人民銀行直接辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的分析與思考

李玉寶

一、國(guó)庫(kù)集中支付改革現(xiàn)狀

（一）基本情況

我國(guó)從2001年開(kāi)始國(guó)庫(kù)管理制度改革，逐步建立以國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系為基礎(chǔ)，資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度改革對(duì)國(guó)庫(kù)資金運(yùn)行成效明顯：提高財(cái)政資金撥付效率，增強(qiáng)財(cái)政部門(mén)資金調(diào)控能力，有效提高了財(cái)政資金使用的透明度，財(cái)政監(jiān)督實(shí)現(xiàn)了事后監(jiān)督向事前、事中監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，保證了財(cái)政資金支付的安全和高效。

（二）現(xiàn)行主要業(yè)務(wù)處理模式

我國(guó)現(xiàn)行的單一賬戶(hù)按照集中支付模式分為國(guó)庫(kù)間接支付和國(guó)庫(kù)直接支付?；谟?jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)限制，國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)、人員設(shè)置和配備等因素，全國(guó)多數(shù)地區(qū)選擇商業(yè)銀行間接代理模式。遼寧鞍山在全國(guó)率先實(shí)行人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)，由人民銀行國(guó)庫(kù)為財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位開(kāi)設(shè)零余額賬戶(hù)，直接辦理財(cái)政直接支付和授權(quán)支付業(yè)務(wù)。

二、主要發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政集中支付模式的借鑒分析

（一）主要發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政集中支付業(yè)務(wù)開(kāi)展情況

西方各國(guó)政府基本建立了較徹底的國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度，所有財(cái)政收入直接納入中央銀行的國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)，所有的財(cái)政資金只有在實(shí)際支付時(shí)才從單一賬戶(hù)撥付，實(shí)現(xiàn)完全的集中收付管理。

（二）對(duì)我國(guó)集中支付制度改革的經(jīng)驗(yàn)啟示

1、政府財(cái)政資金的集中化管理是大勢(shì)所趨。西方各國(guó)基本都將中央銀行作為國(guó)庫(kù)資金的集散地，建立徹底的國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度。而我國(guó)大量預(yù)算外資金游離于單一賬戶(hù)之外，可能造成預(yù)算資金流失和風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政資金的公開(kāi)、透明不能實(shí)現(xiàn)。只有建立徹底的單一賬戶(hù)制度，才能實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的高效管理。

2、政府財(cái)政資金的高效率收支是本質(zhì)要求。美、英等國(guó)的財(cái)政收入從商業(yè)銀行直接繳入國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)。美、德等國(guó)財(cái)政資金支付從國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)直達(dá)最終收款人在商業(yè)銀行的賬戶(hù)。而我國(guó)大量財(cái)政資金沉淀于商業(yè)銀行的過(guò)渡性財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，國(guó)庫(kù)直接支付業(yè)務(wù)也未能在全國(guó)推廣。因此，應(yīng)加快推進(jìn)“收入直繳、支出直達(dá)”模式，提高財(cái)政資金的運(yùn)作效率。

3政府財(cái)政資金的有效約束機(jī)制是基本前提。多數(shù)國(guó)家選擇中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)，所有財(cái)政收支業(yè)務(wù)通過(guò)中央銀行辦理，能有效協(xié)調(diào)國(guó)家的財(cái)政和貨幣政策，能增強(qiáng)財(cái)政分配的管理、控制與監(jiān)督，解決財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督的不足。我國(guó)在財(cái)政與國(guó)庫(kù)管理制度改革過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)財(cái)政與人民銀行合作，促進(jìn)和完善財(cái)政資金的有效約束機(jī)制，是一種客觀趨勢(shì)。

4政府收支低成本和信息共享是重要目標(biāo)。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度的國(guó)家，大多建立了完備的電子資金信息處理系統(tǒng)、政府財(cái)務(wù)信息管理系統(tǒng)。我國(guó)目前在3T系統(tǒng)，大小額支付清算系統(tǒng)和稅務(wù)、海關(guān)系統(tǒng)等資源的共同作用下，經(jīng)理國(guó)庫(kù)的電子化水平不斷提高。但是缺少類(lèi)似國(guó)外的先進(jìn)政府財(cái)務(wù)信息管理系統(tǒng)，因此應(yīng)建立和完善配套的信息共享機(jī)制。

