風(fēng)險(xiǎn)為本監(jiān)管背景下非金融支付機(jī)構(gòu)反洗錢機(jī)制研究

馬麗軍

摘要：近年來，我國非金融支付行業(yè)發(fā)展迅速，本文在研究金融行動(dòng)特別工作組（FATF）關(guān)于對非金融支付機(jī)構(gòu)監(jiān)管要求基礎(chǔ)上，按照我國 “風(fēng)險(xiǎn)為本”的反洗錢監(jiān)管原則，分析了非金融支付機(jī)構(gòu)存在的洗錢風(fēng)險(xiǎn)提出了完善監(jiān)管建議。

關(guān)鍵詞：支付機(jī)構(gòu)；洗錢風(fēng)險(xiǎn)；監(jiān)管建議

一、引言

以“風(fēng)險(xiǎn)為本”的監(jiān)管原則是目前國際社會積極倡導(dǎo)的反洗錢監(jiān)管理念，《中國反洗錢戰(zhàn)略》（2008——2012）發(fā)布后，我國對支付機(jī)構(gòu)的反洗錢監(jiān)管作了相應(yīng)調(diào)整與部署，制定了《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》、《支付機(jī)構(gòu)反洗錢和反恐怖融資管理辦法》等規(guī)章，明確了支付機(jī)構(gòu)履行反洗錢義務(wù)。然而監(jiān)管相對滯后、業(yè)務(wù)模式復(fù)雜、內(nèi)控制度不完善及非金融支付機(jī)構(gòu)間的惡性競爭等因素，使得支付業(yè)務(wù)蘊(yùn)含的洗錢風(fēng)險(xiǎn)迅速膨脹，影響到支付行業(yè)健康有序發(fā)展。

二、我國非金融支付機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀及反洗錢監(jiān)管法律框架

（一）發(fā)展現(xiàn)狀

根據(jù)第三方市場咨詢公司的統(tǒng)計(jì)，2004年我國非金融支付行業(yè)整體交易規(guī)模達(dá)到約人民幣72億元，2009年為5808億元，2012年為104221億元。同時(shí)，各類支付機(jī)構(gòu)數(shù)量也在不斷增加，自2011年人民銀行為支付企業(yè)頒發(fā)牌照以來，截止2013年3月底，獲得第三方支付牌照的企業(yè)數(shù)量已達(dá)223家，牌照類型覆蓋7大業(yè)務(wù)體系，覆蓋全國28個(gè)省市，上海、北京、廣東地區(qū)企業(yè)集中度較高。

（二）反洗錢監(jiān)管法律框架

人民銀行根據(jù)《反洗錢法》相繼制定了《金融機(jī)構(gòu)反洗錢規(guī)定》等四個(gè)反洗錢規(guī)章，作為配套措施陸續(xù)發(fā)布了《銀行卡組織和資金清算中心反洗錢和反恐怖融資指引》和《支付清算組織反洗錢和反恐怖融資指引》等文件，指導(dǎo)支付機(jī)構(gòu)開展反洗錢工作。2010年頒布的《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》規(guī)定從事網(wǎng)絡(luò)支付、預(yù)付卡發(fā)行等非金融支付業(yè)務(wù)需要獲得人民銀行的行政許可，且支付機(jī)構(gòu)反洗錢制度、反洗錢崗位及人員的配置情況是行政許可審批的必要條件。2012年印發(fā)的《支付機(jī)構(gòu)反洗錢和反恐怖融資管理辦法》標(biāo)志著包括網(wǎng)絡(luò)支付、預(yù)付卡發(fā)行與受理和銀行卡收單在內(nèi)的非金融支付行業(yè)正式成為首個(gè)被納入反洗錢監(jiān)管體系的非金融行業(yè)，這對在特定非金融行業(yè)探索反洗錢監(jiān)管模式具具有示范意義。

