公共財(cái)政框架下財(cái)政監(jiān)督內(nèi)涵的新界定

●張銘洪 盧曉軍

公共財(cái)政框架下財(cái)政監(jiān)督內(nèi)涵的新界定

●張銘洪 盧曉軍

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府作為社會(huì)公眾的受托人，為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)以彌補(bǔ)市場(chǎng)失效，必須切實(shí)履行公共財(cái)政的受托責(zé)任，維護(hù)社會(huì)公眾的利益。在這一過程中，財(cái)政監(jiān)督的約束和糾偏作用顯得尤其重要。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷推進(jìn)和公共財(cái)政框架的初步建立，財(cái)政監(jiān)督問題受到極高的重視，十八大報(bào)告中提出“加強(qiáng)對(duì)財(cái)政全口徑預(yù)算、決算的審查和監(jiān)督”，這是黨和政府對(duì)財(cái)政監(jiān)督工作提出的新要求和新命題。然而，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)財(cái)政監(jiān)督的涵義這個(gè)最基本的問題卻仍未有一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。鑒于此，本文擬從詞義、學(xué)界認(rèn)識(shí)、相關(guān)概念辨析等方面入手，對(duì)公共財(cái)政框架下財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)涵進(jìn)行重新界定。

一、財(cái)政監(jiān)督概念的重新界定

對(duì)公共財(cái)政框架下財(cái)政監(jiān)督概念的界定，應(yīng)該分別從“財(cái)政”和“監(jiān)督”兩者的含義入手?！掇o?！穼?duì)“監(jiān)督”的解釋是：“察看并督促”。“察看”需要用審視的眼光積極地去看，檢查是否存在問題，而“督促”必須在“察看”結(jié)果的基礎(chǔ)上催促相關(guān)主體做好工作?！氨O(jiān)督”的概念說明了財(cái)政監(jiān)督工作所應(yīng)采取的方式以及所要達(dá)到的目的。而“財(cái)政”的內(nèi)涵則界定了財(cái)政監(jiān)督工作的主體、涵蓋范圍和依據(jù)等。因此，在對(duì)公共財(cái)政框架下的財(cái)政監(jiān)督進(jìn)行定義之前，有必要先對(duì)以下三個(gè)概念進(jìn)行說明：公共財(cái)政監(jiān)督的主體、公共財(cái)政監(jiān)督的涵蓋范圍和公共財(cái)政監(jiān)督的依據(jù)。

（一）公共財(cái)政監(jiān)督的主體

公共財(cái)政監(jiān)督的主體即財(cái)政監(jiān)督工作的實(shí)施者，對(duì)于財(cái)政監(jiān)督主體的不同認(rèn)識(shí)是導(dǎo)致不同學(xué)者對(duì)財(cái)政監(jiān)督定義不一致的重要原因之一。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“國(guó)家財(cái)政”思想的影響，早期學(xué)者習(xí)慣于將財(cái)政監(jiān)督權(quán)的行使默認(rèn)為只是財(cái)政部門的事情，而與其他行為主體無關(guān)。而在公共財(cái)政框架下，社會(huì)公眾委托政府管理財(cái)政資金，因此，首先政府作為受托者，為了完成管理財(cái)政資金的任務(wù)，財(cái)政監(jiān)督應(yīng)該是其管理活動(dòng)的一個(gè)重要程序。沒有對(duì)自我行為的嚴(yán)格監(jiān)督，本質(zhì)上就不能算是做好財(cái)政管理工作。因而，財(cái)政監(jiān)督是內(nèi)含于政府財(cái)政職能中的。其次，在公共財(cái)政框架下，社會(huì)公眾讓渡經(jīng)濟(jì)資源，委托政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，公眾有權(quán)對(duì)政府取得與支配經(jīng)濟(jì)資源的所有活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。并且鑒于公眾在這層委托——代理關(guān)系中處于信息劣勢(shì)的地位，因而社會(huì)公眾也應(yīng)該對(duì)政府的行為進(jìn)行監(jiān)督——監(jiān)督政府的收支行為是否合法，是否體現(xiàn)了社會(huì)公眾的意愿，是否有效率。財(cái)政監(jiān)督是社會(huì)公眾規(guī)范政府行為的一種有效手段。財(cái)政監(jiān)督的公共化是整個(gè)財(cái)政制度公共化的基礎(chǔ)。因此，本文認(rèn)為財(cái)政監(jiān)督的主體主要有兩個(gè)：一是社會(huì)公眾，二是政府相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。由此，公共財(cái)政框架下的財(cái)政監(jiān)督應(yīng)該是具有雙重屬性的，從社會(huì)公眾的角度來看，它是一種監(jiān)管手段；從政府的角度來看，它是財(cái)政的職能之一。

