政府一元供給的農(nóng)村公共文化服務(wù)供給的問(wèn)題與對(duì)策研究

李欣茹

摘 要：我國(guó)農(nóng)村的公共文化服務(wù)供給是公共服務(wù)供給的薄弱環(huán)節(jié)，由于其發(fā)展比較緩慢，主要是以政府為供給主體的供給模式，雖然其在一定程度上可以滿足廣大農(nóng)民群眾的公共文化需求，但是面對(duì)著農(nóng)民群眾日益增長(zhǎng)的公共文化需求，單一的政府主體供給模式就有些力不從心，日漸暴露出一些問(wèn)題。本文從多中心理論的視角分析政府一元供給模式存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共文化服務(wù)；政府供給模式；多中心理論

一、單一的政府供給機(jī)制與多中心理論

改革開(kāi)放以來(lái)，政府一元供給模式下，我國(guó)農(nóng)村公共文化服務(wù)供給在一段時(shí)間內(nèi)滿足了廣大農(nóng)民群眾基本的公共文化需求。但是發(fā)展到今天，隨著廣大農(nóng)民群眾的文化水平和接受公共文化的能力不斷的提高，這種供給模式出現(xiàn)越來(lái)越多的問(wèn)題?？傮w上說(shuō)，農(nóng)村公共文化供給的總量還是嚴(yán)重不足的，并且這種不足是多方面的。同時(shí)，供給結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，出現(xiàn)了很多所供非所需的現(xiàn)象，即重“硬”輕“軟”、重“準(zhǔn)”輕“純”，使得農(nóng)民很難享用有利于發(fā)展生產(chǎn)、改善生活質(zhì)量的農(nóng)村公共物品。[1]伴隨而來(lái)的是供給的低效率、低質(zhì)量。馬斯格雷夫和制度學(xué)派的學(xué)者將公共物品供給分為“提供”與“生產(chǎn)”兩個(gè)不同的環(huán)節(jié)，所謂“提供”就是政府通過(guò)預(yù)算進(jìn)行公共資金的投入，但這并不意味著“這種產(chǎn)品的生產(chǎn)必須由政府來(lái)進(jìn)行”[2]，民營(yíng)化大師薩瓦斯也認(rèn)為，公共服務(wù)不僅可以由公共部門(mén)雇員直接生產(chǎn)，而且其他制度安排也能夠提供。

阿特金森和斯蒂格里茨公共物品具有“在對(duì)該物品的總支出不變的情況下，某個(gè)人消費(fèi)的增加并不會(huì)使他人的消費(fèi)以同量減少”的特性。[3]多中心理論的興起是由于大量的理論和實(shí)踐證明了，在提供公共物品的方面，政府和市場(chǎng)都存在著失靈的情況，也都存在交易成本問(wèn)題。在單一的政府供給模式下，由于缺少競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，供給基本上被政府壟斷，因此在公共物品的質(zhì)量和質(zhì)量上都沒(méi)有辦法進(jìn)行評(píng)估，尤其是公共文化服務(wù)，趨于無(wú)形。實(shí)際上“政府的機(jī)制本身并非不要成本，實(shí)際上有時(shí)它的成本大得驚人”。因此，“應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到既存在市場(chǎng)失靈，也存在著政府失靈。[4]

多中心理論是在此基礎(chǔ)上由美國(guó)學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆教授提出的?！啊嘀行囊馕吨性S多在形式上相互獨(dú)立的決策中心……它們?cè)诟?jìng)爭(zhēng)性關(guān)系中相互重視對(duì)方的存在，相互簽訂各種各樣的合約，并從事合作性的活動(dòng)，或者利用核心機(jī)制來(lái)解決沖突……”。[5]它強(qiáng)調(diào)了供給主體和機(jī)制的多元化，強(qiáng)調(diào)了競(jìng)爭(zhēng)的重要性。廣大農(nóng)民群眾可已在包括政府、市場(chǎng)、第三部門(mén)等在內(nèi)的多個(gè)主體間相互選擇，從而降低了“政府失靈”的部分，提高了公共物品供給的效率和質(zhì)量。

二、單一政府供給模式存在的問(wèn)題

（一）“搭便車”現(xiàn)象

信息的不對(duì)稱導(dǎo)致了依靠個(gè)人自覺(jué)主動(dòng)地去承擔(dān)公共物品成本，從而達(dá)到一個(gè)均衡狀態(tài)是很困難的，熟知每個(gè)人掌握信息的有限性誘導(dǎo)人們隱瞞其從公共物品消費(fèi)中所獲得的真實(shí)收益，這就是“搭便車”的現(xiàn)象。尤其在單一的政府供給模式下，政府掌管著公共物品的資源分配，由于人的自利性，政府官員是最有可能在公共文化服務(wù)供給過(guò)程中搭便車的。

（二）個(gè)人利益偏好

政府在為農(nóng)民群眾提供公共文化服務(wù)時(shí)，存在一定的主觀偏見(jiàn)，他們會(huì)為人民群眾提供他們認(rèn)為是農(nóng)民群眾需要的公共文化產(chǎn)品。而實(shí)質(zhì)上，政府認(rèn)為的并不一定是人民群眾真正需要的首先，政府沒(méi)有認(rèn)真的因時(shí)因地的調(diào)查廣大農(nóng)民群眾的需求。其次，農(nóng)民群眾的受教育程度與城市群眾的受教育程度存在著一定的差異，他們的公共文化需求表達(dá)方法、渠道都有所缺乏，所以不能很好的表達(dá)自己的利益訴求。