三、人民銀行直接辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的路徑設(shè)計(jì)

（一）流程設(shè)計(jì)

現(xiàn)有的國(guó)庫(kù)集中支付模式主要是“商業(yè)銀行代理直接支付、授權(quán)支付模式”，部分地市開(kāi)始嘗試辦理“國(guó)庫(kù)辦理直接支付、授權(quán)支付模式”。參考現(xiàn)有模式，可以如下設(shè)計(jì)未來(lái)流程。

1機(jī)構(gòu)設(shè)置及賬戶(hù)設(shè)置

成立專(zhuān)門(mén)的國(guó)庫(kù)集中收付結(jié)算機(jī)構(gòu)辦理國(guó)庫(kù)集中收付業(yè)務(wù)。該機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)置在人民銀行內(nèi)部，與國(guó)庫(kù)合署辦公。

在國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系中設(shè)置四類(lèi)賬戶(hù)：國(guó)庫(kù)存款賬戶(hù)、預(yù)算外資金專(zhuān)戶(hù)、財(cái)政零余額賬戶(hù)、特設(shè)賬戶(hù)。

2轉(zhuǎn)賬業(yè)務(wù)的處理

財(cái)政直接支付流程：預(yù)算單位按用款計(jì)劃向財(cái)政部門(mén)提出申請(qǐng)，財(cái)政國(guó)庫(kù)部門(mén)向財(cái)政集中支付中心下達(dá)支付計(jì)劃，支付中心根據(jù)支付計(jì)劃編制并打印直接支付申請(qǐng)劃款憑證傳遞至人民銀行國(guó)庫(kù)集中收付結(jié)算機(jī)構(gòu)。人民銀行根據(jù)要求審核后，將資金直接從國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)撥付到商品、勞務(wù)供應(yīng)商或收款人賬戶(hù)。

授權(quán)支付流程：預(yù)算單位按照用款計(jì)劃，向財(cái)政部門(mén)提出月度用款限額。財(cái)政部門(mén)向支付中心下達(dá)支付計(jì)劃。支付中心編制支付額度發(fā)送至人民銀行國(guó)庫(kù)集中收付結(jié)算機(jī)構(gòu)。人民銀行按支付額度將資金從國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)撥付至預(yù)算單位零余額賬戶(hù)。預(yù)算單位用款時(shí)，打印支票并傳遞至人民銀行，人民銀行根據(jù)要求將資金直接從預(yù)算單位零余額賬戶(hù)撥付到收款人賬戶(hù)。

3現(xiàn)金業(yè)務(wù)的處理。鞍山中支以“國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)核算中心”的名義在商業(yè)銀行開(kāi)立基本賬戶(hù)，對(duì)有提現(xiàn)需求的預(yù)算單位簽發(fā)支票的做法，具有較強(qiáng)的可操作性。隨著財(cái)政國(guó)庫(kù)管理體制改革的深入發(fā)展，更好的解決辦法是恢復(fù)人民銀行業(yè)務(wù)庫(kù)2000年前模式），直接對(duì)單位、個(gè)人辦理現(xiàn)金業(yè)務(wù)。

（二）可行性分析

1優(yōu)勢(shì)

1）預(yù)算執(zhí)行效率更高。一是資金清算省略中間環(huán)節(jié)，效率優(yōu)于代理行間接支付模式。在代理銀行模式下，支付業(yè)務(wù)在財(cái)政、代理銀行、人民銀行國(guó)庫(kù)之間往返進(jìn)行。人民銀行國(guó)庫(kù)直接辦理后，減少中間結(jié)算等環(huán)節(jié)，保證清算的實(shí)時(shí)性。二是電子化水平不斷提高。目前“3T”以及征收系統(tǒng)等的共同作用下，財(cái)政、國(guó)庫(kù)、預(yù)算單位和商業(yè)銀行資源共享，實(shí)時(shí)處理預(yù)算資金信息傳輸，加快了資金周轉(zhuǎn)速度，提高了財(cái)政資金使用效益。