社會(huì)公眾包括代議機(jī)構(gòu)（在我國(guó)當(dāng)前的政治體制下為人民代表大會(huì)）、公民和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)等，這些行為主體代表的是社會(huì)公眾，從非政府部門的視角對(duì)政府的財(cái)政活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)察和督促。政府相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)包括財(cái)政部門、審計(jì)部門、稅務(wù)部門、司法部門及各個(gè)部門的派出機(jī)構(gòu)等。需要說明的是，在我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)體制下，政府相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)包括國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。政府相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督行為，能夠依托于政府的日?；顒?dòng)和財(cái)政業(yè)務(wù)活動(dòng)來展開，對(duì)相關(guān)信息的掌握較為全面，同時(shí)專業(yè)水平也較高。但由于是“政府監(jiān)督政府”，很容易產(chǎn)生監(jiān)督缺位的問題。這就需要來自政府外部的監(jiān)督力量——社會(huì)公眾，來克服這個(gè)問題。因此，社會(huì)公眾和政府相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督行為是相輔相成、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的。

（二）公共財(cái)政監(jiān)督的涵蓋范圍

財(cái)政監(jiān)督涵蓋的范圍是隨著客觀條件的改變而改變的，不同經(jīng)濟(jì)體制決定財(cái)政監(jiān)督范圍的不同。在公共財(cái)政框架下，政府的收入來自于社會(huì)公眾，支出是政府在替社會(huì)公眾用錢，社會(huì)公眾必然希望能對(duì)政府的整個(gè)收支行為都有完整、清楚的認(rèn)識(shí)。因此，公共財(cái)政監(jiān)督的涵蓋范圍應(yīng)該是政府財(cái)政活動(dòng)涉及的所有領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。而作為政府的相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)政府財(cái)政活動(dòng)涉及的所有領(lǐng)域和環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，也是政府有效履行財(cái)政職能的必要條件。由此，公共財(cái)政框架下，財(cái)政監(jiān)督的涵蓋范圍是非常廣泛的，應(yīng)當(dāng)包含一切政府財(cái)政活動(dòng)所涉及的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，包括整個(gè)預(yù)算管理、財(cái)政收支、國(guó)有資產(chǎn)管理等。

（三）公共財(cái)政監(jiān)督的依據(jù)

在公共財(cái)政框架下，公共財(cái)政管理的相關(guān)法律法規(guī)和政策制度即為公共財(cái)政監(jiān)督的依據(jù)。公共財(cái)政是法治型財(cái)政，一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)行為都要在合法的前提下進(jìn)行，財(cái)政監(jiān)督也不例外。通過立法治理財(cái)政經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，是公共財(cái)政體系建設(shè)的內(nèi)在要求，財(cái)政監(jiān)督權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)而且只能以法律法規(guī)和政策制度為依據(jù)，使財(cái)政監(jiān)督活動(dòng)制度化、法治化。明確的法律法規(guī)依據(jù)，也保證了財(cái)政監(jiān)督的權(quán)威性和有效性。

綜上，本文認(rèn)為，在公共財(cái)政框架下，財(cái)政監(jiān)督是指社會(huì)公眾和政府相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法對(duì)政府財(cái)政活動(dòng)涉及的所有領(lǐng)域和環(huán)節(jié)進(jìn)行的監(jiān)察和督促，確保政府財(cái)政活動(dòng)的真實(shí)性、合法性和效率性。它是社會(huì)公眾規(guī)范政府財(cái)政活動(dòng)的一種手段，同時(shí)又內(nèi)含于政府的財(cái)政職能中，具有雙重屬性。

