現(xiàn)行政府監(jiān)督機(jī)制存在的問題與對策

●徐向峰

現(xiàn)行政府監(jiān)督機(jī)制存在的問題與對策

●徐向峰

政府是國家公權(quán)力的重要象征，是國家權(quán)威的具體表現(xiàn)形式。因此，政府對公權(quán)力行使的好壞，關(guān)系著每個公民的切身利益，關(guān)系到整個國家的方方面面。政府要行使好手中的公權(quán)力，就需要有強(qiáng)大的組織體系來執(zhí)行，需要有眾多政府公務(wù)人員來具體施行。由于政府是一個龐大的組織，每個部門及人員都有特定的工作范圍，因此要保證政府工作落到實(shí)處，杜絕工作中的徇私舞弊、貪贓枉法現(xiàn)象，就要做好對政府的監(jiān)督和控制。只有實(shí)現(xiàn)對政府的良性監(jiān)督，讓政府的權(quán)利在陽光下運(yùn)行，促使政府依法履行政治、文化、社會管理和公共服務(wù)職能，才能真正促進(jìn)政府履行為人民服務(wù)的承諾，使整個國家、社會正常有序地運(yùn)轉(zhuǎn)。

一、我國政府監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)狀

我國對政府監(jiān)督的歷史悠久，自秦代中央集權(quán)制建立以來，中央就開始設(shè)立御史一職，掌管群臣奏章、監(jiān)督百官。對地方上任職的官員，就派遣御史常駐地方，負(fù)責(zé)監(jiān)督地方的一舉一動。以后各朝代，大體沿用這一制度。在我國漫長的歷史進(jìn)程中，對政府的監(jiān)督主要以內(nèi)部監(jiān)督為主，即主要由政府內(nèi)設(shè)的部門和人員進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)督，監(jiān)督的主體范圍狹小、效果有限。同時，由于中央集權(quán)的影響，在監(jiān)督中存在著很多主觀臆斷的人為因素，廣大老百姓并未參與進(jìn)來，發(fā)揮的作用較小。我國現(xiàn)行政府監(jiān)督機(jī)制產(chǎn)生于新中國成立之后，通過各項(xiàng)制度和機(jī)制，力求保障政府權(quán)力的合理、合法、有效運(yùn)行。改革開放以來，我國政府的監(jiān)督體制得到了進(jìn)一步發(fā)展和完善，現(xiàn)行監(jiān)督機(jī)制從監(jiān)督方式上大體可以劃分為：黨內(nèi)監(jiān)督、體制內(nèi)監(jiān)督、社會監(jiān)督、新型監(jiān)督方式等四種形式。

（一）黨內(nèi)監(jiān)督

我國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義國家，中國共產(chǎn)黨是國家和社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨黨員數(shù)量眾多且在各級機(jī)關(guān)分布廣泛。因此，我黨專門成立了中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會，負(fù)責(zé)對黨員實(shí)施監(jiān)督，這樣就形成了從中央到地方的垂直組織體系。而在政府中，我黨建立了黨組，各部門也相應(yīng)地設(shè)置了黨組、黨委，建立了相應(yīng)的紀(jì)檢組織，設(shè)置了政府中專門的紀(jì)委書記或紀(jì)檢組長，負(fù)責(zé)相應(yīng)的紀(jì)檢工作。

在我國，黨員在黨政機(jī)關(guān)分布較為廣泛，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交叉任職的情況也較為普遍。政府中公務(wù)人員中共黨員也占了很大的比例，黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)在對黨的干部及黨員進(jìn)行監(jiān)督的同時，也在較大程度上實(shí)現(xiàn)了對政府行政人員的監(jiān)督，其監(jiān)督效果比普通的行政違法監(jiān)督更有力度和效率。所以說，黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)客觀上實(shí)現(xiàn)了對政府的監(jiān)督，這是中國特色社會主義政治的產(chǎn)物，具有鮮明的政治特色，更具有科學(xué)性、合理性和正當(dāng)性。

（二）體制內(nèi)監(jiān)督

自新中國成立以來，我國不斷進(jìn)行政治體制改革與創(chuàng)新，建立起一體化的政府監(jiān)督體系，以保障政府活動的正常合法開展。這些體制，有來自立法層面、司法層面的，也有來自政府內(nèi)部層面的。