三、國際非金融支付行業(yè)反洗錢監(jiān)管原則和實(shí)踐

（一）國際組織FATF對非金融支付行業(yè)的反洗錢監(jiān)管要求

反洗錢國際組織FATF相繼發(fā)布了《關(guān)于新型支付工具的報(bào)告》、《商務(wù)網(wǎng)站和互聯(lián)網(wǎng)支付系統(tǒng)洗錢與恐怖融資弱點(diǎn)》和《貨幣服務(wù)行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)為本反洗錢方法指引》等三項(xiàng)報(bào)告，從支付工具、互聯(lián)網(wǎng)支付環(huán)境及貨幣服務(wù)等方面評估非金融支付行業(yè)的洗錢風(fēng)險(xiǎn)，提出了較有針對性地防范措施。2012年FATF發(fā)布的《新支付方式洗錢類型研究報(bào)告》分析了新支付方式洗錢類型及監(jiān)管難點(diǎn)，并于同年推出的新版《40條建議》首次對“資金或價(jià)值轉(zhuǎn)移服務(wù)行業(yè)提出了“注冊或許可制度”和“反洗錢普遍義務(wù)”的反洗錢監(jiān)管要求。

（二）美國非金融支付行業(yè)反洗錢監(jiān)管政策和實(shí)踐

美國將非金融支付行業(yè)稱為貨幣服務(wù)行業(yè)，貨幣服務(wù)行業(yè)的許可由各州負(fù)責(zé)，在聯(lián)邦政府層面，規(guī)定貨幣服務(wù)提供商必須在財(cái)政部注冊，并且每兩年進(jìn)行一次審核續(xù)注。貨幣服務(wù)提供商在注冊時(shí)要提交所有代理人的名稱（姓名）、住址、經(jīng)營范圍等信息，同時(shí)要按照該國法律履行客戶身份識別及客戶交易記錄、可疑交易報(bào)告、凍結(jié)特定資產(chǎn)和大額現(xiàn)金交易報(bào)告反洗錢義務(wù)。

四、非金融支付機(jī)構(gòu)反洗錢監(jiān)管存在的難點(diǎn)

（一）監(jiān)管依據(jù)層次不高

一是《支付機(jī)構(gòu)反洗錢和反恐怖融資管理辦法》作為非金融支付機(jī)構(gòu)反洗錢監(jiān)管的重要制度，層次偏低僅為部門規(guī)章，法律效力和調(diào)整范圍較窄，約束力相對薄弱。二是以《支付機(jī)構(gòu)反洗錢和反恐怖融資管理辦法》為主體的法規(guī)體系尚未完全建成，特別是對非金融支付機(jī)構(gòu)的應(yīng)履行的三項(xiàng)核心義務(wù)的內(nèi)容、范圍以及大額和可疑交易的篩選標(biāo)準(zhǔn)等需健全和完善。

（二）監(jiān)管人才相對缺乏

非金融支付機(jī)構(gòu)是經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)代的產(chǎn)物，業(yè)務(wù)種類繁多、跨度比較大，交易和清算模式更為復(fù)雜，網(wǎng)絡(luò)交易與實(shí)體交易等支付模式的發(fā)展更是日趨變化。與此相比較，反洗錢監(jiān)管部門人員數(shù)量較少，且對非金融支付機(jī)構(gòu)開辦互聯(lián)網(wǎng)支付、預(yù)付卡發(fā)行與受理等業(yè)務(wù)的監(jiān)管存在知識結(jié)構(gòu)陳舊、更新緩慢，對新支付業(yè)務(wù)缺乏實(shí)際操作應(yīng)用等現(xiàn)象。

五、非金融支付機(jī)構(gòu)的洗錢風(fēng)險(xiǎn)

非金融支付機(jī)構(gòu)的洗錢風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在三方面：合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、客戶風(fēng)險(xiǎn)和產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)。

