以美國為視角下的中國獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)模式

作者簡介：劉英芬（1988-），女，漢族，山東省鄒城市人，學(xué)生，法學(xué)碩士，山東師范大學(xué)，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

摘 要：美國聯(lián)邦政府中除部以外還存在大量的為控制某一方面經(jīng)濟(jì)或社會(huì)活動(dòng)而產(chǎn)生的行政機(jī)關(guān)，這些行政機(jī)關(guān)通常具有獨(dú)立的性質(zhì)被稱之為獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)。通過了解美國獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)，簡單分析這種管理模式在我國的存在及運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)；組織運(yùn)行；我國獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)

一、美國獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)概述

（一）美國獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的起源與發(fā)展

傳統(tǒng)理論認(rèn)為，管得最少的政府才是最好的政府。[1]美國獨(dú)立以后對經(jīng)濟(jì)自由放任，國家不加以干涉。十九世紀(jì)后期隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，市場經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了空前繁榮的狀態(tài)。大型的企業(yè)、集團(tuán)蜂擁而起，占據(jù)了社會(huì)的大部分財(cái)富。它們的壟斷經(jīng)營導(dǎo)致中小企業(yè)不良破產(chǎn)。各小企業(yè)為避免被剝削并取締大企業(yè)和獨(dú)占性企業(yè)在價(jià)格上的壟斷和歧視待遇。各大型集團(tuán)之間為避免彼此的傾軋以及小企業(yè)的攻擊均要求政府對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)。獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)由此應(yīng)運(yùn)而生。

聯(lián)邦政府中除部是主要的行政機(jī)關(guān)以外，還存在大量的其他類型的行政機(jī)關(guān)。它們存在于部以外，或者雖然存在于部以內(nèi)，在活動(dòng)上具有很大的獨(dú)立性質(zhì)，受部長的控制較少，所以稱他們?yōu)楠?dú)立的行政機(jī)構(gòu)。[2]獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)最為特殊。它與其他獨(dú)立機(jī)構(gòu)最大的區(qū)別在于它不隸屬于總統(tǒng)所領(lǐng)導(dǎo)的行政部門，獨(dú)立于美國總統(tǒng)。亦有學(xué)者稱之為聯(lián)邦政府中“無頭的第四部門”。即立法、司法、行政以外的部門。獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)并不是絕對的獨(dú)立，只是在行政系統(tǒng)內(nèi)部不對總統(tǒng)負(fù)責(zé)。相對于部它具有獨(dú)立的性質(zhì)，但它并不獨(dú)立于國會(huì)和最高法院。

（二）美國獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的組織及職能

獨(dú)立控制委員會(huì)一般由5—7個(gè)委員組成。委員的任期一般為5-7年，有的長達(dá)14年；委員的任期交錯(cuò)期滿。總統(tǒng)對管制機(jī)構(gòu)的人員進(jìn)行任命，各委員并不受總統(tǒng)的約束，一旦任命之后便獨(dú)立工作，除遇法定事由，總統(tǒng)不得任意免除其委員的職務(wù)。這種方式減少了總統(tǒng)對委員的干涉，保證了獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)各項(xiàng)決策的獨(dú)立性。獨(dú)立管制除享有的行政管理權(quán)以外，還享有議會(huì)立法所賦予的一定的立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)。獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)在職權(quán)上最主要的特征便是權(quán)利的混合。

1.立法權(quán)。立法權(quán)本屬國會(huì)。聯(lián)邦憲法的第一條第一款便明確規(guī)定：“本憲法所授予之立法權(quán)，均屬于由參議院與眾議院組成之合眾國國會(huì)?！盵3]為防止某一專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的立法空白國會(huì)便將部分立法權(quán)授權(quán)給獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)就其管轄的事務(wù)制定行政法規(guī)、確定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和其它規(guī)范。

