財政監(jiān)督自由裁量權(quán)的現(xiàn)狀分析及對策建議（上）

●王 華

財政監(jiān)督自由裁量權(quán)的現(xiàn)狀分析及對策建議（上）

●王 華

自由裁量權(quán)有其存在的堅實(shí)的自然法則基礎(chǔ)，也有容易導(dǎo)致失控和濫用的天性。財政監(jiān)督工作多年的實(shí)踐證明，自由裁量權(quán)的行使使得財政監(jiān)督部門在監(jiān)督工作中更能夠從實(shí)際出發(fā)，有利于財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)因時、因地、因人、因事靈活處理個案，能夠更好地維護(hù)財經(jīng)法律法規(guī)的嚴(yán)肅性，提高監(jiān)督效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。但是正如孟德斯鳩所言，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬古不易的經(jīng)驗(yàn)；有權(quán)力的人要把權(quán)力一直使用到遇到界限的地方為止。”財政監(jiān)督部門也同樣面臨著這個問題。對財政監(jiān)督自由裁量權(quán)運(yùn)用的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，找出存在的問題并剖析其根源，并為強(qiáng)化我國財政監(jiān)督自由裁量權(quán)的控制提出對策建議，這對促進(jìn)財政監(jiān)督自由裁量權(quán)有效使用具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、財政監(jiān)督部門運(yùn)用自由裁量權(quán)中存在的問題

從現(xiàn)實(shí)來看，在財政監(jiān)督過程中，基于各方面原因，財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)和財政監(jiān)督工作人員對自由裁量權(quán)并不能很好地把握和運(yùn)用，由此導(dǎo)致監(jiān)督工作中的一些負(fù)面效應(yīng)。筆者對我國財政監(jiān)督部門多年的監(jiān)督案例進(jìn)行研究分析，將財政監(jiān)督部門行使自由裁量權(quán)中出現(xiàn)的問題歸類為以下幾個方面。

（一）對選擇行為方式自由裁量權(quán)的不當(dāng)使用

財政監(jiān)督部門的范圍寬廣、監(jiān)督對象眾多、可選擇的手段和方式多樣，不可能全部覆蓋、面面俱到，也不可能方式整齊劃一、完全一樣，因此，在實(shí)際工作中，對哪些被監(jiān)督對象進(jìn)行重點(diǎn)性監(jiān)督、采取何種監(jiān)督手段、監(jiān)督的頻次高低等都由財政監(jiān)督部門自行掌握，法律法規(guī)賦予的空間很大。這種選擇行為方式的自由裁量權(quán)濫用主要表現(xiàn)為選擇時隨意性很大、受主觀影響較多，通俗地講就是查或不查、查誰不查誰、用檢查還是調(diào)查手段、全面查還是部分抽查、查到什么程度、多久查一次等，全憑財政監(jiān)督部門甚至個人的主觀決定，容易受到喜好、外部壓力、尋租等因素的影響。例如，《預(yù)算法》規(guī)定“各級政府財政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查本級各部門及其所屬各單位預(yù)算的執(zhí)行”，但是對檢查的范圍、頻次等要求沒有明確，由此造成財政監(jiān)督部門在工作中查與不查、具體一年查多少次都存在很大隨意性，可能造成出于關(guān)系親疏或利益選擇而對被監(jiān)督對象檢查頻次不均衡的現(xiàn)象。筆者選取某省財政監(jiān)督部門近10年來的檢查工作統(tǒng)計表進(jìn)行分析，結(jié)果顯示，10年來共開展同類型檢查13次，涉及24個單位131戶次，其中被檢查8次以上的單位5戶、被檢查6至8次的單位11戶、被檢查3至5次的單位6戶、被檢查1至3次的單位2戶，此外還有一部分單位10年中未接受過檢查。又如，某省財政監(jiān)督部門根據(jù)財政部統(tǒng)一安排，準(zhǔn)備開展對該省財稅政策執(zhí)行和財政資金管理使用情況的檢查，通過前期摸底調(diào)查選定了A市為檢查對象進(jìn)行全面檢查，省政府和有關(guān)部門以支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展為由出面協(xié)調(diào)，最終，檢查對象改成了B市，全面檢查也調(diào)整為調(diào)查加部分抽查。

（二）對認(rèn)定事實(shí)性質(zhì)自由裁量權(quán)的不當(dāng)使用

財政監(jiān)督部門行使監(jiān)督權(quán)力的一個主要環(huán)節(jié)是，通過檢查或調(diào)查取證，對被監(jiān)督對象是否違反財經(jīng)法律、法規(guī)、制度進(jìn)行認(rèn)定，事實(shí)的認(rèn)定將直接影響財政監(jiān)督處罰的結(jié)果。對認(rèn)定事實(shí)自由裁量權(quán)的濫用主要有以下兩種表現(xiàn)。