2）財(cái)政資金安全保障性更好。一是風(fēng)險(xiǎn)可控。預(yù)算單位用款計(jì)劃財(cái)政部門(mén)網(wǎng)上審批，支付額度實(shí)時(shí)傳輸國(guó)庫(kù)。國(guó)庫(kù)在系統(tǒng)中確認(rèn)核對(duì)并支付，業(yè)務(wù)在一體化的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中運(yùn)行，提高了額度控制的自動(dòng)化水平。二是資金集中。所有財(cái)政預(yù)算資金通過(guò)設(shè)立于國(guó)庫(kù)的單一賬戶(hù)來(lái)反映，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)數(shù)據(jù)集中。同時(shí)，國(guó)庫(kù)通過(guò)對(duì)單一賬戶(hù)的控制，嚴(yán)格制約財(cái)政資金運(yùn)行，確保財(cái)政資金安全。

3）國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)處理更有優(yōu)勢(shì)。一是系統(tǒng)統(tǒng)一。人民銀行國(guó)庫(kù)擁有統(tǒng)一的會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)，具有明顯優(yōu)勢(shì)?！?T”系統(tǒng)覆蓋人民銀行各級(jí)國(guó)庫(kù)，并通過(guò)TIPS與財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)、商業(yè)銀行系統(tǒng)連接，具備獨(dú)立、完善的資金清算、匯劃功能，業(yè)務(wù)處理空前提高。二是業(yè)務(wù)人員相對(duì)穩(wěn)定，服務(wù)更快捷。商業(yè)銀行對(duì)代理業(yè)務(wù)重視程度不夠，且柜員業(yè)務(wù)能力差。人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)經(jīng)驗(yàn)豐富，業(yè)務(wù)人員穩(wěn)定性高，業(yè)務(wù)處理流程掌握熟練，人民銀行辦理國(guó)庫(kù)直接支付業(yè)務(wù)，較商業(yè)銀行有明顯優(yōu)勢(shì)。

4）能有效解決商業(yè)銀行代理模式的種種弊端。在商業(yè)銀行代理模式下，代理銀行由于利益干擾，為規(guī)避墊付資金風(fēng)險(xiǎn)，有時(shí)不按照“先支付，后清算”的原則辦理支付，影響了財(cái)政資金的清算效率，且易誘發(fā)國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)。人民銀行辦理集中支付不受利益干擾，可以避免違規(guī)辦理支付，有效監(jiān)管規(guī)范財(cái)政收支，遏制腐敗發(fā)生。

2需完善之處

1）國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度不完善制約人民銀行辦理集中支付業(yè)務(wù)效率。我國(guó)目前制度規(guī)定，只有預(yù)算內(nèi)資金進(jìn)入中央銀行的單一賬戶(hù)，預(yù)算外資金和其他基金存入財(cái)政開(kāi)立在商業(yè)銀行的各類(lèi)賬戶(hù)；預(yù)算外資金直接由開(kāi)戶(hù)的商業(yè)銀行支付。這種制度下，收支兩方面都無(wú)法做到國(guó)庫(kù)的集中管理，制約了人民銀行直接辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)執(zhí)行效率。

2）缺乏統(tǒng)一的業(yè)務(wù)處理流程影響人民銀行辦理集中支付業(yè)務(wù)的全面推廣。目前，人民銀行直接辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)仍處于探索階段，直接辦理流程諸多環(huán)節(jié)有待改進(jìn)，未達(dá)到全國(guó)推廣的要求。在缺失全國(guó)統(tǒng)一業(yè)務(wù)流程情況下，必然會(huì)限制人民銀行直接辦理集中支付業(yè)務(wù)的全面推廣。

3）法律制度的不健全影響了人民銀行辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的規(guī)范性?！敦?cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)方案》是各級(jí)財(cái)政進(jìn)行國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)改革的綱領(lǐng)性文件，文件明確了建立國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系、財(cái)政直接和授權(quán)支付的支付程序、改革配套措施等，但這是基于商業(yè)銀行代理模式制定，而且修訂《預(yù)算法》及實(shí)施條例、《國(guó)家金庫(kù)條例》及實(shí)施細(xì)則等相應(yīng)配套改革措施未有進(jìn)展。因此，人民銀行直接辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)缺乏必要的法律制度依據(jù)，有待進(jìn)一步完善。