二、公共財(cái)政框架下財(cái)政監(jiān)督的新內(nèi)涵

財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政相生相伴，只要有財(cái)政的存在，就一定要有財(cái)政監(jiān)督的制約。自然經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“家計(jì)財(cái)政”是“朕即國(guó)家”的專制王權(quán)在財(cái)政類型上的體現(xiàn)，財(cái)政監(jiān)督主要服務(wù)于君主個(gè)人；計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“國(guó)家財(cái)政”以指令性方式對(duì)財(cái)政收支活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一安排，財(cái)政監(jiān)督主要服務(wù)于國(guó)家，并且主要依靠于政府的自我約束和管制。而在公共財(cái)政框架下，財(cái)政監(jiān)督同樣不可或缺。公共財(cái)政框架下，財(cái)政監(jiān)督是對(duì)財(cái)政活動(dòng)及其效果所進(jìn)行的專門監(jiān)控，是為了保證財(cái)政資金合理、合法使用而構(gòu)建的約束機(jī)制。因此，財(cái)政監(jiān)督是公共財(cái)政管理體系的重要組成部分，從這個(gè)意義上來說，財(cái)政監(jiān)督應(yīng)該以公共財(cái)政為基本出發(fā)點(diǎn)，服從并服務(wù)于公共財(cái)政框架的建立。而作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下特有的財(cái)政類型，公共財(cái)政具有彌補(bǔ)市場(chǎng)失效、提供一視同仁服務(wù)、非市場(chǎng)贏利性和法治化的四大基本特征。由此，相比自然經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“家計(jì)財(cái)政”和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“國(guó)家財(cái)政”，公共財(cái)政的性質(zhì)和特征賦予了財(cái)政監(jiān)督新的內(nèi)涵。

（一）外部監(jiān)督為主體

自然經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“家計(jì)財(cái)政”實(shí)質(zhì)是君主的私人收支活動(dòng)，是依據(jù)君主個(gè)人或其家族的需要來安排的。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“國(guó)家財(cái)政”是“國(guó)家滿足履行自身職能的需要”的手段，依賴于國(guó)家的力量來保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的順利貫徹實(shí)施。而公共財(cái)政則不同，它的性質(zhì)首先體現(xiàn)在“公共”二字上面：其來源和最終的去處都必須是社會(huì)公眾，社會(huì)公眾的共同需求和利益是其一切活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)。因此，在公共財(cái)政框架下，所有的財(cái)政活動(dòng)都必須對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)，都必須由他們來決定和監(jiān)督。如果社會(huì)公眾無法監(jiān)督他們委托政府管理的這部分資源，無法最終決定和約束這部分資源的使用過程，那就沒人愿意把這部分資源交給政府管理。失去了來源，公共財(cái)政的建立也就無從談起。

正因?yàn)槿绱?，在公共?cái)政框架下，存在的是內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督并存、并以外部監(jiān)督居支配地位的市場(chǎng)型財(cái)政監(jiān)督模式。以外部監(jiān)督為主體，體現(xiàn)了社會(huì)公眾的意志，是公共財(cái)政本性的具體化。只有讓社會(huì)公眾能清楚地知道自己上繳的這部分錢最終用于何處，能監(jiān)督這部分錢是否真正花在他們身上、是否真正提高了社會(huì)的共同利益，他們才愿意把錢委托給政府管理，公共財(cái)政的“活水”也才有了“源頭”。同時(shí)，也只有外部監(jiān)督真正起到?jīng)Q定性作用，公共財(cái)政的“公共”職能才能得到有力保障。而內(nèi)部監(jiān)督則應(yīng)該是外部監(jiān)督的延伸和細(xì)化，在外部監(jiān)督所設(shè)定的基本目標(biāo)、制度框架、活動(dòng)路徑和行為方式之內(nèi)行事。相比外部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督具有信息更充分、專業(yè)技能更強(qiáng)的優(yōu)點(diǎn)，內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)該服從于外部監(jiān)督，發(fā)揮自己的長(zhǎng)處，配合外部監(jiān)督，形成完整、有效的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制。

（二）保效率護(hù)公平

所謂的“保效率護(hù)公平”是指公共財(cái)政框架下的財(cái)政監(jiān)督應(yīng)該保證公共財(cái)政資金的使用效率，維護(hù)公共財(cái)政為市場(chǎng)提供服務(wù)的公平性，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)財(cái)政監(jiān)督提出的根本要求。效率和公平是公共財(cái)政為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)的特征，因而財(cái)政監(jiān)督所起到的作用之一就是要保證公共財(cái)政在這兩個(gè)方面的兼顧統(tǒng)一。

