新形勢下國庫資金風(fēng)險狀況及防控建議

李玉寶

防范國庫資金風(fēng)險，確保國庫資金安全，是國庫工作的重中之重。隨著財稅金融體制改革深入、國庫制度體系變革、國庫創(chuàng)新業(yè)務(wù)發(fā)展和新國庫會計核算體系的推行，國庫工作效率明顯提升，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)的能力大大增強(qiáng)。但國庫資金風(fēng)險的表現(xiàn)形式和發(fā)生特點也隨之變化，國庫資金風(fēng)險防范面臨新的考驗。本文從探討國庫資金風(fēng)險主要表現(xiàn)形式的變化入手，結(jié)合國庫資金風(fēng)險防范面臨的新形勢，對國庫資金風(fēng)險防范中的難點進(jìn)行分析，提出做好國庫資金風(fēng)險防控的對策建議。

一、國庫業(yè)務(wù)發(fā)展呈現(xiàn)新變化

（一）國庫制度體系發(fā)生重大變革并逐步完善。2011年以來，總行確立了“總庫制定基本規(guī)則或指導(dǎo)意見，分支庫制定實施細(xì)則或具體辦法”的制度建設(shè)新思路，以會計核算、收支統(tǒng)計、國債管理、國庫監(jiān)管、現(xiàn)金管理等為主線，出臺了一系列基本制度規(guī)定。各級國庫結(jié)合地方實際，制定了一系列細(xì)則辦法，國庫制度建設(shè)進(jìn)一步完善。

（二）國庫業(yè)務(wù)創(chuàng)新工作深入開展并呈常態(tài)化。近年來，各級國庫加強(qiáng)與政府及相關(guān)部門溝通配合，拓寬服務(wù)領(lǐng)域，加快業(yè)務(wù)創(chuàng)新。開通“國庫直通車”，實現(xiàn)補(bǔ)貼資金從國庫賬戶“點對點”直達(dá)受益人賬戶；實現(xiàn)國庫直接辦理政府非稅收入的收繳和支撥，提高了財政部門資金調(diào)度能力和稅務(wù)部門征管效率。

（三）國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)在全國推廣運行。隨著國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）在全國的推廣運行，各級國庫與支付系統(tǒng)“一點接入、一點清算”，辦理國庫資金匯劃，實現(xiàn)收入直達(dá)入庫，支出實時記賬。系統(tǒng)上線后核算模式根本轉(zhuǎn)變，各級國庫在同一平臺上進(jìn)行業(yè)務(wù)操作，預(yù)算收入由層層報解上劃轉(zhuǎn)變?yōu)橹边_(dá)入庫，資金匯路向各級國庫全面敞開，國庫資金運行效率大大提高。

二、國庫資金風(fēng)險的主要表現(xiàn)形式及風(fēng)險點

（一）數(shù)據(jù)集中增大了國庫系統(tǒng)的運維與網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險。數(shù)據(jù)集中處理基于網(wǎng)絡(luò)，使國庫的系統(tǒng)運行、網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險凸顯。數(shù)據(jù)集中后，分散的運行風(fēng)險集中于TCBS，風(fēng)險影響面擴(kuò)大。同時，數(shù)據(jù)集中對網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定性、可靠性提出了更高要求。網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量關(guān)系到聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)運行效率和質(zhì)量，一旦網(wǎng)絡(luò)故障，會對系統(tǒng)運行造成不良影響。另外，系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)接著財稅關(guān)庫和商業(yè)銀行各網(wǎng)點，一旦某個部門出現(xiàn)問題，將影響整個TCBS的運行。

（二）系統(tǒng)功能不盡完善形成潛在的系統(tǒng)操作風(fēng)險。由于TCBS部分功能設(shè)置仍存在缺陷，導(dǎo)致操作過程潛在風(fēng)險。如為保證系統(tǒng)運行安全，TCBS系統(tǒng)登錄須經(jīng)用戶代碼、口令和CA證書雙重認(rèn)證，但實際操作中系統(tǒng)對用戶登錄不同客戶端沒有限制，且在CA證書移除的情況下仍能操作，存在風(fēng)險隱患。TCBS依托于人民銀行內(nèi)網(wǎng)，系統(tǒng)的漏洞容易形成風(fēng)險隱患。

