(jīng)營困難的民族貿(mào)易縣的商業(yè)、醫(yī)藥、供銷社和少數(shù)民族聚居省、區(qū)生產(chǎn)民族用品的企業(yè)，給予低息貸款照顧，從而拉開了我國民貿(mào)民品企業(yè)貸款貼息政策的序幕。此后，該項政策基本未進行過大調(diào)整，延續(xù)執(zhí)行至今。

民貿(mào)民品企業(yè)貸款貼息政策實施以來，取得了明顯成效，特別是近年來，民貿(mào)民品企業(yè)生產(chǎn)取得了長足發(fā)展，少數(shù)民族群眾生產(chǎn)生活的特殊需要得到了滿足，少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟得到跨越式發(fā)展，對于增進民族團結(jié)、維護社會穩(wěn)定產(chǎn)生了深遠影響。

（一）較好地滿足了少數(shù)民族群眾的生產(chǎn)生活需要

近年來，民貿(mào)民品企業(yè)數(shù)量和企業(yè)規(guī)模不斷發(fā)展壯大，從而維持了民族地區(qū)商品供應的基本平衡，保障了各族群眾生產(chǎn)生活特需品和日常必需品的穩(wěn)定供應。截至2014年9月，內(nèi)蒙古自治區(qū)認定57個民族貿(mào)易縣的民貿(mào)企業(yè)數(shù)量達403戶，經(jīng)國家有關部門確認的少數(shù)民族特需用品定點生產(chǎn)企業(yè)達120戶。民貿(mào)民品生產(chǎn)涵蓋了民族服裝、民族飾品、勞動工具、民族醫(yī)藥、邊銷茶、少數(shù)民族農(nóng)牧副產(chǎn)品和清真食品等十幾個大類，基本覆蓋了少數(shù)民族群眾生產(chǎn)生活的各個領域。

（二）極大地增強了民貿(mào)民品的發(fā)展后勁和市場競爭力

該政策的實施在一定程度上加快了民貿(mào)民品企業(yè)的生產(chǎn)資金周轉(zhuǎn)，降低了民貿(mào)民品企業(yè)運營成本，增強了民貿(mào)民品的市場競爭力。內(nèi)蒙古某實業(yè)集團股份有限公司自被列入民族特需品定點生產(chǎn)企業(yè)以來，多次受益于國家民貿(mào)民品企業(yè)貼息政策扶持，2007年至2012年3季度期間，該企業(yè)每季度最低占用商業(yè)銀行貸款15億元，最高達到25億元。這期間，該企業(yè)實際享受流動資金貸款貼息達2.8億元。特別是在2008年行業(yè)事件曝光期間，該企業(yè)在產(chǎn)品銷售停滯、資金出現(xiàn)異常緊張情況下，有關部門充分發(fā)揮貸款貼息政策服務作用，及時引導商業(yè)銀行加大對該企業(yè)信貸支持，使該企業(yè)在第一時間獲得商業(yè)銀行的信貸，確保企業(yè)能夠堅持收購原材料，保障了企業(yè)正常生產(chǎn)秩序，增強了企業(yè)的發(fā)展后勁和競爭能力。

（三）直接帶動了民族地區(qū)周邊的經(jīng)濟發(fā)展

該政策的實施推動了民貿(mào)民品的生產(chǎn)，有效滿足了民族地區(qū)的物質(zhì)需求，加快了民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展步伐。同時，隨著民貿(mào)民品企業(yè)實力增強，帶動了上下游相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加了就業(yè)崗位，提高了員工收入，產(chǎn)生了較好的社會效益，促進了少數(shù)民族地區(qū)的繁榮和發(fā)展。如：截至2013年，某木業(yè)公司在政策扶持下，累計享受貼息貸款2.81億元，累計享受貼息187.79萬元，在自身發(fā)展壯大的同時，直接吸收和帶動近百名少數(shù)民族婦女實現(xiàn)就業(yè)，人均增收達3萬元。內(nèi)蒙古某股份有限公司在貸款貼息政策的大力支持下，累計享受貼息貸款10.08億元，公司發(fā)展實力顯著增強，較好地執(zhí)行和落實了民族貿(mào)易和民族用品政策，不但為少數(shù)民族地區(qū)增加了商品供應，而且實現(xiàn)新增少數(shù)民族就業(yè)崗位300個，輻射帶動養(yǎng)牛戶5000多戶，帶動了周邊民族地區(qū)相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大，產(chǎn)生了較好的效益，也得到了百姓的高度稱贊。

