中國應(yīng)對氣候變化立法研究

武漢理工大學 嚴君

中國應(yīng)對氣候變化立法研究

武漢理工大學 嚴君

氣候變化問題的全球性,需引起世界各國的重視。

氣候變化；必要性

一、氣候變化概述

（一）氣候變化的概念及原因。

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）將氣候變化定義為：“除在類似時期內(nèi)所觀測的氣候的自然變異之外，由于直接或間接的人類活動改變了地球大氣的組成而造成的氣候變化。”法律層面上是指人類的社會經(jīng)濟等活動所直接或間接導致的大氣成分的變化。造成氣候變化的成因可以概括為自然因素和人為因素兩大類。自然因素包括太陽輻射的變化、火山爆發(fā)、大氣與海洋環(huán)境的變化、季風等。人為因素包括人類活動所消耗的能源以及破壞森林、草地、灘涂等引起的大氣中溫室氣體濃度升高等。2007年IPCC第四次評估報告中指出,由于人類活動所導致的全球氣候變化的可能性超過90%。

（二）氣候變化帶來的影響。

氣候變化帶來的的影響是具有綜合性、全方位的特點，既有正面，也有負面，從總體看來，其產(chǎn)生的負面影響大于其正面的影響。

1.對生態(tài)系統(tǒng)的影響。

隨著氣候變暖，自然生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性遭到破壞,直接導致的后果是動植物的生態(tài)多樣性發(fā)生重大的變化,生態(tài)健康系統(tǒng)受到嚴重的威脅。

2.對水資源的影響。

隨著氣候的變化,水資源受到的影響是非常明顯的。由于區(qū)域氣候各不相同,水資源的影響也將不盡相同。隨著氣候變暖這一現(xiàn)象的加劇,降水分布不均的現(xiàn)象更加明顯,干旱地區(qū)的降水量逐步出現(xiàn)減少,而濕熱地區(qū)的降水量與日俱增,地球上洪澇干旱的極端天氣氣候出現(xiàn)頻率明顯增加。與之同時,不斷增加的社會總?cè)丝跀?shù)和高速增長的經(jīng)濟,加大對水資源的需求。[1]

3.對農(nóng)牧業(yè)的影響。

氣候變化對農(nóng)業(yè)的影響,已成為世界各國關(guān)注研究的熱點之一。研究結(jié)果表明,隨著氣候變化,世界糧食的供給能力將遠低于世界人口對糧食的需求,饑餓人口的數(shù)量增加,糧食安全問題成為影響人類生存的主要問題,大量人口遷移的現(xiàn)象,對世界穩(wěn)定帶來極大的考驗。[2]

4.其他影響。

除上述影響外，氣候變化對自然災(zāi)害的影響、對人類健康和生活的影響,對社會經(jīng)濟的影響、對能源的影響,以及對沿海地區(qū)發(fā)展的影響也需引起足夠的重視。氣候變化對社會經(jīng)濟生活產(chǎn)生了深遠、長期的影響,由于全球各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度不同,其帶來的影響也不盡相同，但從總的方面看還是以負面影響為主。

二、我國構(gòu)建氣候變化應(yīng)對法的必要性

（一）我國國內(nèi)的環(huán)境現(xiàn)狀和立法現(xiàn)狀。

氣候變化對全球產(chǎn)生了不同程度的影響。由于目前中國科學技術(shù)的相對落后,使得依靠煤炭這單一能源的粗放型的經(jīng)濟增長方式難以發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。中國作為世界最大的發(fā)展中國家,經(jīng)濟發(fā)展突飛猛進的同時,也受到了氣候變化帶來的負面影響。然而,面對氣候變化這一問題的嚴峻挑戰(zhàn),我國尚未建立相對完善的法律機制,應(yīng)對氣候變化的能力上,依舊相對較弱。