（三）內(nèi)控制度不完善或滯后于業(yè)務(wù)發(fā)展引發(fā)的制度風(fēng)險。制度風(fēng)險是制度及規(guī)定不能涵蓋國庫業(yè)務(wù)全過程，存有漏洞或“真空”。一方面，國家法律法規(guī)不適應(yīng)國庫資金風(fēng)險防范需要?！秶医饚鞐l例》諸多條款跟不上國庫業(yè)務(wù)現(xiàn)狀，各級國庫推出的制度和辦法權(quán)威性不高，資金風(fēng)險控制力不足。另一方面，制度完善過程存在脫節(jié)。按照“分級負(fù)責(zé)”建設(shè)思路，總行在出臺原則性制度的同時廢止原有制度，各級國庫修訂和完善過程存在時間差，導(dǎo)致上下級國庫對業(yè)務(wù)制度規(guī)定銜接不夠。

（四）國庫信息化程度高導(dǎo)致隱蔽性更強(qiáng)的業(yè)務(wù)操作風(fēng)險。隨著國庫電算化步伐的加快，國庫會計基礎(chǔ)工作基本交由程序自動完成，系統(tǒng)的使用者蛻變?yōu)闄C(jī)械操作員，導(dǎo)致國庫人員對計算機(jī)依賴加強(qiáng)，表面上熟練掌握業(yè)務(wù)，但實質(zhì)上不了解賬務(wù)處理內(nèi)涵。在這種情況下，責(zé)任心不強(qiáng)、風(fēng)險意識不足等可能帶來操作差錯或責(zé)任事故。同時，TCBS具有一記雙訖、資金往來業(yè)務(wù)由中心統(tǒng)一清算、系統(tǒng)日切強(qiáng)制結(jié)賬等特點，一旦出現(xiàn)異常，國庫人員如不能及時發(fā)現(xiàn)并處理，會造成不可估量的風(fēng)險。

（五）監(jiān)督管理手段相對落后而導(dǎo)致的監(jiān)管風(fēng)險日益突出。一是對本級業(yè)務(wù)監(jiān)督不到位。如導(dǎo)入集中支付額度信息等操作一人就可完成，且業(yè)務(wù)不可逆轉(zhuǎn)。二是對下級國庫缺乏有效監(jiān)督。在TBS中，上級國庫可以通過核對報表發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)問題。但在TCBS中，各級國庫為平行關(guān)系，業(yè)務(wù)差錯直接反映在TCBS中心，上級國庫的差錯屏障功能完全消失，風(fēng)險增大。三是事后監(jiān)督方式落后。事后監(jiān)督內(nèi)容局限于憑證要素、賬務(wù)平衡等，且監(jiān)督是在業(yè)務(wù)完畢后手工進(jìn)行，無法實時監(jiān)控資金清算和電子信息，監(jiān)督手段落后于業(yè)務(wù)發(fā)展，在一定程度上削弱監(jiān)督力度，加大監(jiān)督風(fēng)險。

（六）追求業(yè)務(wù)創(chuàng)新帶來的潛在風(fēng)險不容忽視。一是制度不完善，缺少法律保障。近年來國庫直接辦理政府資金撥付、非稅收入直繳入庫等創(chuàng)新業(yè)務(wù)逐漸增多，但這些創(chuàng)新大多沒有統(tǒng)一的制度規(guī)定，缺乏法律保障，創(chuàng)新業(yè)務(wù)出現(xiàn)風(fēng)險，會使工作陷入被動。二是操作欠規(guī)范，隱含資金風(fēng)險。創(chuàng)新業(yè)務(wù)大多帶有地方特色，業(yè)務(wù)處理流程、操作步驟無明確制度規(guī)定，部分業(yè)務(wù)在細(xì)節(jié)處理上經(jīng)不起推敲，易引發(fā)資金風(fēng)險。三是財政部門持反對意見，易引發(fā)部門糾紛。

