政府購買社會組織公共服務(wù)研究

摘 要：在我國，隨著社會主義市場經(jīng)濟的逐步建立和發(fā)展，政府公共服務(wù)供給低效和社會公共服務(wù)需求不斷增長的矛盾日趨激烈。本文闡述了政府購買社會組織公共服務(wù)的概念、特點，并以撫順市為例進(jìn)行分析，對政府購買社會組織公共服務(wù)過程中所遇到的普遍問題及對策進(jìn)行初步的探討。

關(guān)鍵詞：社會組織;公共服務(wù);撫順;對策建議

中圖分類號：C916 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）07-0111-02

在我國，隨著社會主義市場經(jīng)濟的逐步建立和發(fā)展，政府公共服務(wù)供給低效和社會公共服務(wù)需求不斷增長的矛盾日趨激烈，在2013年7月31日召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，李克強總理明確表示，將研究推進(jìn)政府向社會力量購買公共服務(wù)。同年9月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》。在這種形勢下，探討如何推動撫順市政府向社會組織購買公共服務(wù)，對于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、提升公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率以及促進(jìn)社會組織發(fā)展都具有重要意義。

一、政府購買社會組織公共服務(wù)的背景

我國從20世紀(jì)90年代開始推行政府購買社會組織公共服務(wù)，此后，全國一些城市陸續(xù)進(jìn)行了這方面的探索實踐，北京、上海、廣州等地走在了全國的前列。撫順市地處遼寧省東部，是重要的東北老工業(yè)基地，也是沈陽經(jīng)濟區(qū)綜合配套改革試驗區(qū)。作為老工業(yè)基地經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的核心區(qū)，撫順市面臨社會結(jié)構(gòu)急劇變遷，社會訴求復(fù)雜多樣，經(jīng)濟發(fā)展緩慢等諸多問題。目前，撫順市公共服務(wù)的提供模式尚處于轉(zhuǎn)型時期，為了滿足供給社會公共服務(wù)的需要，撫順市政府在某些領(lǐng)域做出向社會組織購買公共服務(wù)的嘗試，但僅限于個別領(lǐng)域的個別服務(wù)，市場機制尚未完全介入，還沒有形成政府向社會組織購買服務(wù)的常態(tài)化制度。

二、撫順市政府購買社會組織服務(wù)的制約因素

由于長期以來公共服務(wù)基本都由政府提供，因此，從既有的政府公共服務(wù)供給模式轉(zhuǎn)向政府向社會組織購買公共服務(wù)模式，還有很多體制上、政策上級心理上的障礙，分析撫順市探索政府購買社會組織公共服務(wù)的供給模式主要存在以下幾個方面的制約因素。

1.政府部門購買服務(wù)的理念尚未根本建立。作為重要的東北老工業(yè)基地，撫順市經(jīng)濟發(fā)展過程中計劃經(jīng)濟體制根深蒂固并長期占據(jù)主導(dǎo)地位，在政府宏觀調(diào)控方面，同樣強調(diào)一元化管理，即由政府單一主體承擔(dān)全部政治經(jīng)濟社會職能。在這一體制下形成的公共服務(wù)供給方式是公共財政資源從公共部門流向公共部門，財政資金的使用權(quán)始終掌握在政府手中，如果政府向社會組織購買服務(wù)，那么資金的使用權(quán)就從公共部門流向了非公共部門，而對于這一方式的不放心和不信任，加上目前對于非公共部門使用公共資金的監(jiān)管制度尚不完善，政府對于由社會組織使用這些資金提供公共服務(wù)，存在深層顧慮。

2.社會組織承接服務(wù)能力還不強。近幾年撫順市社會組織數(shù)量迅速增長，截至2013年在民政部門登記的社會組織已達(dá)2 108個，其中社會團(tuán)體429個、民辦非企業(yè)單位581個、社區(qū)社會組織1 098個，初步形成了門類齊全、覆蓋廣泛的社會組織體系。但是這些社會組織普遍專業(yè)化水平較低，缺乏現(xiàn)代服務(wù)理念和專業(yè)經(jīng)驗，制度不夠健全。另外，現(xiàn)有社會組織的社會資源籌集能力還不強，大多數(shù)還不具備綜合運用社會資源獲取更多公共服務(wù)效益的能力。