二、存在的問題

雖然民貿(mào)民品企業(yè)貸款貼息政策實施得到較好落實，取得了明顯成效，但受各種主客觀因素影響，目前該政策在執(zhí)行中還存在主體資格認定不好把握、政策目標不太清晰、貸款難問題沒有解決和政策性壁壘未破除等問題，導致政策扶持效果大打折扣、政策目標功能有所弱化。

（一）民貿(mào)民品企業(yè)資格認定標準不完善，自由裁量權(quán)過大

民貿(mào)民品企業(yè)最初是指由國家確定的民族貿(mào)易旗縣內(nèi)的國有商業(yè)、供銷、醫(yī)藥、新華書店等經(jīng)營性單位等。但近年來，隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，民貿(mào)企業(yè)呈現(xiàn)兩極分化。一方面，傳統(tǒng)民貿(mào)民品企業(yè)越來越少，因國有商業(yè)、供銷、醫(yī)藥、新華書店等民貿(mào)民品企業(yè)相繼進行改組、改制，原有企業(yè)性質(zhì)、名稱、經(jīng)營范圍等都發(fā)生了很大變化，保留下來的部分民貿(mào)企業(yè)，也因為技術落后、設備老化，造成市場競爭能力不足，民貿(mào)民品供給停滯，致使民貿(mào)民品企業(yè)貸款貼息政策難以落實到位。另一方面，新的民貿(mào)民品企業(yè)資格認定范圍過寬、過松，相關部門的自由裁量權(quán)過大，難以準確把握民貿(mào)民品貸款貼息政策。如“收購少數(shù)民族農(nóng)副產(chǎn)品”這一條普遍存在不同理解，各地執(zhí)行起來千差萬別，資格認定缺乏制度化的框架。有的地方甚至將民貿(mào)企業(yè)資格認定審批權(quán)力下放至旗縣級部門，導致民貿(mào)企業(yè)資格認定偏松、認定企業(yè)數(shù)量出現(xiàn)井噴，個別地方甚至將一些釀造白酒、生產(chǎn)辣椒、回收棉花等似是而非的企業(yè)認定為民貿(mào)企業(yè)。

（二）民貿(mào)民品企業(yè)貼息貸款投向出現(xiàn)幫“大”扶“強”的現(xiàn)象，偏離了扶弱濟困的預期目標

在傳統(tǒng)民貿(mào)民品企業(yè)日漸萎縮的同時，各地開始尋找“新”的民貿(mào)民品企業(yè)，并嘗試做大做強民貿(mào)民品行業(yè)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多民貿(mào)民品企業(yè)貼息貸款投向了大企業(yè)，沒有普惠到眾多小微民貿(mào)民品企業(yè)。貸款貼息政策只是起到了“錦上添花”的作用，未能真正做到“雪中送炭”。內(nèi)蒙古自治區(qū)2013年實際享受民貿(mào)民品企業(yè)貸款貼息政策的企業(yè)為89戶，享受貼息金額為1.51億元，享受貼息的貸款余額達到了87.12億元，平均每戶企業(yè)享受貼息的貸款金額近億元、享受貼息金額170萬元，其中僅某公司一戶企業(yè)的貼息金額就達8616萬元，占全自治區(qū)全年貼息金額的57%。而享受政策優(yōu)惠的貸款金額在百萬元以下的企業(yè)僅有20戶，占總戶數(shù)的22%；這20戶企業(yè)享受的貸款貼息金額僅占總貼息額的5%，遠遠低于平均水平。