1、證據(jù)不充分。財政監(jiān)督證據(jù)是財政監(jiān)督部門和財政監(jiān)督人員獲取的用以說明事項(xiàng)真相、形成監(jiān)督結(jié)論的基礎(chǔ)證明材料。支撐監(jiān)督結(jié)論的證據(jù)必須具備客觀性、相關(guān)性、充分性和合法性。但在實(shí)踐中，由于財政監(jiān)督部門往往處于支配性地位，導(dǎo)致有些監(jiān)督人員嚴(yán)謹(jǐn)性不夠，對事實(shí)的定性僅僅憑經(jīng)驗(yàn)判斷而不是嚴(yán)格按照證據(jù)說話，導(dǎo)致有些監(jiān)督定性與監(jiān)督證據(jù)脫節(jié)，缺乏充分、相關(guān)的證據(jù)支持。例如，A公司是某市政府的融資平臺，經(jīng)營范圍包括市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、對外投資等，該企業(yè)2011年融資90億元，全部為地方政府性債務(wù)，主要用于市政基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，2011年9月資金到賬后，A公司按規(guī)定將資金全部撥付至項(xiàng)目承建方B公司的基建專戶。同年10月，C公司收到B公司的往來款20億元，C公司系A(chǔ)公司下屬的投資公司，當(dāng)年主要投資去向是D公司的商品房開發(fā)項(xiàng)目、E公司的快速交通項(xiàng)目等。財政部駐某省專員辦據(jù)此認(rèn)定A公司挪用政府性債務(wù)資金，通過B公司中轉(zhuǎn)將地方政府債務(wù)資金用于C公司投資房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，違反了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā) 〔2010〕19號）關(guān)于 “嚴(yán)格按照規(guī)定用途使用地方政府性債務(wù)資金”的有關(guān)規(guī)定。但是該定性所依據(jù)的證據(jù)并不充分，因?yàn)闄z查組并未對B公司進(jìn)行取證，無法證明C公司收到的20億元資金是A公司撥至B公司的債務(wù)資金的一部分，檢查人員僅憑經(jīng)驗(yàn)判斷和想當(dāng)然推理得出結(jié)論，不符合檢查規(guī)則。

2、定性不合理。由于現(xiàn)行法律法規(guī)的不完備，財政監(jiān)督部門及其工作人員對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行定性時，往往存在同一事實(shí)有多種定性選擇的情況。這就不可避免會存在，有的檢查人員為了減輕對被查單位的經(jīng)濟(jì)處罰力度和讓有關(guān)責(zé)任人減輕處分，故意選擇最有利于被檢查單位的法律法規(guī)作為定性依據(jù)。例如，某財政監(jiān)督部門在2010年度對國務(wù)院某部的預(yù)算、資產(chǎn)、財務(wù)檢查中發(fā)現(xiàn)，該部下屬機(jī)構(gòu)用出租給某酒店的房屋應(yīng)收租金直接賬外抵支本單位在該酒店的接待費(fèi)支出30多萬元，檢查組發(fā)現(xiàn)這一問題后，并未以“小金庫”予以定性處理，而是根據(jù)《財政違法行為處罰處分條例》第四條的規(guī)定定性為 “坐支應(yīng)當(dāng)上繳的財政收入”責(zé)令整改。

（三）對認(rèn)定情節(jié)輕重自由裁量權(quán)的不當(dāng)使用

當(dāng)前財政監(jiān)督工作實(shí)際中，對財政違法違規(guī)行為情節(jié)輕重的判定因素可以分為主觀和客觀兩個方面，主觀方面包括行為目的、行為動機(jī)、心理狀態(tài)和態(tài)度表現(xiàn)等，客觀方面包括時間、地域、對象、方式、手段、外部環(huán)境和危害后果等。由于法律法規(guī)制度對被查對象違規(guī)情節(jié)輕重的認(rèn)定并未設(shè)置科學(xué)明晰的參考基準(zhǔn)，在實(shí)際工作中完全依靠財政監(jiān)督部門和財政監(jiān)督工作人員的判定，因此，工作人員如果在考慮主觀和客觀因素時發(fā)生適當(dāng)偏移，就會得出截然不同的判定結(jié)果，很容易造成情節(jié)輕重判定的不公平。例如，在全國統(tǒng)一組織的中央公共投資資金管理使用情況檢查中，某檢查組對某地市的兩個縣進(jìn)行檢查均發(fā)現(xiàn)存在虛報冒領(lǐng)、擠占挪用專項(xiàng)資金的問題。A縣涉及違規(guī)資金520萬元，該縣解釋主要是因?yàn)閷?yīng)項(xiàng)目的進(jìn)度緩慢，為了避免資金閑置，所以將資金優(yōu)先用于更緊急的河堤加固工程，該縣表示將盡快進(jìn)行整改，并制定了計劃確保資金按期撥付到對應(yīng)項(xiàng)目；B縣涉及違規(guī)資金230萬元，主要是因項(xiàng)目規(guī)劃調(diào)整，將資金挪用給縣政府招待所修繕，檢查中該縣立即將資金追回，并多次向檢查組解釋保證不再發(fā)生此類問題。檢查結(jié)束后，檢查組認(rèn)為A縣挪用金額較大，建議下文責(zé)令整改并進(jìn)行通報批評；認(rèn)為B縣對違規(guī)問題認(rèn)識到位、整改積極，因此情節(jié)較輕，建議下文要求加強(qiáng)規(guī)范管理。顯然檢查組考慮被檢查對象的態(tài)度表現(xiàn)因素較多，如果從違規(guī)行為目的、動機(jī)的角度考慮，B縣將中央專項(xiàng)資金挪用于修建樓堂館所比A縣挪用于其他民生項(xiàng)目的做法，違規(guī)性質(zhì)更為嚴(yán)重。