3.缺乏制度化的保障機制。目前，政府購買社會組織公共服務(wù)參照的相關(guān)法律是《中華人民共和國政府采購法》，而該法律并沒有將公共服務(wù)納入政府采購范圍，購買的客體也沒有社會組織，對政府向社會組織購買公共服務(wù)的指導(dǎo)意義不大。由于法律法規(guī)的缺失，政府只能靠出臺一些文件來推進(jìn)購買公共服務(wù)的工作，政府向社會組織購買公共服務(wù)也呈現(xiàn)出受政策主導(dǎo)影響的特點，未形成穩(wěn)定、常態(tài)化的購買內(nèi)容，缺乏總體規(guī)劃和整體性政策支持體系。

4.缺乏服務(wù)評價和監(jiān)督體系。政府向社會組織購買公共服務(wù)的評估體系由購買公共服務(wù)的效率評價體系和購買公共服務(wù)的效果評價體系兩部分構(gòu)成。第一，效率評價體系。它用于評價政府購買服務(wù)的效率，即一定資金下購買到的公共服務(wù)數(shù)量多少或購買一定數(shù)量的公共服務(wù)所需要的資金多少。第二，效果評價體系。它用于評價消費者對享受的公共服務(wù)的滿意度。但在實踐中，由于公共服務(wù)難以度量的特性，政府在評價和監(jiān)管社會組織提供的公共服務(wù)中存在著較大的困難，普遍缺乏科學(xué)系統(tǒng)、行之有效的評價體系和監(jiān)督體系，尤其是缺乏專業(yè)技術(shù)人員對服務(wù)提供過程中的技術(shù)問題進(jìn)行監(jiān)管和指導(dǎo)。

5.缺乏公眾信任和社會支持。受傳統(tǒng)觀念影響，公眾對政府的信賴度較高，也習(xí)慣于由政府提供和生產(chǎn)公共服務(wù)的既有模式。當(dāng)社會組織開始承接政府的公共服務(wù)任務(wù)時，公眾往往具有不信任感，對此持懷疑態(tài)度或者拒絕接受服務(wù)。

三、撫順市政府購買社會組織公共服務(wù)的路徑選擇

根據(jù)實際調(diào)查研究，市政府應(yīng)從以下幾個方面入手，有計劃、有步驟地完成政府向社會組織購買公共服務(wù)的機制轉(zhuǎn)型。

1.以社會保障領(lǐng)域作為政府向社會組織購買公共服務(wù)的突破口。城市貧困和人口老齡化是撫順市城市發(fā)展中面臨的突出問題，撫順曾經(jīng)是資源密集型城市，在進(jìn)行城市轉(zhuǎn)型的過程中，產(chǎn)業(yè)政策變化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生了大量的下崗失業(yè)人員，城市貧困問題還沒有得到根本性解決。隨著獨生子女一代的父母逐漸步入老齡，城市人口老齡化問題加劇。社會保障領(lǐng)域需求量大，專業(yè)性不強，是政府提供公共服務(wù)最基本的領(lǐng)域。

2.將購買范圍逐步過渡到城建管理領(lǐng)域。撫順作為以礦業(yè)特別是煤炭能源立市的城市，煤礦開采已有近百年歷史，解放初期，城市規(guī)劃以生產(chǎn)為中心，在煤、油、煉鋼、鋁等重污染企業(yè)周圍形成了居民聚居區(qū)，長期的生產(chǎn)活動導(dǎo)致嚴(yán)重的區(qū)域性大氣污染和水污染，增大了治理難度。環(huán)保工作任務(wù)多、人手少、責(zé)任重、壓力大成為目前階段撫順市迫切需要解決的問題。就撫順市目前情況來看，一方面，應(yīng)繼續(xù)做好城鄉(xiāng)生活污水處理及污泥收集、轉(zhuǎn)運、處置，城鄉(xiāng)生活垃圾收集、轉(zhuǎn)運、處置等傳統(tǒng)領(lǐng)域的環(huán)境服務(wù)購買工作;另一方面，還應(yīng)配合地方政府在城鎮(zhèn)區(qū)域水域環(huán)境養(yǎng)護(hù)管理服務(wù)、公園湖泊水質(zhì)養(yǎng)護(hù)管理服務(wù)，自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、濕地保護(hù)區(qū)等的各種環(huán)境養(yǎng)護(hù)服務(wù)等環(huán)保服務(wù)購買工作，探索其可能性及實施辦法，全面擴大政府購買社會組織服務(wù)的領(lǐng)域。