4）人員短缺限制了人民銀行辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的范圍。限于人民銀行定員定編制度，人民銀行國(guó)庫(kù)人員數(shù)量有限，如山東轄區(qū)各中心支庫(kù)正式職工普遍在10人左右，忙于日常國(guó)庫(kù)核算和監(jiān)管、收支統(tǒng)計(jì)、國(guó)債等業(yè)務(wù)已顯不足，很難再抽出專(zhuān)人辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)。但財(cái)政支付預(yù)算單位及業(yè)務(wù)量卻逐年猛增，人員短缺是制約人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)開(kāi)展的最大瓶頸。

四、對(duì)策建議

由以上分析我們可以得出人民銀行直接辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)既符合中國(guó)國(guó)情，又符合國(guó)際慣例。

（一）推進(jìn)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度改革。由于我國(guó)目前的單一賬戶(hù)體系設(shè)計(jì)具有明顯的過(guò)渡性，因此，要按照國(guó)際通行的完全的單一賬戶(hù)制度要求，推進(jìn)我國(guó)單一賬戶(hù)體系改革進(jìn)程，將包括特設(shè)專(zhuān)戶(hù)的所有財(cái)政資金都納入人民銀行的單一賬戶(hù)體系；所有財(cái)政資金都通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系進(jìn)行撥付；所有未支出的財(cái)政資金余額集中存放于國(guó)庫(kù)的單一賬戶(hù)體系中，真正實(shí)現(xiàn)收入集中、支出集中、余額集中。

（二）加快國(guó)庫(kù)信息系統(tǒng)建設(shè)，滿(mǎn)足國(guó)庫(kù)集中支付改革需要。目前，多數(shù)財(cái)政部門(mén)尚未與國(guó)庫(kù)的TIPS連接，國(guó)庫(kù)與財(cái)政無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源共享，且集中支付未實(shí)現(xiàn)無(wú)紙化，實(shí)際業(yè)務(wù)

[CM252/3]操作中往往因?yàn)榧堎|(zhì)憑證的傳遞影響資金的及時(shí)清算。因此，必須加快國(guó)庫(kù)信息系統(tǒng)建設(shè)，盡快實(shí)現(xiàn)與財(cái)政聯(lián)網(wǎng)辦理支出業(yè)務(wù)，另一方面研究電子印鑒在支付系統(tǒng)的應(yīng)用，取消紙質(zhì)憑證，簡(jiǎn)化業(yè)務(wù)流程和賬務(wù)處理，提高資金使用效益，加快資金周轉(zhuǎn)速度。

（三）加強(qiáng)制度建設(shè)，健全和完善相關(guān)法規(guī)制度和業(yè)務(wù)處理流程。根據(jù)集中支付改革的需要，修訂《預(yù)算法》和《國(guó)家金庫(kù)條例》，賦予人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)對(duì)財(cái)政和預(yù)算單位開(kāi)立非法過(guò)渡性賬戶(hù)的處罰權(quán)、對(duì)財(cái)政庫(kù)款支撥的監(jiān)管權(quán)。同時(shí)，進(jìn)一步完善財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案，制訂適應(yīng)人民銀行直接辦理國(guó)庫(kù)集中支付的業(yè)務(wù)管理和處理流程，為國(guó)庫(kù)集中支付改革提供可操作依據(jù)。

四）加強(qiáng)國(guó)庫(kù)隊(duì)伍建設(shè)和人員培訓(xùn)。國(guó)庫(kù)人員不足是制約國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)發(fā)展的一大瓶頸。目前，在充分調(diào)動(dòng)現(xiàn)有職工工作積極性的前提下，應(yīng)加大人員投入，把業(yè)務(wù)素質(zhì)高、作風(fēng)過(guò)硬的工作人員調(diào)整到國(guó)庫(kù)工作崗位，滿(mǎn)足國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)發(fā)展需要。同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)國(guó)庫(kù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使國(guó)庫(kù)一線人員既能熟練掌握各項(xiàng)系統(tǒng)操作，又能熟知各項(xiàng)國(guó)庫(kù)內(nèi)控制度，有效防范國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)。