據(jù)了解，某公司享受民貿(mào)民品貸款貼息優(yōu)惠政策多年，2013年實現(xiàn)收入477億元，年末貨幣資金81億元，占同期總資產(chǎn)的比例高達24.8%，年末各類借款40億元。2013年財務費用為-3309萬元，而財務費用為負數(shù)的原因主要是貨幣資金增加導致銀行存款利息收入增加所致。該公司2013年累計投放了89億元貨幣資金委托商業(yè)銀行進行理財，當年獲得上億元的投資收益。這些都說明，該公司資金充沛，流動資金并不是很缺乏。同時，公司具有很強的貸款議價能力，獲取的銀行貸款資金成本很低，甚至比同期貸款利率還要低。這種一戶獨大的情況也反映了民貿(mào)民品企業(yè)貸款貼息的惠及面不廣、財政貼息資金使用效益有待提高的問題。

（三）民貿(mào)民品企業(yè)貸款難的局面未得到根本性扭轉(zhuǎn)，貸款難問題仍然存在

民貿(mào)民品企業(yè)貸款貼息政策在減輕企業(yè)負擔上發(fā)揮了很大作用，但在解決企業(yè)貸款難的問題上成效不大，諸多小微民貿(mào)民品企業(yè)依舊貸不上款。如：內(nèi)蒙古某民族文化服飾有限公司是一家設計、制作和銷售蒙古族服飾的民貿(mào)民品企業(yè)，擔負傳承和交流蒙古族文化、繼承傳統(tǒng)民族服飾的民族風情、凝聚蒙古族民族精神等重任。近年來，其設計生產(chǎn)的民族服飾得到國內(nèi)外認可，曾獲得“2014屆國際民族服裝大賽二等獎”等國際國內(nèi)大獎。多年來，該企業(yè)想通過貼息貸款來擴大規(guī)模、提升效益，但始終未能如愿。據(jù)了解，大多小微民貿(mào)民品企業(yè)貸款難的主要原因在于：一是銀行對企業(yè)的貸款抵押物要求過高。而多數(shù)民貿(mào)民品企業(yè)不能提供符合要求的抵押物或擔保物，國家有關部門也沒有出臺針對民貿(mào)民品企業(yè)貸款擔保的財稅優(yōu)惠措施。因此，這些民貿(mào)民品企業(yè)很難取得銀行貸款。二是企業(yè)內(nèi)部管理不健全，相關資料不符合銀行信貸規(guī)定。商業(yè)銀行方面普遍認為，部分小微民貿(mào)民品企業(yè)沒有建立專門的財務制度，內(nèi)部控制不太規(guī)范和健全，缺乏專職專業(yè)的財務人員，財務會計信息存在一定程度上的不實，難以全面、準確反映其經(jīng)營成果。

（四）民貿(mào)民品企業(yè)貸款貼息政策與企業(yè)市場經(jīng)營行為存在矛盾，市場化運作中留有計劃經(jīng)濟的影子

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有部分已取得貸款的民貿(mào)民品企業(yè)由于政策限制，不符合貼息政策的個別條件規(guī)定，沒有享受到貼息政策。如：有的企業(yè)是以比基本利率高的利率從商業(yè)銀行貸款，還有的是從非承貸銀行處貸款。由于政策規(guī)定過嚴，而無法享受到貸款貼息政策。這些規(guī)定包括：一是限定承貸銀行準入形成政策壁壘。經(jīng)過多年的發(fā)展，承貸銀行由最初的農(nóng)業(yè)銀行擴展至目前的中行、農(nóng)行、工行、建行、交行、農(nóng)發(fā)行、招行、農(nóng)信社、城商行九大銀行系統(tǒng)。但是，仍然有很多銀行如民生銀行、興業(yè)銀行等未納入承貸銀行范疇，造成了政策壁壘，影響了銀行市場主體的公平競爭。二是以貸款利率不準上浮作為貼息的基本條件飽受爭議。當前形勢下，企業(yè)融資成本居高不下，大多數(shù)中小民貿(mào)民品企業(yè)普遍存在著生產(chǎn)資金短缺、資金流動周期長的困難。商業(yè)銀行在發(fā)放貸款方面對營利要求嚴格、門檻高，利率不準上浮的政策規(guī)定，縮減了商業(yè)銀行的利潤空間，影響了商業(yè)銀行發(fā)放貸款的積極性，進而造成了諸多民貿(mào)民品企業(yè)無法享受貸款利率貼息的優(yōu)惠政策。