（四）對選擇處理幅度自由裁量權(quán)的不當(dāng)使用

法律法規(guī)賦予財政監(jiān)督部門的自由裁量權(quán)，是以符合立法目的、合理性、合法性等重要原則為前提的，要求財政監(jiān)督權(quán)力行使的主體要公平公正、同一標(biāo)準(zhǔn)地對待每個被監(jiān)督對象。但是，在實(shí)際生活中，某些財政監(jiān)督部門和財政監(jiān)督人員在行使自由裁量權(quán)時，受其自身?xiàng)l件的局限性或某些外部因素的干擾，作出看似合法、合理，卻不一定公正的決定。比如，同責(zé)不同罰、不同責(zé)卻同罰、畸輕畸重、顯失公正等，影響了財政監(jiān)督部門的權(quán)威和監(jiān)管關(guān)系。

1、同案不同罰。針對事實(shí)、情節(jié)、后果相同或相類似的行為，財政監(jiān)督部門應(yīng)該采用類似的處理措施，使被監(jiān)督對象能夠預(yù)測自己的行為結(jié)果，這是法律確定性的必然要求。但在實(shí)際工作中，有的對相同或相類似的事實(shí)、情節(jié)、后果行為作出相差甚遠(yuǎn)的處理；有的甚至對相同的事實(shí)、情節(jié)作出截然不同的處理意見、處理結(jié)果，讓當(dāng)事人無所適從、無法預(yù)期、無法選擇。案例一：2010年9月，財政監(jiān)督檢查人員發(fā)現(xiàn)，2006至2009年A高校未將取得的辦班課時酬金、捐贈收入、培訓(xùn)費(fèi)、實(shí)驗(yàn)室使用費(fèi)等217萬元放在規(guī)定賬簿核算，存放于保險柜或存入以會計個人名義開設(shè)的賬戶，并直接賬外列支。檢查組認(rèn)為此行為違反了《會計法》第三條、第九條、第十條的規(guī)定，根據(jù)《會計法》第四十二條及《財政違法行為處罰處分條例》第十七條的規(guī)定，責(zé)令A(yù)校予以糾正，追回違規(guī)支出及結(jié)余資金，納入規(guī)定賬簿核算，并對該校作出罰款4萬元的行政處罰決定。案例二：2010年11月，財政監(jiān)督檢查人員發(fā)現(xiàn)，2007至2009年B高校未將取得的合作辦班收入、新生贊助費(fèi)等1967萬元放在規(guī)定賬簿核算，而存入以會計個人名義開設(shè)的賬戶，并直接賬外列支。檢查組認(rèn)為此行為違反了《會計法》第三條、第九條、第十條的規(guī)定，根據(jù)《會計法》第四十二條及《財政違法行為處罰處分條例》第十七條的規(guī)定，責(zé)令B校予以糾正，追回違規(guī)支出及結(jié)余資金，納入規(guī)定賬簿核算，并對該校作出罰款2萬元的行政處罰決定。依據(jù)法條而言，這兩起案例的處罰都不存在問題。但是對比發(fā)現(xiàn)，這兩起案例的違法行為方式、違規(guī)性質(zhì)、處理處罰的依據(jù)全部相同，但是A校的違規(guī)金額比B校小很多，違規(guī)行為造成的危害相差不大，但是對A校的處罰力度是B校的兩倍。

2、處罰畸輕畸重。行政處罰的一項(xiàng)重要原則就是過罰相當(dāng)，也就是指處罰的種類和處罰幅度要與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度要相當(dāng)?，F(xiàn)實(shí)中財政監(jiān)督處罰出現(xiàn)了不少畸輕畸重、過罰不相當(dāng)?shù)默F(xiàn)象，主要表現(xiàn)為重責(zé)輕處和輕責(zé)重處。例如，2011年7月，某財政監(jiān)督檢查組對某銀行A市分行進(jìn)行“小金庫”專項(xiàng)治理檢查發(fā)現(xiàn)，該行虛列支出套取資金200余萬元用于私設(shè)“小金庫”。根據(jù)《會計法》第四十二條和 《財政違法行為處罰處分條例》第十七條規(guī)定，對此行為可以“對單位處3000元以上5萬元以下的罰款；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處2000元以上2萬元以下的罰款。屬于國家公務(wù)員的，還應(yīng)當(dāng)給予記大過處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予降級或者撤職處分”。同時，還可依據(jù)《設(shè)立“小金庫”和使用“小金庫”款項(xiàng)違法違紀(jì)行為政紀(jì)處分暫行規(guī)定》（監(jiān)察部令19號）和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的規(guī)定，對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行行政和黨紀(jì)處分。檢查發(fā)現(xiàn)問題后，該行能夠充分認(rèn)識自己行為的違法性，積極配合檢查人員調(diào)查取證，立即進(jìn)行了整改，根據(jù)《行政處罰法》第二十七條第一條規(guī)定，“當(dāng)事人有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕行政處罰：（一）主動消除或者減輕違法行為危害后果的；（二）受他人脅迫有違法行為的；（三）配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的；（四）其他依法從輕或者減輕行政處罰的。違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰?！弊罱K，對該行的處理為“責(zé)令改正，調(diào)整賬務(wù)，規(guī)范財務(wù)管理，避免類似問題發(fā)生”，未對單位和個人進(jìn)行行政處罰。因?yàn)榉蓻]有明確的規(guī)定什么情況該如何處理，給了執(zhí)法人員較大的彈性。