我國憲法規(guī)定，我國的權(quán)力機(jī)關(guān)是人民代表大會，人民政府是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。因此，各級人民政府應(yīng)對各級人民代表大會負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，權(quán)力機(jī)關(guān)對政府執(zhí)法情況、法規(guī)文件的制定、人事任免等幾個方面進(jìn)行監(jiān)督。同時，還有來自司法機(jī)關(guān)層面，如人民法院、人民檢察院的司法監(jiān)督。司法監(jiān)督具有相對的獨(dú)立性和強(qiáng)制性，人民法院通過審理刑事、民事、經(jīng)濟(jì)案件和“司法建議”對政府及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督。法院專設(shè)了行政法庭，用于處理行政活動中出現(xiàn)的訴訟問題，可以有效地對政府所作出的行政行為進(jìn)行重新審定，對不合理、不合法的行為進(jìn)行撤銷、糾正，保障公民的合法權(quán)益。人民檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)，并且設(shè)立了專門的反貪污賄賂局和反瀆職侵權(quán)局，對政府部門及其工作人員的貪污腐敗或者瀆職侵權(quán)行為進(jìn)行查處，保障政府公權(quán)力依法行使。

政府內(nèi)部也有自身的監(jiān)督體系，除了上級政府和工作人員對下級政府及工作人員的監(jiān)督外，還設(shè)立了專門的監(jiān)察部門和審計部門，對政府官員或一般工作人員的行政行為和經(jīng)濟(jì)問題進(jìn)行監(jiān)督審計，保障政府的廉潔性。

除此之外，作為我國統(tǒng)一戰(zhàn)線重要組織的人民政協(xié)也可以通過提建議案、列席會議、組織考察等多種方式，對政府進(jìn)行監(jiān)督，以保障我國各階層代表、人民團(tuán)體對政府工作的知情權(quán)。

（三）社會監(jiān)督

我國的社會監(jiān)督主要來自兩個層面，一是來自社會公眾的監(jiān)督。國家大力保障人民群眾的各項(xiàng)權(quán)利，其中知情權(quán)等被提到重要位置。人民群眾的主人翁意識不斷增強(qiáng)，參政議政意識不斷提高。加之我國政府大力打造陽光型政府，實(shí)踐政務(wù)公開，大力建設(shè)服務(wù)型政府，切實(shí)履行為人民服務(wù)的諾言，人民群眾對政府的大政方針政策以及具體公務(wù)活動都密切關(guān)注，在客觀上實(shí)現(xiàn)了對政府活動的監(jiān)督。另外，對少數(shù)政府不作為、不當(dāng)作為或者不合法行為，人民群眾可以通過多種途徑向相關(guān)部門進(jìn)行申訴，以求解決之道，這也是對政府工作的反向監(jiān)督。二是來自新聞媒體的監(jiān)督，新聞媒體有著將真實(shí)事件客觀如實(shí)報道給公眾的權(quán)利和義務(wù)。近些年來，隨著新聞界思想上的不斷解放，新聞傳媒對政府的一些不合理行為和公務(wù)人員不作為、亂作為等現(xiàn)象的曝光率增加，讓政府不得不面對社會各界的質(zhì)疑，作出相應(yīng)的處置，以糾正或者彌補(bǔ)所造成的錯誤，也形成了對政府的有效監(jiān)督。社會監(jiān)督在我國已然成為一種有聲勢、有力量的監(jiān)督方式。

（四）新型監(jiān)督方式

隨著經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，一些新興事物逐步走進(jìn)人們的生活，也為我們建立起一系列參政議政的新渠道。例如，二十一世紀(jì)以來，網(wǎng)絡(luò)開始走進(jìn)千家萬戶，影響人們的生活，一種新型的政府監(jiān)督方式也悄然興起，即“網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督”，開始在對政府的監(jiān)督中扮演重要角色。部分官員的貪污腐敗和個人道德敗壞行為，被廣大網(wǎng)友以發(fā)帖、發(fā)布視頻、微博、微信等方式公之于眾，并迅速傳播。強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)壓力使得政府必須客觀公正地對事件進(jìn)行處理，以坦誠、客觀的態(tài)度發(fā)布信息，說明情況，接受公眾質(zhì)詢。同時，很多地方政府為了滿足公眾要求，相繼建立了政府網(wǎng)站、博客、微博等，將相關(guān)的政府信息在網(wǎng)上公布，接受廣大網(wǎng)友的監(jiān)督。一些官員也開通了微博，問計于民，虛心接受批評與建議。作為科技發(fā)展的必然產(chǎn)物，網(wǎng)絡(luò)成為了一種新興的監(jiān)督途徑。