保證公共財(cái)政資金的使用效率主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先，它體現(xiàn)在公共財(cái)政資金的使用目的方面。公共財(cái)政的提出是由于市場(chǎng)失效，總是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相伴隨，而市場(chǎng)對(duì)市場(chǎng)失效卻無能為力，這就只能依靠市場(chǎng)之外的力量，依靠公共活動(dòng)，依靠政府力量的介入，才能糾正市場(chǎng)失效的狀態(tài)?？梢哉f，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)失效是公共財(cái)政存在的客觀經(jīng)濟(jì)根源。由此，公共財(cái)政對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的服務(wù)就應(yīng)當(dāng)滿足“市場(chǎng)失效準(zhǔn)則”，即市場(chǎng)能干的，政府不應(yīng)去干；市場(chǎng)不能干而又需要干的，政府一定要去干。因此，財(cái)政監(jiān)督在對(duì)公共財(cái)政活動(dòng)的檢查過程中，應(yīng)該以市場(chǎng)失效準(zhǔn)則為標(biāo)準(zhǔn)，辨別公共財(cái)政資金的使用目的是否符合該準(zhǔn)則，對(duì)不符合的公共財(cái)政活動(dòng)要及時(shí)加以約束和糾正。其次，它還體現(xiàn)在公共財(cái)政資金的使用過程方面。公共財(cái)政資金的使用過程往往牽扯到多層級(jí)、多方位的政府機(jī)構(gòu)，政府工作人員利用職權(quán)之便貪污挪用、尋租腐敗行為是影響公共財(cái)政資金使用效率的最大因素之一。因而財(cái)政監(jiān)督還應(yīng)重視對(duì)公共財(cái)政資金使用過程的檢查，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)秩序，防止貪污挪用、尋租腐敗等行為，以此來滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)公共財(cái)政的效率要求。

維護(hù)公共財(cái)政為市場(chǎng)提供服務(wù)的公平性是由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求公共財(cái)政提供一視同仁的基本特征所決定的。在一視同仁的政策下，政府及其公共財(cái)政對(duì)所有的市場(chǎng)活動(dòng)都是公平對(duì)待的，不能凌駕于社會(huì)之上而利用手中的權(quán)力對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)主體進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。所有的市場(chǎng)主體都無法依靠政府權(quán)力而索取額外的利益，也不因政府的干預(yù)而遭受額外的損失，這是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求相適應(yīng)的。但在現(xiàn)實(shí)中可能會(huì)遇到許多非公平因素，如財(cái)政支出對(duì)某一經(jīng)濟(jì)成分的傾向、稅收負(fù)擔(dān)的區(qū)別對(duì)待等，財(cái)政監(jiān)督的任務(wù)之一就是要發(fā)現(xiàn)并排除這些非公平因素，滿足公共財(cái)政的一視同仁要求，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序。

（三）監(jiān)督范圍得到拓寬

公共財(cái)政的實(shí)質(zhì)是社會(huì)公眾讓渡經(jīng)濟(jì)資源給政府，委托政府管理這部分資金，解決市場(chǎng)失靈問題，提供公共產(chǎn)品，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾利益最大化。毫無疑問，作為委托人的社會(huì)公眾必然希望能清清楚楚地知道這部分錢的來龍去脈。如此，公共財(cái)政框架的建立，客觀上要求財(cái)政運(yùn)行與財(cái)政管理應(yīng)納入全面化的軌道，財(cái)政監(jiān)督的范圍必須延伸到公共財(cái)政活動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。國(guó)內(nèi)外研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也表明，在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政監(jiān)督的范圍十分寬泛，可以說凡是有財(cái)政收支與財(cái)政管理業(yè)務(wù)的領(lǐng)域，就必然有財(cái)政監(jiān)督。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)財(cái)政監(jiān)督主要面向國(guó)營(yíng)企業(yè)，側(cè)重于財(cái)政收入的檢查，財(cái)政監(jiān)督范圍較窄。財(cái)政資金撥付給使用單位后，就主要由使用單位負(fù)責(zé)管理，財(cái)政部門沒有對(duì)其使用情況進(jìn)行日常的跟蹤檢查。典型的例子如1964年開始實(shí)行的駐廠員制度、1983年開始實(shí)行的一年一度 “財(cái)政、稅收、物價(jià)大檢查”，這些監(jiān)督方式主要目的都在于查補(bǔ)財(cái)政收入。公共財(cái)政框架的構(gòu)建要求財(cái)政從經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域退出，財(cái)政支出的主要方向是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品，財(cái)政監(jiān)督應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槭杖肱c支出并重的全面型監(jiān)督模式。因此，在公共財(cái)政的背景下，財(cái)政監(jiān)督范圍得到了大大的拓寬，監(jiān)督范圍應(yīng)當(dāng)涵蓋公共財(cái)政活動(dòng)涉及的所有領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，包括整個(gè)預(yù)算管理、財(cái)政收支、國(guó)有資產(chǎn)管理等。

