地方政府投融資問題研究

馮劍玉

摘要：從20世紀(jì)中葉開始，政府投融資發(fā)展越來越快，政府越來越注意到投融資平臺的重要性。近年來，我國政府投融資主要投資方向?yàn)槲覈幕A(chǔ)建設(shè)和公用事業(yè)，這些基礎(chǔ)建設(shè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，但是這些投資項(xiàng)目都存在項(xiàng)目期長，資金耗用大等特點(diǎn)，因此很難由個人投資者完成投資。我國的政府投融資較國外的投融資起步較晚，在發(fā)展的過程中暴露出不少的問題，比如投融資主體和方式往往是一個平臺公司完成難免會發(fā)生融資資金管理不規(guī)范的現(xiàn)象，加大了地方政府投融資平臺的財(cái)務(wù)風(fēng)險。所以，如何有效防范政府投融資債務(wù)風(fēng)險，完善政府投融資機(jī)制，對我國地方政府投融資的研究具有舉足輕重的意義。因此，本文首先從政府投融資理論角度出發(fā)，闡述了其相關(guān)理論，然后介紹我國地方政府投融資存在的主要問題，最后提出筆者自己對于完善地方政府投融資機(jī)制的政策建議。

關(guān)鍵詞：地方政府；投融資；對策

我國從1994年分稅制改革以來，中央和地方的財(cái)政出現(xiàn)了財(cái)政分配的不均衡，地方政府財(cái)力事權(quán)不匹配矛盾日益突出。在亞洲金融危機(jī)發(fā)生之后，中國的經(jīng)濟(jì)走向了擴(kuò)張型道路，政府為了刺激經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，在全國范圍內(nèi)展開了大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一度成為了資金投向的首要領(lǐng)域。但是面臨地方財(cái)政長期赤字的矛盾，政府的財(cái)政越來越感覺到壓力，為了籌集地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金，地方政府投融資平臺應(yīng)運(yùn)而生，并不斷的創(chuàng)新，為地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。但是，近幾年來地方政府投融資平臺的極度擴(kuò)張導(dǎo)致了政府負(fù)債規(guī)模的持續(xù)攀升，因債務(wù)危機(jī)引起社會關(guān)注的違約事件屢見不鮮，學(xué)術(shù)界正在對地方政府投融資進(jìn)行更加深入的研究，在借鑒國外融資平臺的基礎(chǔ)上探析地方政府投融資問題。

一、政府投融資相關(guān)概念

1政府投融資的概念約定

政府投融資是指政府為了實(shí)現(xiàn)國家的政策目標(biāo)，以信用手段進(jìn)行背書，采取直接或著間接的籌資方式進(jìn)行融資，由地方政府統(tǒng)一管理，并根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，采用投資、融資的方式把資金投向基礎(chǔ)建設(shè)、公用事業(yè)。從本質(zhì)上來講，它是以政府為背景，為基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目和公用事業(yè)項(xiàng)目兜底。

2政府投融資平臺的概念約定

政府投融資平臺是指由地方政府組建的公司，他們的類型有所不同，包括城投公司、資產(chǎn)經(jīng)營公司、城建投資公司等。地方政府通過行政劃撥土地等方式組建一個可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，融入的資金主要投向城市基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)和公用事業(yè)項(xiàng)目。政府投融資平臺從不同的角度出發(fā)又有不同的分類：（1）從平臺公司政府背景分類，可以分為省級、市級、縣級（2）從城建項(xiàng)目和還款來源分類，可以分為經(jīng)營性平臺公司和非盈利性平臺公司。（3）從是否上市公司融資來分來，可以分為上市城投公司和非上市城投公司，在我國，云南城投就是屬于上市的地方政府投融資平臺公司。

3政府投融資特點(diǎn)介紹

政府投融資既有一般財(cái)政信用的特點(diǎn)，又不同于公司金融活動，它是一種特殊的財(cái)政金融活動，其特點(diǎn)包括四點(diǎn)：公共性、有償性、靈活性、運(yùn)營主體和資金投向的特殊性。公共性是指政府投融資資金使用的目的僅僅是為了建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，是為百姓服務(wù)的，而不是為了利益。有償性是指政府投融資是國家信用進(jìn)行籌集資金，并且是有償使用，到期必須歸還本金和利息。靈活性，對于地方政府投融資，由于不是財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金，政府可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，靈活采取多種融資方式進(jìn)行融資需求。運(yùn)營主體為中央和地方政府，不同于一般的公司企業(yè)，資金投向也主要是投向我國各個省份的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和公用事業(yè)。