二、我國現(xiàn)行政府監(jiān)督機(jī)制存在的不足

（一）黨內(nèi)監(jiān)督的不足

我國建立了黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制和各級紀(jì)檢機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)了對黨員干部的監(jiān)督，客觀上起到了對政府監(jiān)督的作用。但從實(shí)際情況來看，這一監(jiān)督形式依然存在著不足，黨和政府雖然是分立而存在，但兩者的關(guān)系卻十分密切。例如，黨的紀(jì)律檢查委員會雖然可以實(shí)現(xiàn)對政府的監(jiān)督，但政府首長卻大多作為該級黨組織的二號首長身份存在，在一個地區(qū)黨的最高決策機(jī)構(gòu)——常委會中，政府正副職首長往往占據(jù)三個以上的席位。地方黨的各級委員會，政府職能部門的負(fù)責(zé)人也以黨委委員的身份存在其中。在現(xiàn)行體制下，各級紀(jì)委書記通常由同級黨委提名和任命，必須向同級黨委負(fù)責(zé)，而大多數(shù)腐敗問題就是出在黨的干部身上，這樣，黨內(nèi)監(jiān)督方式對政府人員的權(quán)力監(jiān)督就會出現(xiàn)很大的漏洞。

（二）體制內(nèi)監(jiān)督的不足

我國對政府監(jiān)督雖然建立了相對完整的體系，但體系內(nèi)部仍有許多因素制約該體系發(fā)揮作用。首先，就立法機(jī)關(guān)來看，全國人大的監(jiān)督多集中在每年的兩會召開期間，其他時間大多數(shù)人大代表都會回到自己原有的崗位，從事自己的專職工作。人大代表難以專職化，也就無法做到專職化的監(jiān)督，客觀上使得人大代表的諸多權(quán)力，如監(jiān)督權(quán)、質(zhì)詢權(quán)等并不能真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。作為人代會的常設(shè)機(jī)關(guān)，人民代表大會常務(wù)委員會由于人手有限，工作繁雜，很難完全行使其相應(yīng)的職權(quán)。并且，人大常委會的組成人員很多本身就是政府機(jī)關(guān)的官員，也無法完全獨(dú)立的行使監(jiān)督權(quán)。同時，現(xiàn)行憲法和有關(guān)法律雖然賦予了人大重要的監(jiān)督地位和權(quán)力，但只對監(jiān)督內(nèi)容和形式作了原則性規(guī)定，而沒有明確規(guī)定監(jiān)督程序，從而難以形成真正有效的監(jiān)督力量。其次，司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督也在某種程度上受到來自政府的制約。例如，各級地方司法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)、人事等或多或少都要受到當(dāng)?shù)氐胤秸闹萍s，使得本應(yīng)獨(dú)立履行司法職能的兩院很難公正、獨(dú)立地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，也就難以獨(dú)立實(shí)現(xiàn)對政府的司法監(jiān)督。另外，作為政府內(nèi)設(shè)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如專職監(jiān)督機(jī)關(guān)、審計部門等，部門負(fù)責(zé)人首先必須對政府行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，政府內(nèi)部部門之間總是存在著這樣或那樣的利益關(guān)系，也使得政府內(nèi)設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)無法真正形成監(jiān)督力量，或者說只能“拍蒼蠅而不能打老虎”。最后，作為我國統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要組織，人民政協(xié)雖有監(jiān)督政府的權(quán)利，但大多只能停留在建議與提案上，而不能形成行之有效的約束性權(quán)力，導(dǎo)致政協(xié)組織和政協(xié)委員們的建議很容易被擱置，不能產(chǎn)生較好的實(shí)際性效果。

（三)社會監(jiān)督的不足

以社會公眾為主體的社會監(jiān)督往往體現(xiàn)為一種事后監(jiān)督，也就是政府的某一項(xiàng)舉措出了問題或者官員的貪污腐敗行為曝光后，公眾才得以知曉。而這種監(jiān)督多為一種批評性的監(jiān)督，雖客觀上有助于政府不合理、不合法行為的糾正，但卻無法從源頭上進(jìn)行監(jiān)督，從而避免類似情況的發(fā)生。另一方面，作為社會百葉窗的新聞傳媒，受政府相關(guān)部門如新聞出版廣電局管轄，并不能真正做到客觀獨(dú)立的報道。另外，由于現(xiàn)在一些新聞傳媒過度地傳播負(fù)面信息，煽動“仇官”等情緒，讓公眾難以進(jìn)行清晰地評判和監(jiān)督，這也不利于對政府監(jiān)督的有效運(yùn)行。