3、刻意規(guī)避風(fēng)險。根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，財政監(jiān)督部門對檢查發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題，除享有處理處罰權(quán)外，對被查單位及有關(guān)人員涉及犯罪的有移送處理的義務(wù)，對應(yīng)當(dāng)給予行政處分的應(yīng)向有關(guān)部門提出處理建議。但是在實(shí)際工作中，大多時候財政監(jiān)督部門在實(shí)施處理處罰時，考慮種種外部因素，為了規(guī)避自身的監(jiān)督風(fēng)險，只實(shí)施了經(jīng)濟(jì)方面的處理處罰，對有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任追究較少。例如，財政監(jiān)督部門在收入監(jiān)督檢查中經(jīng)常會發(fā)現(xiàn)地方財政部門存在虛增或虛減財政收入的問題、稅務(wù)部門存在故意多征或緩征稅收的問題等，依照《財政違法違規(guī)行為處罰處分條例》第七條第一項(xiàng)的規(guī)定：財政預(yù)決算的編制部門和預(yù)算執(zhí)行部門及其工作人員有下列違反國家有關(guān)預(yù)算管理規(guī)定的行為之一的，責(zé)令改正，追回有關(guān)款項(xiàng)，限期調(diào)整有關(guān)預(yù)算科目和預(yù)算級次。對單位給予警告或者通報批評。對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予警告、記過或者記大過處分；情節(jié)較重的，給予降級處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予撤職處分。但是，現(xiàn)實(shí)中，財政監(jiān)督部門對這些問題的處理，通常都只是責(zé)令改正、限期調(diào)整賬務(wù)，偶爾還有對單位的通報批評，少見對相關(guān)責(zé)任人員的紀(jì)律處分。又如，某財政監(jiān)督部門在檢查中發(fā)現(xiàn)，某縣醫(yī)院多年來均采取違規(guī)“掛床”、虛造病歷等方式套取農(nóng)村合作醫(yī)療補(bǔ)助資金，對此，財政監(jiān)督部門對該醫(yī)院進(jìn)行了處罰，并責(zé)令有關(guān)部門追回違規(guī)套取的資金，但是對該醫(yī)院這一嚴(yán)重的違規(guī)問題，沒有提出追究責(zé)任人的處理建議，未移送有關(guān)部門處理。

（五）對行為時限自由裁量權(quán)的不當(dāng)使用

財政監(jiān)督部門具有的行為時限自由裁量權(quán)表現(xiàn)為兩個方面，一是對被監(jiān)督對象提出的履行監(jiān)督處理決定的期限要求；二是對屬于自身職責(zé)范圍內(nèi)有關(guān)事項(xiàng)履行時間的選擇。相應(yīng)地，對行為時限自由裁量權(quán)的不當(dāng)使用也主要有兩種表現(xiàn)形式。

1、對被監(jiān)督對象履行處理決定的期限要求過松。財政監(jiān)督部門在發(fā)現(xiàn)被監(jiān)督對象的違規(guī)行為后均會提出整改要求或處理決定，如“限期退還違法所得”、“限期改正”等，法律法規(guī)沒有明確這個期限具體是多久，這就導(dǎo)致財政監(jiān)督部門有時候會出于壓力、人情、甚至尋租等原因?qū)Ρ槐O(jiān)督對象放松期限要求。例如，財政部駐某省專員辦于2010年7-10月對某市開展了財稅政策執(zhí)行及稅收征管質(zhì)量檢查，檢查發(fā)現(xiàn)該市稅務(wù)部門緩征少征稅款30多億元、財政部門緩繳入庫非稅收入11億元。同年11月，該專員辦根據(jù)《稅收征管條例》和《財政違法行為處罰處分條例》等有關(guān)規(guī)定下達(dá)檢查結(jié)論和處理決定，要求該市財政和稅務(wù)部門及時將財政收入入庫，但是未明確規(guī)定繳庫期限，而通常財政部檢查一般將整改時限定為30天以內(nèi)。該市財政和稅務(wù)部門報送的整改報告顯示，上述財政收入實(shí)際拖延至2011年1月才入庫，事實(shí)上該市還是將2010年度的收入延遲到了2011年度，仍然達(dá)到了其人為調(diào)節(jié)收入進(jìn)度的目的，由此導(dǎo)致財政監(jiān)督的效果大打折扣。