1.氣候變化對我國產(chǎn)生的影響。

在氣候變化背景下，我國的生態(tài)系統(tǒng)、水資源、農(nóng)牧業(yè)受到了不同程度影響。氣候變化對我國的生態(tài)系統(tǒng)的影響主要表現(xiàn)為,沿海地區(qū)的海平面上升、旱澇災(zāi)害等極端天氣出現(xiàn)的頻率逐漸增加、淡水資源的減少以及動植物多樣性的減少。同時,氣候變化對我國城市的社會經(jīng)濟產(chǎn)生的一系列影響,間接影響城市的發(fā)展,部分城市甚至會面臨難以預(yù)測的巨大災(zāi)害風險,從而進一步影響我國的發(fā)展能源戰(zhàn)略和社會經(jīng)濟的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。

2.我國國內(nèi)的立法現(xiàn)狀。

從中國目前情況看來，我國作為《聯(lián)合國氣候變化框架公約》最早簽署締約國之一，同時也是較早在國內(nèi)開展制度應(yīng)對的國家。對目前未涉及氣候變化的法律領(lǐng)域，需要根據(jù)實際情況制定新的法律法規(guī)。我國在環(huán)境立法方面一直遵循的慣例是：首先制定國家環(huán)境政策，然后在相應(yīng)的國家環(huán)境政策實施一段時間，等具備了立法的社會基礎(chǔ)及立法環(huán)境之后，再將國家環(huán)保政策以立法的形式確定下來。[2]

（二）當前的國際立法情況。

全球變暖，是近百年來世界正在經(jīng)歷的一場氣候變化。在全人類的發(fā)展進程中，人類的生存安全受到了嚴重的威脅，氣候環(huán)境的變化已經(jīng)不再僅僅是一個科學問題，氣候變化日益復雜，成了國家政府必須關(guān)心的一個問題。因此，如何更好有效應(yīng)對氣候變化，進一步促進國際合作，近年來，國際社會先后簽訂了系列文件，為解決全球氣候變化導致的系列問題制定了法律準備[3]。

1.《聯(lián)合國氣候變化框架公約》。

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC)是國際社會在應(yīng)對氣候變化的首個專門性法律文件,并做出了新的嘗試,具有開創(chuàng)性,國際社會對推進研究氣候變化起到了積極作用。該協(xié)議第一次確定了國際環(huán)境法中“共同但有區(qū)別責任原則”,充分考慮締約方不同的發(fā)展條件和能力。它涉及到世界各國人民生產(chǎn)、消費以及生活方式,涉及到世界各國社會經(jīng)濟發(fā)展的方方面面,在國際經(jīng)濟與發(fā)展的歷史中具有深遠的意義。[4]

2. 《京都議定書》。

《京都議定書》是國際社會首次設(shè)定的具有法律約束力的文件,在應(yīng)對氣候變化這一方面具有劃時代的歷史意義。在內(nèi)容上對《聯(lián)合國氣候變化框架公約》進行重要補充,單方面規(guī)定發(fā)達國家減少溫室氣體排放義務(wù),并對發(fā)達國家溫室氣體的排放定量化。是人類在推動全球可持續(xù)發(fā)展、積極應(yīng)對全球氣候變化的又一次進步。

3.巴厘島路線圖。

“巴厘路線圖”確定世界各國積極應(yīng)對全球氣候變化的具體領(lǐng)域,為進一步落實氣候變化的行動指明了方向。使發(fā)展中國家及美國等主要發(fā)達國家以各自確定的方式更好的參與到未來的環(huán)境保護行動來，從而使國際社會應(yīng)是聯(lián)合國氣候變化大會對氣候變化第一次可以真正的建立在全球參與的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)歷史的跨越。

4.《哥本哈根協(xié)議》。

《哥本哈根協(xié)議》通過簽署協(xié)議，探索出的一條維護發(fā)展中國家乃至全人類的共同利益的有效道路，為2010年全球氣候變化談判奠定了基石。盡管《哥本哈根協(xié)議》不具有法律約束力，但是它為應(yīng)對氣候變化國際合作的行動做出了前提，奠定了國際合作的法律基礎(chǔ)，同時在促進應(yīng)對氣候變化和經(jīng)濟發(fā)展上，進一步明確了堅持雙贏的合作思路。