（七）外部關(guān)聯(lián)部門違規(guī)操作形成外部轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險波及國庫資金安全。所謂外部轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險，就是地方政府、財稅和商業(yè)銀行等外部單位行為不當(dāng)產(chǎn)生的風(fēng)險。如財政部門為完成預(yù)算計劃，虛假增長財政收入，違規(guī)撥款等；稅務(wù)部門提交多年前形成的匯算清繳、超繳多繳退庫，海關(guān)審批溢損退庫、刪單退庫等，國庫無法確認(rèn)其提供文件依據(jù)的時效性和權(quán)威性；商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)違規(guī)操作或經(jīng)營不善，發(fā)生金融風(fēng)險，波及國庫資金安全等。

（八）機(jī)構(gòu)人員發(fā)展現(xiàn)狀將縣支庫演變?yōu)閲鴰熨Y金風(fēng)險防范的重要環(huán)節(jié)。一方面，隨著TCBS上線運行，縣支庫成為與中心支庫、省分庫平等的核算主體，資金匯劃等業(yè)務(wù)操作均獨立完成，對縣支庫核算管理和風(fēng)險管理能力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。另一方面，縣支庫國庫工作人員平均年齡大，學(xué)歷低，業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和理解能力差，為緩解人員壓力，目前部分縣支庫普遍聘用合同制用工人員參與業(yè)務(wù)處理，資金風(fēng)險防范矛盾更加突出。

三、國庫資金風(fēng)險防控的難點

（一）國庫業(yè)務(wù)系統(tǒng)存在風(fēng)險隱患。TCBS上線運行后，仍以TBS為備份系統(tǒng)，中心支庫以上國庫同時擁有兩個有效的支付系統(tǒng)行號，兩套系統(tǒng)同時運行，人為增加資金出口和風(fēng)險防范環(huán)節(jié)。

（二）國庫管理體制不夠理順?？h級國庫沒有獨立的國庫機(jī)構(gòu)，國庫管理體制與財政體制不配套，導(dǎo)致基層國庫人員長期配備不足、工作水平低下，國庫資金風(fēng)險防范難度加大。

（三）國庫法規(guī)建設(shè)無明確時間表?！秶医饚鞐l例》及《實施細(xì)則》雖早已不適應(yīng)國庫業(yè)務(wù)發(fā)展需要，但由于各種因素，至今尚無明確的修訂時間表，成為國庫法規(guī)體系健全的最大阻礙。

（四）國庫地位未得到普遍認(rèn)同。目前法律、法規(guī)賦于國庫對財稅部門的監(jiān)管權(quán)力僅限于業(yè)務(wù)審核階段，手段也僅為“拒絕執(zhí)行”和“拒絕受理”，與具有檢查權(quán)和處罰權(quán)的監(jiān)管存在很大差距。

四、國庫資金風(fēng)險防控的對策建議

（一）完善系統(tǒng)功能，強(qiáng)化運維管理，切實防控系統(tǒng)風(fēng)險和網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險。一是針對系統(tǒng)功能缺陷，及時升級完善系統(tǒng)，優(yōu)化提升“機(jī)控”在防范國庫資金風(fēng)險方面的效能。二是強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)管理，創(chuàng)建良好的業(yè)務(wù)環(huán)境。一方面，強(qiáng)化系統(tǒng)防御攻擊能力，制定風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急方案，增加防火墻和入侵檢測系統(tǒng)的防控能力。另一方面，安裝先進(jìn)的殺毒軟件并及時更新，提高網(wǎng)絡(luò)安全程度。三是規(guī)范系統(tǒng)備份機(jī)制建設(shè)，盡快建立TCBS備份系統(tǒng)，停止運行TBS，減少資金風(fēng)險環(huán)節(jié)，從根本上提升系統(tǒng)風(fēng)險防控能力。