2、延遲或拖延作為?！敦斦`法行為處罰處分條例》第二十九條規(guī)定“財政部門、審計機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)及其他有關(guān)監(jiān)督檢查機(jī)關(guān)對有關(guān)單位或者個人依法進(jìn)行調(diào)查、檢查后，應(yīng)當(dāng)出具調(diào)查、檢查結(jié)論”。但是對調(diào)查和檢查后多長時間內(nèi)出具調(diào)查、檢查結(jié)論沒有明確規(guī)定，給財政監(jiān)督部門留出了自行確定的空間。這個空間并不能容許工作人員隨意拖延，應(yīng)該及時辦理。但在實(shí)際工作中，出于種種考慮拖了很久才下達(dá)甚至長時間不下達(dá)檢查結(jié)論的現(xiàn)象不少。例如，財政部駐A省專員辦于2011年7月對某市進(jìn)行財政收入質(zhì)量專項(xiàng)檢查，查出該市連續(xù)多年存在虛增財政收入的問題，根據(jù)《財政違法違規(guī)行為處罰處分條例》第七條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正、追回有關(guān)款項(xiàng)、限期調(diào)整有關(guān)預(yù)算科目和預(yù)算級次，并給予警告或者通報批評，追究有關(guān)人員責(zé)任。違規(guī)事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿，下達(dá)檢查結(jié)論不存在技術(shù)難度，但是，當(dāng)時組織部門正對該市主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行考核，A專員辦應(yīng)其請求推遲了下達(dá)檢查結(jié)論時間，延至2012年3月才下達(dá)。

二、財政監(jiān)督自由裁量權(quán)使用中存在問題的原因分析

理論界對行政自由裁量權(quán)濫用的原因分析很多，筆者結(jié)合財政監(jiān)督工作現(xiàn)狀，認(rèn)為財政監(jiān)督自由裁量權(quán)使用中存在的問題主要有以下六個方面的原因。

（一）信息不對稱因素

信息不對稱是引發(fā)自由裁量權(quán)不當(dāng)使用的溫床。對財政監(jiān)督部門來說，信息不對稱體現(xiàn)在三個方面：一是政府與財政監(jiān)督部門之間信息不對稱。財政監(jiān)督部門是受政府委托授權(quán)的，作為受托者，相對于作為委托者的政府具有天然的信息優(yōu)勢，對于財政運(yùn)行狀況、財政政策執(zhí)行的重點(diǎn)問題、財政資金使用容易產(chǎn)生問題的環(huán)節(jié)和地域、財經(jīng)主體容易違規(guī)的領(lǐng)域等情況比政府更為清楚。因此，對于財政監(jiān)督工作計劃的安排、具體監(jiān)督事項(xiàng)的實(shí)施等是否合乎實(shí)際、符合要求，政府并不能更清楚地判斷。二是財政監(jiān)督部門內(nèi)部信息不對稱。各地專員辦相對于財政部監(jiān)督檢查局而言具有信息優(yōu)勢，各基層財政監(jiān)督局相對于上級財政監(jiān)督部門更具有信息優(yōu)勢，由于位居基層和一線，對所轄地域的財經(jīng)運(yùn)行情況掌握得更加全面、具體、細(xì)致。因此，委托鏈條的末端更容易欺上瞞下，非法利用掌握的不對稱信息來從事尋租活動。三是財政監(jiān)督部門和被監(jiān)督對象之間信息不對稱。從監(jiān)管關(guān)系來看，財政監(jiān)督部門占有主導(dǎo)地位，相對被監(jiān)督對象而言，財政監(jiān)督部門在對財經(jīng)法規(guī)的熟悉程度、掌握的全面程度等方面都具有無法超越的優(yōu)勢，由此導(dǎo)致財政監(jiān)督部門在被監(jiān)督對象面前的權(quán)威性，容易形成“一定正確”的習(xí)慣思維。

（二）利益驅(qū)動因素

財政監(jiān)督工作人員作為國家公務(wù)人員，為社會提供公共產(chǎn)品的同時負(fù)有維護(hù)公共利益的職責(zé)，同時，作為社會公民，也是一個符合經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的正常人，因此也會存在運(yùn)用手中的自由裁量權(quán)謀取不當(dāng)利益的傾向性。一是考慮個人情感。受我國傳統(tǒng)文化影響，人情關(guān)系在現(xiàn)實(shí)生活中有著巨大的影響力，在財政監(jiān)督執(zhí)法中，監(jiān)督人員很容易受到親戚、朋友、同事等人情因素的影響，過多考慮違法行為人的社會關(guān)系、社會地位等外部因素，當(dāng)監(jiān)督人員對交情因素的考慮大過其他因素時，對自由裁量權(quán)的不當(dāng)使用便不可避免。二是考慮經(jīng)濟(jì)利益。權(quán)力的稀缺性帶來尋租的可能。被監(jiān)督對象為了減輕或者免除處罰必然會通過各種關(guān)系接近監(jiān)督人員，當(dāng)收益高于成本，或者風(fēng)險較小的情況下，部分人員就會犧牲公共利益換取私人利益，運(yùn)用手中的自由裁量權(quán)為違法行為人開脫。有送禮的就少查、從輕處理，沒有表示的就多查、從重處理，從而將政府行為市場化，將自由裁量權(quán)濫用。三是考慮政治利益。在現(xiàn)行的行政體制下，工作成績很多時候成為個人考核、升遷的重要參考，因此不可避免就會存在部分財政監(jiān)督工作人員為了獲得獎勵、晉升等機(jī)會而濫用掌握的財政監(jiān)督自由裁量權(quán)的現(xiàn)象，為了出成績投入大量人力、物力開展監(jiān)督檢查，不考慮實(shí)際需要和科學(xué)規(guī)劃，導(dǎo)致監(jiān)督成本大幅度上升，監(jiān)督效率下降。