（四）法治化的監(jiān)督

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的財(cái)政是法治化財(cái)政，一切公共財(cái)政的收支活動(dòng)都必須納入法治化的范疇，與此相適應(yīng)，財(cái)政監(jiān)督也必須是法治化的監(jiān)督，這也是公共財(cái)政對(duì)財(cái)政監(jiān)督工作的內(nèi)在要求。法治化的監(jiān)督要求財(cái)政監(jiān)督有法可依、有法必依，否則財(cái)政監(jiān)督的權(quán)力和權(quán)威性沒有任何保障，一切就都只能淪為空談。有法可依賦予了各監(jiān)督主體相應(yīng)的權(quán)力，明確了其各自的職責(zé)，這是開展財(cái)政監(jiān)督工作的基礎(chǔ)。特別是在公共財(cái)政框架下，外部監(jiān)督被提到了更高的地位，而社會(huì)公眾是外部監(jiān)督的主力，如果沒有法律的保障，社會(huì)公眾如何對(duì)“手握大權(quán)”的政府的財(cái)政活動(dòng)進(jìn)行有效制約？有法必依則顯示出財(cái)政監(jiān)督工作的權(quán)威性，必須對(duì)違法違規(guī)行為起到強(qiáng)有力的震懾作用，確保整個(gè)公共財(cái)政體系都在法制的軌道上運(yùn)轉(zhuǎn)。

可見，公共財(cái)政框架下，財(cái)政監(jiān)督的一切權(quán)力都必須來自于法律，財(cái)政監(jiān)督工作必須以法律規(guī)定為準(zhǔn)則。通過有關(guān)財(cái)政監(jiān)督的專項(xiàng)法律法規(guī)的制定，從法律上確定財(cái)政監(jiān)督的地位，使財(cái)政監(jiān)督的法律依據(jù)更為充分，財(cái)政監(jiān)督的手段更加有力。同時(shí)，對(duì)于在財(cái)政監(jiān)督工作中查處的違法違紀(jì)行為，要依法嚴(yán)肅處理，真正達(dá)到法治化監(jiān)督的要求。

三、結(jié)論

1998年構(gòu)建公共財(cái)政框架的正式提出，是我國(guó)順應(yīng)歷史和經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)所作出的重大經(jīng)濟(jì)變革決策，與之相應(yīng)的財(cái)政監(jiān)督體系的不斷完善是其客觀要求。而在對(duì)財(cái)政監(jiān)督進(jìn)行改革之前，明晰相關(guān)概念、涵義，指明改革方向顯得尤為重要。公共財(cái)政框架下，財(cái)政監(jiān)督是指社會(huì)公眾和政府相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法對(duì)政府財(cái)政活動(dòng)涉及的所有領(lǐng)域和環(huán)節(jié)進(jìn)行的監(jiān)察和督促，確保政府財(cái)政活動(dòng)的真實(shí)性、合法性和效率性。它是社會(huì)公眾規(guī)范政府財(cái)政活動(dòng)的一種手段，同時(shí)又內(nèi)含于政府的財(cái)政職能中，具有雙重屬性。同時(shí)，公共財(cái)政還賦予了財(cái)政監(jiān)督新的內(nèi)涵，包括外部監(jiān)督為主體、保效率護(hù)公平、監(jiān)督范圍得到拓寬、法治化的監(jiān)督。這些新的內(nèi)涵對(duì)財(cái)政監(jiān)督提出了新的要求，也將是今后改革的基礎(chǔ)和方向?！?/p>

（本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目《健全公共財(cái)政體系研究》項(xiàng)目號(hào)〈10ZD&036〉的階段性研究成果）

（作者單位：廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政系）