3.重點解決醫(yī)療、教育領(lǐng)域的問題。教育產(chǎn)業(yè)化、醫(yī)療進(jìn)行市場化改革是導(dǎo)致目前醫(yī)療、教育領(lǐng)域產(chǎn)生問題的根本原因，教育、醫(yī)療這兩項事業(yè)都是公益性的，帶有公益性質(zhì)，因此，政府必須從社會公共服務(wù)的方面著手，加大對基層醫(yī)療和教育的購買投入比例，通過政府購買社會組織公共服務(wù)的方式，支持一些社會組織參與醫(yī)療部門的建設(shè)，成立專門為特困群體解決上學(xué)難、看病難問題的專項基金資助，從制度上給予特困群體以保障。

四、完善政府購買社會組織公共服務(wù)的建議

通過分析撫順市政府購買社會組織公共服務(wù)方面的制約因素，建議撫順從小到大、從點到面逐步建立撫順市政府購買社會組織公共服務(wù)的常態(tài)化機制，最終促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，讓社會組織成為社會管理和公共服務(wù)的新載體。

1.切實轉(zhuǎn)變政府職能，提升行政資源的供給效率。在“小政府、大社會”的公共治理下，政府應(yīng)充分認(rèn)識到購買服務(wù)制度創(chuàng)新的重要意義，切實轉(zhuǎn)變政府職能，要充分利用好公共財政資金，組織好、管理好如何向社會組織購買公共服務(wù)，同時將政府的工作重心轉(zhuǎn)移到了解群眾需求、制定發(fā)展規(guī)劃、提供服務(wù)目標(biāo)、財政預(yù)算安排、加強監(jiān)督管理等方面，最終實現(xiàn)公共服務(wù)服務(wù)面的擴大和供給效率的提升。

2.加強社會組織內(nèi)部制度建設(shè)，提升社會組織承接服務(wù)的能力。首先，要健全社會組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范財務(wù)管理，降低運行成本，提高資金效益，提升民主科學(xué)決策水平。其次，要提高專業(yè)化水平，加強內(nèi)部人員的管理和培訓(xùn)，廣泛吸納懂技術(shù)、懂管理的優(yōu)秀人才，不斷提升項目運作能力。再次，要加強社會公信力建設(shè)，做到信息公開、透明，贏得政府和社會的信任，使在政府提供的平等競爭的條件下，把握更多的公共服務(wù)機會，實現(xiàn)社會組織的根本宗旨。

3.明確公共服務(wù)購買流程，建立制度化的保障機制。2013年9月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，建議市政府在《指導(dǎo)意見》框架內(nèi)，結(jié)合撫順市的實際情況，制定關(guān)于政府向社會組織購買公共服務(wù)的規(guī)章制度，明確規(guī)定政府購買服務(wù)的范圍、程序、資金來源等問題，為政府向社會組織購買公共服務(wù)提供準(zhǔn)確依據(jù)。同時，成立撫順市政府購買社會組織服務(wù)評審委員會，委員會由民政局、財政局、價格監(jiān)督局等相關(guān)職能部門組成，委員會的職能主要包括提出購買服務(wù)計劃、確定服務(wù)購買流程、組織相關(guān)部門對社會組織提供的公共服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督檢查等。

4.建立嚴(yán)格的評估監(jiān)督體系，促進(jìn)公共資源的有效利用。首先要建立多元化的監(jiān)督機制。在外部監(jiān)督上，建議引入具有較強的專業(yè)性、科學(xué)性，并且可以保持客觀性和公正性的第三方監(jiān)督機構(gòu)，并引入社會公眾與媒體監(jiān)督，對重要的服務(wù)領(lǐng)域建立專家監(jiān)督機制。在內(nèi)部監(jiān)督方面，社會組織提供服務(wù)的資金來源于公共財政，必須對資金使用情況進(jìn)行必要的監(jiān)督管理。

5.加強宣傳教育，培養(yǎng)公共服務(wù)多元化供給文化。社會公眾既是公共服務(wù)的消費者，也是公共服務(wù)的重要參與者。實踐表明，任何一項社會制度的創(chuàng)新或變革，如果只有“政府唱戲，群眾看戲”，則難以求得實效。在政府向社會組織購買公共服務(wù)的過程中，政府必須通過行政告知或基層單位開展活動等方式向社會公眾普及政策知識，以取得群眾的支持和理解，培養(yǎng)群眾接受新鮮事物的社會文化，使群眾逐步感受到自身從新政中獲益。

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收稿日期：2015-01-08

作者簡介：付楊（1983-），女，河北唐山人，助理研究員，本科，從事社會學(xué)研究。