（四)新型監(jiān)督形式的不足

作為一種新型的監(jiān)督方式，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督在對政府的監(jiān)督上發(fā)揮著獨(dú)有的作用，但也是問題最多的一種監(jiān)督形式。首先，網(wǎng)絡(luò)作為信息發(fā)布的主要平臺，其自身的運(yùn)作受到公安網(wǎng)監(jiān)部門的管控。網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布的消息，很容易被權(quán)力較大的官員通過網(wǎng)監(jiān)部門強(qiáng)制刪除。這樣一來，網(wǎng)絡(luò)就無法及時為網(wǎng)民提供真實(shí)的政府消息，或者只能提供過濾了的所謂“官方”信息，阻斷了網(wǎng)民對政府的有效監(jiān)督。再者，網(wǎng)絡(luò)信息紛繁復(fù)雜，存在著大量的網(wǎng)絡(luò)水軍，網(wǎng)絡(luò)成為了一個大雜燴的平臺。各種謠言、虛假消息摻雜其中，導(dǎo)致網(wǎng)民難以辨清真?zhèn)?，做出正確的判斷，有時甚至?xí)蔀榫W(wǎng)絡(luò)謠言的跟風(fēng)者和散布者。這樣一來，不僅不會對政府形成有效的監(jiān)督，還會影響整個網(wǎng)絡(luò)乃至社會秩序的安定。

三、政府監(jiān)督機(jī)制改善的措施與建議

（一）完善黨內(nèi)監(jiān)督

一直以來，黨內(nèi)監(jiān)督都是我國進(jìn)行反腐倡廉的鐵拳。在今后，更應(yīng)該加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，促使黨員干部以身作則、率先垂范，真正樹立“黨管干部”的新風(fēng)貌。具體來說，首先，應(yīng)授予紀(jì)委更大的專斷權(quán)和自主權(quán)，對于貪污腐敗分子，無論其職務(wù)多高，做過的貢獻(xiàn)多大，都要堅(jiān)決進(jìn)行處理。其次，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合監(jiān)察機(jī)制，由紀(jì)委牽頭，聯(lián)合司法、政府監(jiān)察、審計等部門一起開展行動，互通信息，提高監(jiān)督效率。再次，廣泛發(fā)動群眾，將紀(jì)委、監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)等各部門的監(jiān)督舉報電話公開發(fā)布給人民群眾，開辟對政府監(jiān)督的綠色通道。最后，紀(jì)委也應(yīng)該加強(qiáng)內(nèi)部機(jī)構(gòu)建設(shè)，強(qiáng)化隊(duì)伍素質(zhì)，真正打造對干部監(jiān)督嚴(yán)查的鐵拳。

（二）強(qiáng)化法律制度性約束

權(quán)力一旦失去控制，就會像脫韁的野馬，可能造成非常嚴(yán)重的后果。對于擁有強(qiáng)大公權(quán)力的政府，權(quán)力有多大，就應(yīng)該給予多大力度的監(jiān)督。首先應(yīng)該從法律上保障對政府的監(jiān)督有法可依，依法監(jiān)督。例如，進(jìn)一步完善監(jiān)督法律法規(guī)，如《人民監(jiān)督法》、《新聞監(jiān)督法》等，使監(jiān)督更具規(guī)范性和可操作性，為重大的監(jiān)督活動提供法律依據(jù)，制定清晰明確的標(biāo)準(zhǔn)和可操作細(xì)則。再者，在強(qiáng)化硬性約束之后，還應(yīng)建立軟性約束，即規(guī)范政府公務(wù)人員的個人道德行為，讓公務(wù)人員的行為舉止真正符合人民公仆的形象，本著為人民服務(wù)的意識，切實(shí)履行好自己的職責(zé)。最后，建立相應(yīng)制度，保證政府信息、官員財產(chǎn)如實(shí)公開，促進(jìn)政府決策公開化、透明化、科學(xué)化。只有這樣，才能真正做到政府權(quán)力在陽光下運(yùn)行，便于社會各界對政府的全方位監(jiān)督。