（二）促進(jìn)健全法規(guī)，完善制度建設(shè)，有效提升內(nèi)控和風(fēng)險管理基礎(chǔ)。一方面，盡快修訂《國家金庫條例》及《實施細(xì)則》，確定國庫地位、權(quán)限和責(zé)任，界定法律范圍與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，完善和細(xì)化與業(yè)務(wù)發(fā)展相適應(yīng)的國庫制度，制定實施細(xì)則和管理補(bǔ)充規(guī)定，明確新業(yè)務(wù)環(huán)境下崗位設(shè)置、人員職責(zé)等，從制度上規(guī)范業(yè)務(wù)，杜絕資金風(fēng)險隱患。

（三）改進(jìn)監(jiān)督管理方式和手段，防范監(jiān)管風(fēng)險。一是強(qiáng)化內(nèi)控制度執(zhí)行。按照目標(biāo)責(zé)任制要求，排查薄弱環(huán)節(jié)及風(fēng)險點，確保核算業(yè)務(wù)多方控制和制約。二是加強(qiáng)縣支庫管理。采取業(yè)務(wù)培訓(xùn)、崗位任職資格考核等形式，促進(jìn)縣支庫業(yè)務(wù)水平和風(fēng)險防范能力提高。三是改進(jìn)事后監(jiān)督模式。建議開發(fā)相應(yīng)的事后監(jiān)督系統(tǒng)，或在數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)中增加事后監(jiān)督模塊，便于監(jiān)督人員審核電子信息，及時發(fā)現(xiàn)問題予以糾正，提高防范風(fēng)險的能力。

（四）加大創(chuàng)新業(yè)務(wù)管理力度，防范潛在風(fēng)險。一是堅持確有必要的原則。業(yè)務(wù)創(chuàng)新的目的是促進(jìn)工作，向社會提供更優(yōu)質(zhì)服務(wù)，因此必須堅持確有必要的原則，避免為了創(chuàng)新而創(chuàng)新。二是堅持制度先行，把資金安全放在首位，做到有一項創(chuàng)新，就有一項制度規(guī)定和操作流程及辦法，明確責(zé)任，防止操作風(fēng)險。三是加強(qiáng)部門間的溝通交流，避免糾紛或摩擦。

（五）加強(qiáng)溝通協(xié)作，建立部門間監(jiān)督制約機(jī)制，防范轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險。一是在預(yù)算執(zhí)行過程中，財稅庫關(guān)等相關(guān)部門各司其職，及時傳遞相關(guān)文件資料，維護(hù)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和準(zhǔn)確性。二是發(fā)揮財稅庫聯(lián)席會議作用，建立部門協(xié)調(diào)機(jī)制，形成部門內(nèi)外結(jié)合、聯(lián)合監(jiān)控，構(gòu)建全方位、多層次的風(fēng)險聯(lián)防體系，實現(xiàn)國庫資金事前、事中、事后全過程監(jiān)督。三是采取柜面監(jiān)督、業(yè)務(wù)質(zhì)詢等措施，強(qiáng)化對商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)的監(jiān)管，減少違規(guī)行為，降低外來轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險概率。

（六）加強(qiáng)隊伍建設(shè)，防范道德風(fēng)險和操作風(fēng)險。一是開展國庫文化建設(shè)，增強(qiáng)干部法治觀念，提升國庫人員職業(yè)操守、責(zé)任意識、風(fēng)險意識，促使其養(yǎng)成嚴(yán)格執(zhí)行制度、規(guī)范業(yè)務(wù)操作的良好習(xí)慣。二是堅持以人為本，強(qiáng)化教育培訓(xùn)。結(jié)合業(yè)務(wù)發(fā)展開展多層次、多渠道、多領(lǐng)域的培訓(xùn)，促使國庫干部及時掌握新業(yè)務(wù)，提高政策理論水平和業(yè)務(wù)操作技能，防范道德風(fēng)險和操作風(fēng)險，更好地履行中央銀行經(jīng)理國庫職能。