（一）合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)指的是因?yàn)榉墙鹑谥Ц稒C(jī)構(gòu)反洗錢內(nèi)控制度建設(shè)不完善、公司高級管理人員反洗錢意識薄弱、等導(dǎo)致未履行《反洗錢法》、《支付機(jī)構(gòu)反洗錢和反恐怖融資管理辦法》中要求的事項(xiàng)從而被監(jiān)管單位懲處，以至于企業(yè)的對外形象和公司聲譽(yù)受到影響和出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)損失的風(fēng)險(xiǎn)。

1非金融支付機(jī)構(gòu)反洗錢工作起步相對較晚，對非金融支付機(jī)構(gòu)的監(jiān)管制度比較落后。當(dāng)前僅有《支付機(jī)構(gòu)反洗錢和反恐怖融資管理辦法》要求非金融支付機(jī)構(gòu)必須要?jiǎng)?chuàng)立識別客戶身份、大額和可疑交易報(bào)告等內(nèi)控制度，且多數(shù)非金融支付機(jī)構(gòu)反洗錢意識不強(qiáng)，不重視合理配置反洗錢人力資源、引進(jìn)技術(shù)經(jīng)驗(yàn)等，導(dǎo)致反洗錢內(nèi)控制度的執(zhí)行等反洗錢義務(wù)的履行能力的欠缺。

2企業(yè)的逐利性和市場的惡性競爭導(dǎo)致非金融支付機(jī)構(gòu)不能合理平衡業(yè)務(wù)經(jīng)營和風(fēng)險(xiǎn)控制的關(guān)系，自身缺乏一種內(nèi)在的履行反洗錢義務(wù)的動(dòng)力，導(dǎo)致非金融支付機(jī)構(gòu)反洗錢工作很難滿足現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管要求。非金融支付機(jī)構(gòu)提供的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)產(chǎn)品間的缺乏創(chuàng)新性和獨(dú)特性，市場準(zhǔn)入門檻相對不高，增加了非金融支付市場的競爭壓力。

（二）產(chǎn)品和服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

產(chǎn)品和服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指的是非金融支付機(jī)構(gòu)為客戶供給產(chǎn)品以及服務(wù)時(shí)自身有的洗錢脆弱性。

1網(wǎng)絡(luò)支付存在的洗錢風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)今，非金融支付機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)主要是依靠手機(jī)終端盒電腦終端的第三方支付，這一類的洗錢風(fēng)險(xiǎn)主要在三方面有表現(xiàn)。一是非現(xiàn)場特性使得客戶身份識別的難度增加；二是非法資金能夠通過網(wǎng)絡(luò)支付快捷、便利的轉(zhuǎn)移客觀上提供了渠道；三是非金融支付機(jī)構(gòu)在激烈的市場競爭壓力下，沒有足夠的內(nèi)在動(dòng)力去審查客戶的交易身份信息、交易背景等情況，加劇了虛假交易的洗錢風(fēng)險(xiǎn)。如，不法分子將犯罪所得通過網(wǎng)銀向A虛擬賬戶充值之后，再通過虛擬交易向B虛擬賬戶付款，A，B虛擬賬戶可能隸屬于同一主體或傳統(tǒng)的兩個(gè)不同主體，最后利用提現(xiàn)功能達(dá)到隱匿、轉(zhuǎn)移資金的目的（見圖2）。

4來自服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。非金融支付機(jī)構(gòu)的服務(wù)主要圍繞資金轉(zhuǎn)移開展，具備服務(wù)非面對面性和資金清算獨(dú)立性的特點(diǎn)。這種“點(diǎn)對點(diǎn)”的資金清算模式，使得交易信息流、資金流及物流信息處于割裂狀態(tài)，具有較高的隱蔽性，對監(jiān)測資金鏈帶來了極大的空難。

（三）客戶風(fēng)險(xiǎn)

客戶風(fēng)險(xiǎn)是指非金融支付機(jī)構(gòu)的客戶利用或試圖利用非金融支付機(jī)構(gòu)洗錢的風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)為：