（三）立法缺陷因素

新中國成立以來，我國財政監(jiān)督經(jīng)歷了曲折的發(fā)展歷程，長期陷于是否確有必要的爭論中，職能定位也一直處于調(diào)整中，直至近十年才更加清晰，因此，目前我國財政監(jiān)督法律體系仍然存在很多缺陷和不足。一是財政監(jiān)督立法層次較低，除《預(yù)算法》、《會計法》等由全國人大或其常委會制定的法律和國務(wù)院制定的 《財政違法行為處罰處分條例》外，其他大多是由財政部制定的規(guī)定等，這表明我國財政監(jiān)督立法過多地依賴行政部門，這樣不僅影響了財政監(jiān)督的效力等級，而且財政部門自己制定法律自己執(zhí)行，必然導(dǎo)致執(zhí)法隨意性大等缺陷。二是現(xiàn)行財政監(jiān)督法律法規(guī)過于概括、簡約，雖然對財政監(jiān)督行為規(guī)定了一定的范圍和幅度，但是沒有針對實(shí)際情況細(xì)化處罰標(biāo)準(zhǔn)，在幅度范圍內(nèi)缺乏具體的裁量標(biāo)準(zhǔn)，給具體工作人員的選擇幅度過大。如，《財政違法行為處罰處分條例》第十四條規(guī)定“企業(yè)和個人有下列行為之一的，責(zé)令改正，調(diào)整有關(guān)會計賬目，追回違反規(guī)定使用、騙取的有關(guān)資金，給予警告，沒收違法所得，并處被騙取有關(guān)資金10%以上50%以下的罰款或者被違規(guī)使用有關(guān)資金10%以上30%以下的罰款；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處3000元以上5萬元以下的罰款：（一）以虛報、冒領(lǐng)等手段騙取財政資金以及政府承貸或者擔(dān)保的外國政府貸款、國際金融組織貸款；（二）挪用財政資金以及政府承貸或者擔(dān)保的外國政府貸款、國際金融組織貸款；（三）從無償使用的財政資金以及政府承貸或者擔(dān)保的外國政府貸款、國際金融組織貸款中非法獲益；（四）其他違反規(guī)定使用、騙取財政資金以及政府承貸或者擔(dān)保的外國政府貸款、國際金融組織貸款的行為”。這種自由裁量的比例相差40%、絕對數(shù)額相差近17倍，沒有更具體裁量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，裁量的決定權(quán)完全掌握在執(zhí)法人員手中。

（四）人員素質(zhì)因素

所有的法律法規(guī)授權(quán)都是靠具體的人來執(zhí)行，因此，干部隊伍素質(zhì)的高低，直接關(guān)系到對法律法規(guī)、規(guī)章制度的把握能力，關(guān)系到權(quán)力行使是否合法合理。從我國財政監(jiān)督干部隊伍現(xiàn)狀來看，整體學(xué)歷水平不高。同時，現(xiàn)有的干部隊伍知識結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象突出，有相當(dāng)一部分人員并不具備專業(yè)知識背景，而真正精通財政、稅務(wù)、會計、法律等業(yè)務(wù)知識的專家型人才更是難得。此外，由于人員編制縮減的原因，近年來，財政監(jiān)督干部隊伍“老齡化”問題很突出，不少地方已經(jīng)出現(xiàn)“青黃不接”的現(xiàn)象。從人員分布可看出，絕大多數(shù)財政監(jiān)督干部安排在基層一線，而且越往基層學(xué)歷不高、年齡結(jié)構(gòu)老齡化、知識結(jié)構(gòu)不合理、專業(yè)素質(zhì)不夠高的問題愈加明顯，很容易出現(xiàn)監(jiān)督工作中過多依靠經(jīng)驗(yàn)判斷、依法監(jiān)督意識淡薄的問題。現(xiàn)實(shí)中，很多財政監(jiān)督工作人員對什么是自由裁量權(quán)、在什么情況下行使自由裁量權(quán)、如何合理行使自由裁量權(quán)并不清楚或一知半解，這就極易出現(xiàn)因不懂、不清楚而導(dǎo)致不合理運(yùn)用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象。