2.行政權(quán)。獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)最主要的權(quán)能便是行政執(zhí)法權(quán)，依據(jù)法律授權(quán)進(jìn)行行政管理活動(dòng)并負(fù)責(zé)執(zhí)行有關(guān)法律。獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的行政權(quán)是指獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)不僅可以制定抽象的規(guī)則，而且能夠處理具體事務(wù)，將國會(huì)或自己制定的普遍規(guī)則適用于具體事件。

3.司法權(quán)。獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)不是司法機(jī)關(guān)但可以對部分違法行為進(jìn)行裁決，學(xué)術(shù)上稱之為“準(zhǔn)司法權(quán)”。其權(quán)力來源亦是通過國會(huì)的授權(quán)。國會(huì)立法將專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)要求比較高的爭議糾紛案件交獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)進(jìn)行裁決。

4.管理手段。在設(shè)立獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的法律中一般同時(shí)規(guī)定了它的控制方法及管理手段。其通常管理的方法主要有（1）申報(bào)或說明（2）各專業(yè)活動(dòng)的開展進(jìn)行必須事先取得執(zhí)照。（3）對管理的各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行批準(zhǔn)或廢止。（4）用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行征稅和給予補(bǔ)貼等行為。

（三）美國獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的法律地位

綜上所述獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)所行使的是立法、司法、行政權(quán)力兼而有之的綜合權(quán)力。國內(nèi)有學(xué)者提出此為“國家調(diào)節(jié)權(quán)”。國家調(diào)節(jié)權(quán)與行政權(quán)有明顯的區(qū)別是一種獨(dú)立于傳統(tǒng)的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之外的第四種權(quán)力形態(tài)。[4]筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)合理的解釋了獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的存在運(yùn)行。

二、我國獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)模式

我國理論上沒有與美國相同的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)，但在實(shí)踐過程中卻存在著類似于獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的行政單位。其中特征最為相似的便是我國的銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等在金融、經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域具有特殊職能的事業(yè)單位。筆者將以此為例簡單分析一下獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)在我國存在的模式。

（一）性質(zhì)與地位

證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)全稱分別為：中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中華人民共和國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。均是國務(wù)院直屬正部級事業(yè)單位。

1.事業(yè)單位的尷尬定位。事業(yè)單位英文較為準(zhǔn)確的意譯為“public service unit”即公共服務(wù)機(jī)構(gòu)在國外。類似于事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)或相對于政府機(jī)構(gòu)而言，稱之為“非政府組織”（NGO）.或相對于企業(yè)而言，稱之為“非營利機(jī)構(gòu)”（NPO）。[5]在我國事業(yè)單位是指依法設(shè)立的從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等公益服務(wù)不以營利為目的的社會(huì)組織。但此類新興監(jiān)管機(jī)構(gòu)從本質(zhì)嚴(yán)重不符其事業(yè)單位的定位。一般而言事業(yè)單位行使行政管理職權(quán)只能來自法律法規(guī)的授權(quán)。而此類新興的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)來源于法律法規(guī)授權(quán)和國務(wù)院委托，與其它政府部門相同，其人員任命程序及預(yù)算和財(cái)務(wù)來源都直接受制于國務(wù)院，帶有十分明顯的政府行政部門特征。擁有法律法規(guī)授權(quán)組織所不具有的行政復(fù)議權(quán)、行政規(guī)章制定權(quán)、處罰權(quán)。將三會(huì)等此類金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)定位為事業(yè)單位，加劇了我國行政管理的政事不分的現(xiàn)狀，使之置于不尷不尬之境地。

2.職權(quán)及來源。事業(yè)單位行使行政管理職能只能來自于法律法規(guī)的授權(quán)。它們只有在行使法律法規(guī)所授行政職能時(shí)，才具有行政權(quán)力。這種職權(quán)的性質(zhì)是特殊的，只行使特定行政職能。即限于相應(yīng)法律法規(guī)明確規(guī)定的某項(xiàng)或某種具體事項(xiàng)，它們的職權(quán)是具體的法律法規(guī)所授，而非由組織法所授法律法規(guī)對相應(yīng)組織的授權(quán)通常是有期限且限于辦理某一具體行政事務(wù)。這些與行政機(jī)關(guān)的特點(diǎn)都是很不相同的。此處類似于美國的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)。