1非金融支付機(jī)構(gòu)自身反洗錢機(jī)制不健全，執(zhí)行不到位或支付產(chǎn)品和機(jī)構(gòu)服務(wù)存在漏洞，被部分客戶利用并進(jìn)行洗錢等違法犯罪活動(dòng)。這一風(fēng)險(xiǎn)是因非金融支付機(jī)構(gòu)內(nèi)控機(jī)制不健全、產(chǎn)品或服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高而產(chǎn)生。

2客戶為外國政要或其關(guān)系密切人員的風(fēng)險(xiǎn)?！督鹑跈C(jī)構(gòu)客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》對外國政要等群體的身份識別做出了專門規(guī)定，在劃分客戶風(fēng)險(xiǎn)等級時(shí)，非金融支付機(jī)構(gòu)應(yīng)考慮客戶是否為外國政要。外國政要或其關(guān)系密切人員由于社會地位特殊，具有較大的洗錢隱患，特別是外國政要在我國境內(nèi)通過非金融支付機(jī)構(gòu)辦理業(yè)務(wù)時(shí)，由于涉及保密、跨境等因素，導(dǎo)致監(jiān)管難度較大。因此，存在的洗錢風(fēng)險(xiǎn)也會因監(jiān)管難度較大而進(jìn)一步增大。

六、完善非金融機(jī)構(gòu)反洗錢工作機(jī)制的建議

（一）完善法律制度，強(qiáng)化反洗錢監(jiān)管力度。加強(qiáng)針對非金融支付機(jī)構(gòu)反洗錢法律法規(guī)的建設(shè)，進(jìn)一步明確規(guī)定對網(wǎng)絡(luò)支付、預(yù)付卡發(fā)行與受理等領(lǐng)域的市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)范圍、監(jiān)

管要求、法律責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、交易記錄保存及信息安全的監(jiān)管要求，細(xì)化相關(guān)規(guī)章制度。同時(shí)，明確監(jiān)管重點(diǎn)，確立和完善以風(fēng)險(xiǎn)管理為中心的反洗錢監(jiān)管體系，將反洗錢現(xiàn)場檢查、非現(xiàn)場監(jiān)管等工作的重點(diǎn)放在高風(fēng)險(xiǎn)客戶和高風(fēng)險(xiǎn)交易類型上，引導(dǎo)非金融支付機(jī)構(gòu)普遍樹立洗錢風(fēng)險(xiǎn)防范意識，增強(qiáng)反洗錢工作的實(shí)效。

（二）非金融支付機(jī)構(gòu)應(yīng)從客戶身份識別、大額和可疑交易報(bào)告、客戶身份資料及交易記錄保存等方面著手，圍繞自身經(jīng)營范圍、業(yè)務(wù)流程及風(fēng)險(xiǎn)類別，完善反洗錢各項(xiàng)內(nèi)控制度，建立對洗錢行為的事前預(yù)防、事中監(jiān)控、事后打擊的全方位反洗錢體系，有效降低支付機(jī)構(gòu)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、客戶風(fēng)險(xiǎn)及產(chǎn)品和服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）借鑒金融機(jī)構(gòu)在反洗錢工作中已經(jīng)取得的成果與經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合非金融支付機(jī)構(gòu)自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)履行反洗錢義務(wù)。雖然非金融支付機(jī)構(gòu)開展風(fēng)險(xiǎn)為本反洗錢工作相對之后，目前尚在探索、摸索中，但可以積極借鑒銀行、證券、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)多年的反洗錢工作經(jīng)驗(yàn)，使非金融支付機(jī)構(gòu)自身在反洗錢工作中少走彎路，更有效的落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)為本的反洗錢工作方法。

（四）加強(qiáng)反洗錢培訓(xùn)，增強(qiáng)反洗錢意識。監(jiān)管部門要進(jìn)一步加強(qiáng)對新知識、新業(yè)務(wù)的學(xué)習(xí)，加大對對非金融支付機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的反洗錢培訓(xùn)力度，建立一支穩(wěn)定的、高素質(zhì)的反洗錢隊(duì)伍，為落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)為本的反洗錢工作奠定基礎(chǔ)。

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