（五）監(jiān)督控制不力因素

近年來，財政監(jiān)督部門按照依法行政、依法監(jiān)督的原則，著力推進(jìn)內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)，制定了《財政部門行使行政處罰裁量權(quán)指導(dǎo)規(guī)范》、《財政檢查工作辦法》、《財政部 監(jiān)察部關(guān)于財政部門與監(jiān)察部門在查處財政違法案件中加強(qiáng)協(xié)作配合的通知》、《財政部 人民銀行關(guān)于財政部門查詢被調(diào)查檢查單位存款有關(guān)事項(xiàng)的通知》和《會計師事務(wù)所監(jiān)督檢查工作規(guī)程》等規(guī)范性制度，并通過“權(quán)力梳理、監(jiān)督定位和流程規(guī)范”工作，以《權(quán)力運(yùn)行流程表》和《權(quán)力運(yùn)行流程圖》的形式，制定了財政檢查通知書、財政檢查工作底稿、財政檢查報告、財政檢查詢問、財政檢查復(fù)核等方面的操作細(xì)則，對約束財政監(jiān)督自由裁量權(quán)起到一定作用。但是，仍然存在監(jiān)督控制不力的問題。一是內(nèi)部程序性規(guī)范效力層級較低。目前的內(nèi)部程序性規(guī)范都是財政部下發(fā)的規(guī)范性文件，甚至是財政部監(jiān)督檢查局制定的辦法等，這種規(guī)范的制定程序簡單，變換頻繁，缺乏立法監(jiān)督，執(zhí)法隨意性大。二是內(nèi)部管理制度不完善不科學(xué)。主要是一些制度內(nèi)容過于簡單、概括和格式化，缺乏具體的操作規(guī)范性約束和指導(dǎo)，操作性不強(qiáng)，使得制度在復(fù)雜的財政監(jiān)督工作現(xiàn)實(shí)面前無法有效發(fā)揮作用。如雖然建立了重大監(jiān)督檢查事項(xiàng)集體研究處理、檢查審理等相關(guān)制度，以保證自由裁量權(quán)科學(xué)、適當(dāng)行使，但由于缺少標(biāo)準(zhǔn)化的制度體系，集體討論的人員組成、表決機(jī)制、話語權(quán)保障等具體程序不明，仍然容易出現(xiàn)受集體主觀因素影響而作出不合理裁量的現(xiàn)象。三是內(nèi)部監(jiān)督比較薄弱。目前中央財政監(jiān)督層面主要有財政部對各地專員辦的巡視制度、財政部監(jiān)督檢查局對各地專員辦的工作質(zhì)量抽查制度等，地方財政監(jiān)督層面主要是各地內(nèi)部的復(fù)核機(jī)制等，整體上對財政監(jiān)督自由裁量權(quán)的監(jiān)督控制比較薄弱。四是外部監(jiān)督難以有效展開。政府的國家權(quán)力機(jī)關(guān)對財政監(jiān)督部門的執(zhí)法監(jiān)督力度不大，覆蓋面不夠，同時，因公示公開制度不夠健全導(dǎo)致社會輿論監(jiān)督也未形成有效氛圍，難以對不當(dāng)使用的自由裁量權(quán)產(chǎn)生有效的監(jiān)督。

（六）管理體制因素

新中國成立以來，我國財政監(jiān)督伴隨社會政治、經(jīng)濟(jì)與財政管理體制的變化，經(jīng)歷了曲折而輝煌的發(fā)展歷程，財政監(jiān)督逐步融入財政管理，財政監(jiān)督職能不斷得到強(qiáng)化，監(jiān)督領(lǐng)域不斷得到拓展，監(jiān)督理念和方式不斷創(chuàng)新，監(jiān)督的制度框架逐步建立，在經(jīng)濟(jì)監(jiān)督領(lǐng)域發(fā)揮越來越重要的作用。但是從現(xiàn)實(shí)來看，財政監(jiān)督仍然存在定位不夠清晰、獨(dú)立性不夠等問題，這些也是影響其自由裁量權(quán)合理使用的重要因素。一是財政監(jiān)督職能和其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)交叉。從我國政府治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀看，政府執(zhí)法權(quán)力的分割不夠科學(xué)，執(zhí)法權(quán)分散在多個部門而又相互交叉重疊，如在會計監(jiān)管中，財政監(jiān)督部門就存在與證監(jiān)會等部門職能交叉的現(xiàn)象，在預(yù)算支出監(jiān)管中，財政監(jiān)督部門就存在與審計部門的交叉。同時，多種法規(guī)對同一行為規(guī)定了不同處罰幅度的行政處罰權(quán)，造成了自由裁量的非確定性、非唯一性、非合理性。這種情況下，就給了具體行為的決定者、執(zhí)行者很大的選擇空間,可以不適當(dāng)?shù)鼗虿徽?dāng)?shù)匦惺棺杂刹昧繖?quán)。二是財政監(jiān)督部門獨(dú)立性不夠。財政部監(jiān)督檢查局和各地專員辦是中央財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，受財政部領(lǐng)導(dǎo)，在對地方監(jiān)督時相對具有獨(dú)立性，但是對其他中央部委和財政部內(nèi)部司局的監(jiān)督則阻力偏大；地方財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)歸地方財政部門管轄，因此在監(jiān)督執(zhí)法上都必須接受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，肩負(fù)著為經(jīng)濟(jì)建設(shè)“保駕護(hù)航”的職責(zé)，財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)和財政監(jiān)督干部都要面對來自上級和方方面面的壓力，在監(jiān)督中難免會有意識地考慮很多不相關(guān)的外部因素，導(dǎo)致不合理行使自由裁量權(quán)現(xiàn)象。

三、財政監(jiān)督自由裁量權(quán)不當(dāng)使用的消極影響

自由裁量權(quán)使用得當(dāng)可以有效彌補(bǔ)立法不足的缺陷，提高財政監(jiān)督的效率，增強(qiáng)財政監(jiān)督的權(quán)威，更有利于維護(hù)和促進(jìn)良好的財經(jīng)秩序。但是，現(xiàn)實(shí)中財政監(jiān)督自由裁量權(quán)不當(dāng)使用的現(xiàn)象卻屢見不鮮，這些行為削弱了財政監(jiān)督執(zhí)法力度，對治理和整頓經(jīng)濟(jì)秩序產(chǎn)生了不良影響。