（五）民貿(mào)民品企業(yè)貸款貼息資金撥付效率不高

按照財政部、國家民委、中國人民銀行等三部門關于印發(fā)的《民族貿(mào)易和民族特需商品生產(chǎn)貸款貼息管理暫行辦法》（財金〔2012〕139號）文件規(guī)定，省級財政部門在收到終審意見后2個工作日內(nèi)進行復核，復核后向承貸金融機構(gòu)支付貼息資金。但筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，這在實際執(zhí)行中存在困難，貼息資金難以及時到位，影響了政策的嚴肅性和資金的使用效益。究其原因，一是貸款貼息資金撥付環(huán)節(jié)過長。個別地區(qū)的貼息資金需要經(jīng)過四級財政部門、五個多月才撥付到位。如果縣級財力緊張，貼息資金還會滯留更長時間。二是地方財政部門墊付資金的積極性不高。盡管財金〔2012〕139號文件規(guī)定了“如因貼息貸款實際發(fā)放額超過預計數(shù)出現(xiàn)貼息資金不足，省(區(qū))級財政部門應及時安排補足，并在下年度向財政部提出申請彌補”，但是地方財政不愿墊付資金。如內(nèi)蒙古2014年前3季度民貿(mào)民品貼息資金需求達1.8億元，而財政部預撥貼息資金僅為0.3億元，尚有1.5億元的資金缺口待彌補，但自治區(qū)財政廳未能墊付資金，造成貼息資金長時間不到位，影響貸款貼息政策執(zhí)行和商業(yè)銀行的貸款積極性。

三、政策建議

（一）完善標準，加強民貿(mào)民品企業(yè)資格認定管理

現(xiàn)行民貿(mào)企業(yè)范圍和認定標準已經(jīng)實施多年，未曾進行過大改動。如醫(yī)藥公司等部分民貿(mào)企業(yè)因改組、改制的原因，企業(yè)性質(zhì)、名稱、經(jīng)營范圍等都發(fā)生了很大變化，有的已經(jīng)不再經(jīng)營民族貿(mào)易，不再符合民貿(mào)企業(yè)實質(zhì)。同時，收購少數(shù)民族農(nóng)牧副產(chǎn)品這一條款太寬泛，在實際執(zhí)行過程中難以準確把握。為此，建議有關部門進一步改進民貿(mào)企業(yè)認定辦法，明確民貿(mào)企業(yè)的概念、范圍、認定操作細則，以便于基層更好地貫徹落實國家政策和實施操作。此外，還要加強對民貿(mào)民品企業(yè)資格認定的監(jiān)督和管理，防止個別民貿(mào)民品企業(yè)資格認定和實際生產(chǎn)經(jīng)營不符，出現(xiàn)“掛羊頭賣狗肉”等現(xiàn)象。

（二）明確導向，強化貼息政策扶弱濟困的目標導向

針對部分基層地區(qū)為做大而做大民貿(mào)企業(yè)的沖動，將個別大型企業(yè)，乃至特大型企業(yè)納入民貿(mào)民品企業(yè)貼息政策范圍。建議國家有關部門對貸款貼息政策進行調(diào)整，設定單戶企業(yè)最高享受金額的規(guī)定，如每年每戶企業(yè)可享受不超過500萬元的貼息。同時，擴大貸款貼息的享受范圍，將那些真正具有民族特色的中、小、微民貿(mào)民品企業(yè)納入貼息范圍，不要讓小微企業(yè)“被平均”，貼息政策不要“傍大款”。這樣可以使有限的財政資金分散運用到廣大民貿(mào)民品企業(yè)中，實現(xiàn)財政資金和貼息政策效益最大化、普惠面最廣化，讓中央的溫暖普照在中、小、微民貿(mào)民品企業(yè)中。