（三）政績(jī)工程

單一政府供給模式下，一些政府的官員們?yōu)檗r(nóng)民群眾提供的一些公共文化產(chǎn)品都是一些政績(jī)工程，是沒(méi)有考慮到群眾需求，甚至不愿意考慮群眾需求的。這主要是對(duì)于利益和地位的追逐導(dǎo)致了一些政府官員的治理理念、行為準(zhǔn)則發(fā)生了扭曲?？茖又茖?dǎo)致了他們提供的公共文化服務(wù)供給是依照上級(jí)指示而非群眾需求，以此獲得加官進(jìn)爵。

三、建立多中心供給主體模式

針對(duì)單一政府供給模式存在的諸多問(wèn)題，多中心理論搶到供給主體的多元化。也就是說(shuō)農(nóng)村公共文化供給的主體不再是單一的政府，市場(chǎng)、第三部門(mén)等也可以成為農(nóng)村公共文化服務(wù)供給的主體，如果把整個(gè)農(nóng)村公共文化服務(wù)比作一個(gè)系統(tǒng)，除了它自身的運(yùn)轉(zhuǎn)，政府的作用就是為其運(yùn)轉(zhuǎn)加入潤(rùn)滑劑，使其發(fā)展的更加快速。市場(chǎng)和社會(huì)組織以及其他可能的提供公共文化服務(wù)的主體則為它的發(fā)展提供自身的內(nèi)生動(dòng)力，他們?cè)诟?jìng)爭(zhēng)中合作，在合作的基礎(chǔ)上競(jìng)爭(zhēng)，共同為農(nóng)村廣大農(nóng)民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)、高效的公共文化服務(wù)。

（一）確保政府供給主體地位

農(nóng)村公共文化服務(wù)產(chǎn)品的基礎(chǔ)性、效益的外溢性決定了必須堅(jiān)持政府在公共文化服務(wù)產(chǎn)品供給中的主體地位。政府應(yīng)該做好兩類農(nóng)村公共物品的供給：一是、是農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施方面的純公共物品主要由中央政府提供；二是諸如公共電話網(wǎng)、電網(wǎng)等排他成本高的準(zhǔn)公共物品。

（二）引入市場(chǎng)供給主體

當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)國(guó)情決定了市場(chǎng)的供給不僅可行，而且在更廣范圍和更大程度上提高供給效率與效果。首先，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民收入水平的提高，農(nóng)村的公共文化產(chǎn)品的消費(fèi)中出現(xiàn)的額外需求，單一政府提供的基本公共文化供給無(wú)法滿廣大人民群眾，這就為市場(chǎng)提供這類公共服務(wù)提供了可能性；其次，市場(chǎng)機(jī)制能夠引導(dǎo)農(nóng)村公共文化服務(wù)的方向；再次，政府財(cái)政的有限性也為市場(chǎng)供給提供了條件；最后，政府為市場(chǎng)供給提供了制度化保障。市場(chǎng)可以提供一些產(chǎn)權(quán)歸屬明確，能夠市場(chǎng)化運(yùn)作和排他性收費(fèi)的公共文化產(chǎn)品。

（三）發(fā)展社會(huì)組織供給主體

在美國(guó)的公共文化產(chǎn)品供給中NGO占有主要地位，NGO有一些特定的優(yōu)點(diǎn)是政府和市場(chǎng)無(wú)法比擬的。在中國(guó)與NGO類似的是社會(huì)組織。農(nóng)村中的文化類社會(huì)組織，尤其是一些文化類的民間組織，是政府和農(nóng)民群眾在公共文化供給中的紐帶，這些來(lái)源于農(nóng)民群眾中間，能夠最深入的了解農(nóng)民群眾的公共文化需求，再把農(nóng)民群眾的公共文化需求傳達(dá)給政府，同時(shí)，它還能夠提夠一些特定的政府無(wú)法滿足的農(nóng)民群眾的文化服務(wù)。最為主要的是它代表著一種變革。這種變革分散了政府權(quán)力，在公共文化產(chǎn)品的供給過(guò)程中形成了多個(gè)權(quán)力主體，它也代表著一種方向，一種由政府管理向社會(huì)共同治理的方向。在公共物品供給過(guò)程中，為農(nóng)民群眾提供一個(gè)自治的理念，減少了農(nóng)民群眾遇事找政府的慣性思維。

（作者單位：西南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1] 黃志沖.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究[J].中國(guó)農(nóng)村觀察，2000（6）

[2] 理查德.馬斯格雷夫.財(cái)政制度[M].冬勤發(fā)譯，上海人民出版社，1996：8

[3] 安東尼.B.阿特金森.公共經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社，1996：23

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[5] 邱麗果.多中心理論視角下對(duì)我國(guó)農(nóng)村公共物品供給制度的思考[J]，實(shí)踐與探索，2010：191