（三）改進(jìn)體制性監(jiān)督

作為政府監(jiān)督機(jī)制的重要組成部分，體制性監(jiān)督必不可少。首先，國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，應(yīng)盡量做到人大代表切實(shí)履行對選民的承諾，時刻關(guān)注政府，實(shí)現(xiàn)對政府權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督。對于部分人大代表，可以實(shí)行專職化，由財政撥付專門資金，作為工資和活動經(jīng)費(fèi)，使人大的監(jiān)督落到實(shí)處。其次，作為司法機(jī)關(guān)的人民法院和檢察院，要獨(dú)立行使職權(quán)，做好監(jiān)督工作。各級司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)應(yīng)直接由中央財政撥付，主要領(lǐng)導(dǎo)的人事任免權(quán)收歸中央，建立垂直管理，不再由地方控制，這樣可以保障兩院人員不受地方左右，能夠更為獨(dú)立地開展司法監(jiān)督工作。再次，強(qiáng)化政府的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)察、審計部門的職責(zé)。建立定期的審查機(jī)制、報告機(jī)制、公開機(jī)制，讓政府的內(nèi)部監(jiān)督在人民的眼皮下運(yùn)轉(zhuǎn)，真正實(shí)現(xiàn)政府的自我監(jiān)督、自我檢查。同時，這些內(nèi)設(shè)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)也應(yīng)該具備相應(yīng)的獨(dú)立性，變雙重領(lǐng)導(dǎo)體系為垂直領(lǐng)導(dǎo)體系，盡可能避免受到監(jiān)督客體的壓制和打擊報復(fù)。最后，繼續(xù)保證人民政協(xié)和各民主黨派的監(jiān)督，對其所提出的意見和建議，政府和各部門負(fù)責(zé)人必須及時進(jìn)行回應(yīng)，提出解決措施，并將相應(yīng)的工作開展情況及結(jié)果按時回復(fù)。

（四）強(qiáng)化社會監(jiān)督

人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是社會進(jìn)步的巨大推動力量，也是促進(jìn)政府監(jiān)督工作的重要力量。要實(shí)現(xiàn)對政府的有效監(jiān)督，必須依靠人民群眾的力量。首先，應(yīng)加強(qiáng)宣傳教育，提升人民群眾參政議政的意識，讓人民群眾主動關(guān)心政府及其工作人員工作的開展情況。其次，政府應(yīng)保障公民的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。各級信訪組織應(yīng)成為人民群眾的傳音器，將人民群眾所反映的問題第一時間反饋到相關(guān)部門，并協(xié)同相關(guān)部門做好做實(shí)。再次，對政府工作有異議的，應(yīng)通過相關(guān)合法渠道表達(dá)出來。在各種重大的、關(guān)乎人民利益的政府活動開展前應(yīng)召開相關(guān)的聽證會，廣泛征求群眾意見。最后，人民群眾應(yīng)該主動督促自己選舉出來的人大代表切實(shí)履行職能，利用人大代表手中的合法權(quán)利實(shí)現(xiàn)對政府的監(jiān)督。同時，政府應(yīng)放寬職能權(quán)限，減少對新聞媒體的過多干預(yù)，讓新聞媒體能夠獨(dú)立行使新聞報道權(quán)。新聞媒體，應(yīng)加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)的風(fēng)氣整治，建立新聞媒體廉潔、單純的堡壘，打造人民群眾信得過的媒體機(jī)構(gòu)，合理化引導(dǎo)社會輿論，形成社會道德的巨大壓力，促使政府部門加強(qiáng)自審與自查，促進(jìn)自身活動的有序開展。

（五）規(guī)范新型監(jiān)督方式

網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督作為一種新型的監(jiān)督方式，猶如一把雙刃劍。若運(yùn)用得當(dāng)，會使政府工作更加透明，更有效力地推進(jìn)政府監(jiān)督；若管理不善，則會扭曲其原有的功效，甚至制造、激化民眾與政府的矛盾。因此，應(yīng)該積極引導(dǎo)規(guī)范，放大網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的積極效應(yīng)，抑制其消極效應(yīng)。一方面，應(yīng)推動網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的法制化進(jìn)程，強(qiáng)化對網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的硬性約束，如明確進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督應(yīng)當(dāng)遵守的基本規(guī)范和違反網(wǎng)絡(luò)規(guī)范應(yīng)承擔(dān)的后果甚至法律責(zé)任。另一方面，應(yīng)建立起完善的網(wǎng)絡(luò)道德監(jiān)督機(jī)制。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管部門和網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商應(yīng)本著獨(dú)立、客觀的原則，對網(wǎng)絡(luò)上的虛假信息進(jìn)行查證、刪除，并追究責(zé)任，正確引導(dǎo)網(wǎng)民合理地運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)資源，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的正能量。■

（作者單位：宜賓學(xué)院政府管理學(xué)院）

（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）