二、我國地方政府投融資存在的主要問題

1我國政府投融資平臺法律治理不健全

在我國擔(dān)保法中明確規(guī)定：國家機(jī)關(guān)不得作為保證人。但是我國地方政府投融資平臺的擔(dān)保模式都是以政府為擔(dān)保人進(jìn)行兜底。政府融資平臺的擔(dān)保模式主要有“打包貸款”和質(zhì)押兩種擔(dān)保方式。其中“打包貸款”方式是指政府作為償債條款的兜底人，把所有項(xiàng)目打包在一起，作為項(xiàng)目融資主體進(jìn)行融資，最后政府作為一種特殊的保證人進(jìn)行還款背書，可見政府作為保證人不符合我國法律規(guī)定的政府不能以財(cái)政承諾作為還款來源，如果出現(xiàn)違約事件，銀行則無法通過法律途徑維護(hù)自身的權(quán)益。其中“土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)質(zhì)押”是指政府投融資平臺公司將土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)向銀行進(jìn)行質(zhì)押融資，質(zhì)押標(biāo)的沒有具體的東西，是具有很大不確定性的或有債權(quán)，按照現(xiàn)行的法律要求，我國擔(dān)保法關(guān)于質(zhì)押標(biāo)的規(guī)定還存在模糊性。如果一旦質(zhì)押標(biāo)的喪失，那么政府投融資平臺公司就有可能面臨財(cái)務(wù)風(fēng)險，最終導(dǎo)致違約事件的發(fā)生，銀行貸款則存在較大的風(fēng)險暴露，產(chǎn)生一連串的系統(tǒng)性風(fēng)險。

2地方政府債務(wù)規(guī)模過大的風(fēng)險

2012年國家地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)中發(fā)現(xiàn)，一些地方政府投融資平臺的資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)到了90%多，有些地方政府平臺公司甚至達(dá)到了400%，而在國際上，合理數(shù)據(jù)為08到12之間。地方政府的債務(wù)規(guī)模逐日攀升，存在較大的財(cái)務(wù)風(fēng)險。在我國，地方政府投融資平臺公司主要是通過謹(jǐn)慎的項(xiàng)目審核來進(jìn)行項(xiàng)目風(fēng)險的控制，但是這些平臺公司都是國有產(chǎn)權(quán)，并沒有按照市場化經(jīng)營方式進(jìn)行競爭，在項(xiàng)目的審核方面難免存在一些弄虛作假的嫌疑，這樣就增大了政府投融資平臺公司的市場風(fēng)險。地方政府投融資主要存在兩種風(fēng)險（1）政府投融資平臺公司破產(chǎn)的風(fēng)險（2）銀行貸款損失風(fēng)險。對于第一種風(fēng)險主要體現(xiàn)在由于平臺公司只是政府直接出資或者間接出資設(shè)立的，資金的使用者和管理者是平臺公司，但是項(xiàng)目的受益人不屬于平臺公司，貸款的使用實(shí)際上是脫離了借款的監(jiān)督，存在較大的風(fēng)險，平臺公司一旦破產(chǎn)，基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目存在巨大的償付風(fēng)險。對于第二種銀行貸款損失風(fēng)險，其主要體現(xiàn)在由于法律強(qiáng)制規(guī)定國家政府不能作為貸款的擔(dān)保人，但是現(xiàn)在的平臺公司主要是用質(zhì)押權(quán)進(jìn)行融資，質(zhì)押權(quán)存在法律瑕疵，一旦公司償付出現(xiàn)違約，那么銀行則處于十分被動的地位。

3缺乏完善的投融資平臺信用體系和績效評估體系

由于我國特殊的背景，在我國地方政府投融資平臺往往不是完全參與市場化競爭，平臺公司可能存在公司治理不規(guī)范的現(xiàn)象，商業(yè)模式，財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)性都存在其特殊性。按照常規(guī)的信用評級方法則不能完全應(yīng)用于地方政府投融資平臺公司，從全國來看，投融資平臺公司的評估體系仍然存在大量的問題。政府對投融資平臺的公司的業(yè)績考核也缺乏統(tǒng)一的參考標(biāo)準(zhǔn)，大多數(shù)的平臺公司都是以起主營業(yè)務(wù)作為考核指標(biāo)，但是這些業(yè)務(wù)量的完成程度都是根據(jù)政府的工作計(jì)劃制定的，領(lǐng)導(dǎo)在制定具體指標(biāo)時顯得有些主觀。再者，平臺公司信用評價體系缺乏長期考核指標(biāo)。由于平臺公司投資的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都具有建設(shè)期長，回收緩慢等特點(diǎn)，而目前投融資信用評價主要是基于平臺公司短期的經(jīng)營業(yè)績，缺乏長期的規(guī)劃，導(dǎo)致了一些公司盲目進(jìn)行項(xiàng)目投資，難免會導(dǎo)致平臺公司的短視行為。