（一）影響法治中國的建設(shè)

推進(jìn)法治中國建設(shè)是十八屆三中全會提出的重要改革目標(biāo)和任務(wù)，建設(shè)法治中國就必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政，其中規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)是其重要內(nèi)容，在十八屆三中全會決議中明確指出 “完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加強(qiáng)對行政執(zhí)法的監(jiān)督”，做到“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。財政監(jiān)督部門是國家重要的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門，必須遵循依法監(jiān)督原則，正確行使財政監(jiān)督自由裁量權(quán)。財政監(jiān)督自由裁量權(quán)的不當(dāng)使用不符合法律精神和立法目的，違背了公平正義原則，將會造成國家經(jīng)濟(jì)秩序混亂，破壞國家法制環(huán)境，影響法治中國建設(shè)進(jìn)程。

（二）損害財政監(jiān)督的權(quán)威

打鐵先要自身硬。監(jiān)督別人首先自身行為要合法合規(guī)。財政監(jiān)督部門如果不當(dāng)使用自由裁量權(quán)，在財政監(jiān)督處理處罰中顯失公平、畸輕畸重、前后不一、不夠公正等，造成處理問題的隨意性較大，容易引起被監(jiān)督對象的懷疑，使被監(jiān)督對象對財政監(jiān)督產(chǎn)生“信任危機(jī)”，挫傷被監(jiān)督對象的積極性，不利于和諧監(jiān)管關(guān)系的建立，甚至引起對立情緒，從而導(dǎo)致財政監(jiān)督的權(quán)威性降低，損害財政監(jiān)督部門的良好形象。例如，某些長期被監(jiān)督的單位或企業(yè)，通過一次或幾次的說情、尋租等方式取得了監(jiān)督處理的“適當(dāng)照顧”，就會形成一種思維慣性，認(rèn)為財政監(jiān)督不過是走過場，即使查處問題也很容易“搞定”，從而對財政監(jiān)督部門的監(jiān)督不在乎，反而助長了繼續(xù)違法違規(guī)的底氣。長此以往，必然使得財政監(jiān)督權(quán)威性降低，監(jiān)督環(huán)境越來越惡化，監(jiān)督工作也將因此越來越難以推進(jìn)、越來越不被認(rèn)可，進(jìn)而損害財政監(jiān)督存在的基礎(chǔ)。

（三）削弱財政監(jiān)督的效能

財政監(jiān)督的重要職能是保障財稅政策執(zhí)行、維護(hù)財經(jīng)秩序規(guī)范、促進(jìn)財政資金的安全規(guī)范有效使用。如果財政監(jiān)督部門和財政監(jiān)督人員能有效地行使監(jiān)督權(quán)力，就能充分發(fā)揮其應(yīng)有作用，反之，如果財政監(jiān)督部門和人員不能在具體的執(zhí)法過程中按照法律法規(guī)和政策依法監(jiān)督，使用自由裁量權(quán)不得當(dāng)，就會使被監(jiān)督對象口服心不服，導(dǎo)致被監(jiān)督對象有令不行、有禁不止或推諉應(yīng)付了之，監(jiān)督目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)，監(jiān)督效率降低，削弱了財政監(jiān)督的功能和作用。例如，對截留、挪用財政資金的行為，法律規(guī)定可以對行為人進(jìn)行行政處罰和紀(jì)律處分，但是從財政監(jiān)督工作實(shí)際看，絕大多數(shù)情況下財政監(jiān)督部門對此行為的處理都是責(zé)令整改和通報批評，很少對違法違規(guī)行為的責(zé)任人進(jìn)行處理，威懾力不夠?qū)е麓爽F(xiàn)象屢查屢犯，嚴(yán)重影響了財經(jīng)法紀(jì)的嚴(yán)肅性。

（四）容易助長不廉潔行為

因?yàn)樨斦O(jiān)督的專業(yè)性使然，財政監(jiān)督部門及財政監(jiān)督人員行使的自由裁量權(quán)具有較大的主觀性，這種情況下，賦予財政監(jiān)督自由裁量權(quán)的條件、幅度等越寬泛，財政監(jiān)督人員感受到的“權(quán)力優(yōu)勢”意識就越明顯，濫用自由裁量權(quán)的可能就越大，在外部壓力、尋租、人情關(guān)系等影響下，公權(quán)私用、處事隨意、為所欲為、執(zhí)法偏離公正公平公開軌道等現(xiàn)象就必然難以杜絕，容易引發(fā)廉政風(fēng)險。例如，某省專員辦某處級干部，在參加中央公共投資項(xiàng)目檢查中，利用其自身的職權(quán)，向被檢查對象索取好處，接受對方的財物，將檢查發(fā)現(xiàn)的線索私下告訴對方，并為其支招如何及時補(bǔ)救和掩蓋而規(guī)避被查處，檢查中還故意“放水”不作為，最終案發(fā)，受到法律的嚴(yán)厲制裁?！?/p>

（作者單位：財政部駐江西專員辦）