（三）抓住重點，著力解決民貿(mào)民品企業(yè)貸款難的問題

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當前廣大中小民貿(mào)民品企業(yè)最大的困難在于貸不上款，而不在于能不能享受到政策貼息。如果能貸上款，部分中小民貿(mào)企業(yè)甚至可以放棄貸款貼息。經(jīng)濟越是欠發(fā)達的民族地區(qū)，民族特色越濃郁，其貸款難的問題越是明顯，特別是小微型民貿(mào)民品企業(yè)得到的貼息政策扶持越少。為此，建議有關部門在加強風險管理的基礎上，積極創(chuàng)新金融產(chǎn)品，采取有效手段扶持中小民貿(mào)民品企業(yè)貸款，有效扶持民貿(mào)民品企業(yè)的健康發(fā)展。例如，可以嘗試由中央財政、地方財政從貸款貼息資金中拿出一部分資金注入設立民貿(mào)民品貸款擔保資金池，向規(guī)模較小的民貿(mào)民品企業(yè)提供貼息貸款的融資擔保；也可以嘗試由地方民貿(mào)民品企業(yè)自愿出資建立小微企業(yè)互助擔?；?，通過市場有償運作，為區(qū)域內(nèi)小微民貿(mào)民品企業(yè)貸款提供互助擔保，必要時可由地方政府再配套一部分資金。幫助民貿(mào)民品企業(yè)貸款，享受到貸款貼息政策，增強企業(yè)發(fā)展后勁。

（四）規(guī)范運作，減少民貿(mào)民品企業(yè)貸款貼息政策壁壘

通過進一步簡政放權(quán)，減少政策的人為干預，充分尊重市場規(guī)律，激發(fā)市場活力。一是放開享受貼息政策的承貸銀行范圍限定。在政策范圍之外的金融機構(gòu)流動資金貸款不能享受貼息政策優(yōu)惠，一定程度上影響了民貿(mào)民品行業(yè)的發(fā)展。為此，建議有關部門放開對民貿(mào)民品貸款承貸銀行的限制規(guī)定，將國家有關部門批準的合法金融機構(gòu)全部納入承貸銀行范圍，擴大優(yōu)惠政策的普惠面。二是允許貼息利率適當上浮。建議有關部門放開民貿(mào)民品企業(yè)貸款基準利率的限制性規(guī)定，進一步調(diào)動商業(yè)銀行扶持民貿(mào)民品發(fā)展的積極性，進而規(guī)范民貿(mào)民品貸款貼息政策，減少貸款利率上弄虛作假的動機，從而進一步激活民貿(mào)民品企業(yè)貸款，降低政策門檻，加大對規(guī)模較小的民貿(mào)民品企業(yè)扶持力度。

（五）轉(zhuǎn)變作風，加大貸款貼息資金管理服務力度

有關部門要在做好國家有關民貿(mào)民品企業(yè)貸款貼息政策宣傳的基礎上，加強對民貿(mào)民品企業(yè)貸款貼息資金的管理和服務工作，及時了解和掌握貼息政策執(zhí)行中存在的問題，不斷總結(jié)經(jīng)驗，推廣典型。簡化貸款貼息資金程序，減少中間過渡環(huán)節(jié)，縮短撥款周期，必要時可以推行省級財政或授權(quán)財政部駐各地專員辦開展國庫直接支付，提高貸款貼息資金的撥付效率，用好用足相關優(yōu)惠政策，為民貿(mào)民品企業(yè)發(fā)展壯大提供有效支撐?！?/p>

（作者單位：財政部駐內(nèi)蒙古專員辦）