（三）我國法律體系的完善。

氣候變化是一個必然的過程，我們不能直接阻止它，但是我們可以通過立法去減緩氣候變化的速度，并且去適應(yīng)這種變化。因此，氣候變化立法應(yīng)包括“減緩”和“適應(yīng)”兩個重要方面。我國于2008 年發(fā)布了《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動》白皮書，該書將中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動直接分為“減緩”和“適應(yīng)”兩個大方向。雖然在國際社會，人們往往關(guān)注氣候變化的減緩問題，但是在我們國內(nèi)層面，“適應(yīng)”比“減緩”更現(xiàn)實與急迫。而適應(yīng)技術(shù)的正確選擇與表述是應(yīng)對氣候變化研究的關(guān)鍵內(nèi)容。不過，我國在立法方面，目前相關(guān)法律仍然為“減緩”方向。

1.相關(guān)法律的缺失。

盡管我國頒布了相應(yīng)的環(huán)保方案：《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》、《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動》白皮書，但是到目前為止，還沒有辦法取代《氣候變化法典》這一統(tǒng)領(lǐng)法規(guī)。與減緩性立法相比，我國在應(yīng)對氣候變化的適應(yīng)性法律法規(guī)方面還是一個空白。因此，目前加強研究，制定和完善適應(yīng)性法律法規(guī)，推進其進一步落實是迫不及待的。

2. 執(zhí)行機制存在缺陷。

現(xiàn)行的管理體制的不完善，嚴重制約著我國應(yīng)對氣候變化，特別是控制溫室氣體排放戰(zhàn)略的實施。目前我國現(xiàn)行的能源管理體制是一種分散式的宏觀管理，管理方式薄弱，缺乏國家統(tǒng)一權(quán)威的能源管理，在統(tǒng)一落實全國實施相關(guān)氣候變化法律法規(guī)方面是極其不利的。加上我國氣候管理部門比較龐雜，各部門規(guī)章相互沖突、執(zhí)行機制存在缺陷，這不僅增加了企業(yè)技術(shù)革新負擔，也會影響到節(jié)能減排目標的實現(xiàn)，不能更好執(zhí)行氣候變化的法律法規(guī)[5]。

3.設(shè)置法律責任的缺失。

在法律上，個人該對自己的行為負責，一旦違反法律規(guī)定，該承擔法律責任，受到相應(yīng)制裁。法律是社會運行的有力保障，是法治的基礎(chǔ)。我國目前的氣候變化法律法規(guī)中，缺乏了法律責任的承擔制度，這讓氣候變化法律的違反多了一個借口。完善法律責任的缺失，也應(yīng)該是我國氣候變化立法需要做出的一個努力方向。

4.國際條約規(guī)定的遺漏。

我國的氣候變化立法能否充分的體現(xiàn)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》等相關(guān)國際法文件的要求，是在溫室氣體的排放及其控制方面發(fā)揮重要作用的保障。這些國際條約應(yīng)該在我國國內(nèi)的具體法律制度上有所體現(xiàn)，是我國的法律與國際接軌，將其建設(shè)成先進性的法律。

[1]李英麗. 應(yīng)對氣候變化立法研究[D]. 河南：河南大學法學院，2011：16.

[2]Richard Watson. Future Files: A History of the Next 50 Years [M]. England: Nicholas Brealey Publishing, 2008.

[3]劉曉靖.中國應(yīng)對氣候變化法律機制之建立[D]. 北京：中國海洋大學法學院，2011：11.

[4]牟景和.中國應(yīng)對氣候變化的法律對策[D]. 黑龍江：黑龍江大學法學院，2009：19.

[5]潘偉爾. 我國能源管理體制問題的討論[J]. 中國能源，2002，（9）：9

D996.9；D922.6

：A

：1671-864X（2015）02-0046-01