三、完善地方政府投融資機(jī)制的政策建議

1增強(qiáng)地方政府財(cái)政收入，提高地方政府抵抗風(fēng)險的能力

首先，擴(kuò)大地方中央稅的分配比例，增強(qiáng)地方財(cái)政力量。地方政府融資渠道受限是我國地方政府財(cái)政問題的突出矛盾，是造成我國地方政府現(xiàn)金流短缺的首要原因。應(yīng)該在地方稅與中央稅之間尋求一個平衡點(diǎn)，提高稅收收入在地方政財(cái)政中的比例，給與地方政府更多的稅收管理權(quán)，建立地方性水腫，保證地方稅稅收收入，建立完善的財(cái)產(chǎn)稅系統(tǒng)，保證地方稅能夠大量的保留在地方政府。其次，完善財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度，緩解地方財(cái)政。我國長期處于發(fā)展不均衡，公共服務(wù)更是出現(xiàn)明顯的二八原則。筆者建議多采用專項(xiàng)撥款，滿足地區(qū)的基本公共開支，建立嚴(yán)格的考核機(jī)制，提高財(cái)政撥款的使用效率。使得地方政府權(quán)利與義務(wù)相對等。

2擴(kuò)寬平臺公司多元化融資方式，改善地方政府投融資平臺的財(cái)務(wù)狀況

地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展反過來又對地方政府的融資能力提出了新的要求，需要投融資平臺公司拓寬自身的融資渠道，確保地方基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)順利進(jìn)行，提高人民福祉。目前，我國地方政府投融資平臺公司能夠通過發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等債務(wù)性融資工具進(jìn)行融資，平臺公司的注冊資本較低，資本運(yùn)作能力差，不利于公司降低融資成本。因此，應(yīng)該把個大大小小的平臺公司進(jìn)行整合，不僅可以爭取到融資成本的最低化，還有利于政府部門對債務(wù)風(fēng)險的把握。在拓展融資渠道方面，地方政府平臺公司也可以到資本市場上去進(jìn)行融資，比如采用借殼上市、發(fā)行可轉(zhuǎn)換公司債券。另外還可以選擇產(chǎn)業(yè)投資基金，BOT/BT方式進(jìn)行多元融資，地方政府還可以借鑒國外的房地產(chǎn)投資基金（REITS），考慮更多的融資方式。

3建立適應(yīng)我國地方政府投融資平臺的信用評估指標(biāo)

地方政府投融資平臺的信用評價體系應(yīng)該包括兩個方面，一是來自自身的信用評價；二是來自外部的信用評價。自身的信用評價是指平臺公司自身的一個財(cái)務(wù)狀況，應(yīng)該評價平臺公司的償債能力，觀察其到期能否正常償還本金及利息，它是對平臺公司內(nèi)部財(cái)務(wù)風(fēng)險的一個評估。外部的信用評價是指對平臺公司所處的外部宏觀形勢、地方政府負(fù)債情況進(jìn)行評估分析。對外部宏觀環(huán)境的分析主要包括了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、區(qū)域資本市場發(fā)展?fàn)顩r。較高的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平能夠增強(qiáng)地方政府的財(cái)政收入，不同的資本市場成熟度具有不同的融資成本。再者，完善法律法規(guī)會降低企業(yè)違約的風(fēng)險，建立地方政府投融資平臺公司的信用評價體系，包括三級指標(biāo)，指向不同的方向：地方整體環(huán)境、地方政府財(cái)政評價指標(biāo)、平臺公司的財(cái)務(wù)指標(biāo)。

總而言之，地方政府投融資平臺在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中發(fā)揮著巨大的作用。由于它帶有特定的經(jīng)濟(jì)背景和條件，不是完全的參與市場競爭，使其地方政府投融資平臺存在一定的潛在風(fēng)險。本文分析了問題產(chǎn)生的原因，然后給出了相應(yīng)的對策，以此達(dá)到規(guī)范政府投融資平臺公司的商業(yè)模式、規(guī)避債務(wù)風(fēng)險、加大項(xiàng)目審核力度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快的發(fā)展。

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