（二）與獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)共同點(diǎn)

1.監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有專業(yè)性。

這類監(jiān)管機(jī)構(gòu)區(qū)別于傳統(tǒng)行政部門的首要特征是監(jiān)管的專業(yè)性。隨著科技的發(fā)展精細(xì)化，監(jiān)管對象呈現(xiàn)技術(shù)性、專業(yè)性、復(fù)雜性，對某一專業(yè)領(lǐng)域的行政管理必須以深厚的專業(yè)背景為基礎(chǔ)。

2.監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有較強(qiáng)的獨(dú)立性。正是因?yàn)楸O(jiān)管的專業(yè)性，要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠擺脫各種因素的干擾，對監(jiān)管問題獨(dú)立作出客觀、公正的專業(yè)判斷。

3.監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有權(quán)力的混合性。賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)立法、執(zhí)法和司法三種權(quán)力，以便保證金融市場的管理有法可依、有序進(jìn)行。此立法理論依據(jù)，監(jiān)管運(yùn)行體制都與美國獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)相似。

（三）我國獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)存在的問題

1.政企不分，合法性不足。對監(jiān)管機(jī)構(gòu)定位不準(zhǔn)確，許多承擔(dān)管制責(zé)任的機(jī)構(gòu)的設(shè)立缺乏法律依據(jù)，法律管制也嚴(yán)重滯后。有些行業(yè)雖然建立了所謂的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其職權(quán)在運(yùn)行中受到很多其他行政部門的制約。致使獨(dú)立性不足難以達(dá)成公平、公正的管制目標(biāo)。

2.組織結(jié)構(gòu)、人事制度不科學(xué)。行政部門主要負(fù)責(zé)人為政府組成人員可能隨時(shí)調(diào)動(dòng)，不能保證政策運(yùn)行的穩(wěn)定性。

3.監(jiān)督體制不完善。目前次類機(jī)構(gòu)程序公開度和透明度不夠，使公眾對管制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督也無法進(jìn)行，為管制機(jī)構(gòu)的尋租和腐敗等不良行為提供了可乘之機(jī)。

（四）對我國此類管制機(jī)構(gòu)的建議及完善

1.經(jīng)費(fèi)獨(dú)立。任何一個(gè)組織的運(yùn)行都離不開財(cái)政的支持。權(quán)錢交易滋生腐敗，只有保證其經(jīng)費(fèi)充足才能從源頭保證機(jī)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)不被控制。

2.加強(qiáng)監(jiān)督。首先應(yīng)當(dāng)做到授予權(quán)力的謹(jǐn)慎性，對于授予的立法所做出的文件要審查其合法性及合理性。并且加強(qiáng)事后審查監(jiān)督，建立真實(shí)有效的糾責(zé)制度。

3.內(nèi)部權(quán)力制約。僅僅依靠監(jiān)督是解決不了根本問題的。監(jiān)督有時(shí)也可能導(dǎo)致腐敗的轉(zhuǎn)移。若想從根本上杜絕這種現(xiàn)象的發(fā)生，最有效的方法就是做到內(nèi)部“立法權(quán)”、“行政權(quán)”、“司法權(quán)”的制衡。

綜上所述，我國確實(shí)存在獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)。雖然與美國獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)有著明顯的差別，但我們亦可對國外管制機(jī)構(gòu)進(jìn)行借鑒，為我國獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供理論和實(shí)踐支撐。

（作者單位：山東師范大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1] 亞當(dāng)·斯密《國富論》。

[2] 王名揚(yáng)《美國行政法》第二版上冊第171頁。

[3] 譯文參見[美]漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如、在漢、舒遜譯，商務(wù)印書館1997年版，第453頁。

[4] 陳云良：《國家調(diào)節(jié)權(quán)：第四種權(quán)力形態(tài)》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2007年第6期。

[5] 王鴻，事業(yè)單位改革的基本法律問題[J]航天工業(yè)管理，2006（1）。