數(shù)據(jù)集中背景下人民銀行事后監(jiān)督轉(zhuǎn)型研究

張南

摘要：隨著人民銀行會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)的持續(xù)改進(jìn)和發(fā)展，會(huì)計(jì)核算由原來(lái)以縣級(jí)支行為獨(dú)立核算單位的分散核算模式，逐步向管理層級(jí)更高、管理半徑更短的集中核算模式轉(zhuǎn)變。會(huì)計(jì)核算方式的重大變化，對(duì)事后監(jiān)督工作機(jī)制、理念、方法、手段帶來(lái)越來(lái)越廣泛而深刻的影響。在會(huì)計(jì)集中核算背景下，事后監(jiān)督工作如何突破管理體制障礙，創(chuàng)新監(jiān)督理念，盡快構(gòu)建適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)防控要求的事后監(jiān)督工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)事后監(jiān)督工作轉(zhuǎn)型，已成為中央銀行核算數(shù)據(jù)集中模式下事后監(jiān)督部門面臨的首要任務(wù)。

關(guān)鍵詞：數(shù)據(jù)集中；銀行事后監(jiān)督；轉(zhuǎn)型

中圖分類號(hào)：F830.49 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2014）12-0181-02

一、中央銀行核算數(shù)據(jù)集中模式及事后監(jiān)督工作發(fā)展歷程

人民銀行會(huì)計(jì)核算方式主要經(jīng)歷以下幾個(gè)發(fā)展階段：一是1995年之前，采用的是手工核算方式。二是1995-2002年步入電算化時(shí)代，推廣應(yīng)用中央銀行會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)（單機(jī)版），以縣級(jí)支行為一個(gè)獨(dú)立核算單位對(duì)央行會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行處理和反映。在這兩個(gè)階段，并沒有當(dāng)前意義上的事后監(jiān)督，對(duì)于會(huì)計(jì)核算風(fēng)險(xiǎn)的控制主要依賴崗位分工制約和復(fù)核崗位的復(fù)核。三是2002年-2005年初步進(jìn)入集中核算階段，央行推廣應(yīng)用了會(huì)計(jì)核算“四集中”系統(tǒng)，作為會(huì)計(jì)集中核算的一個(gè)嘗試和過渡。四是2005-2013年，中央銀行會(huì)計(jì)集中核算系統(tǒng)（ABS）全面推廣運(yùn)行，建立起以地市中支機(jī)構(gòu)為獨(dú)立核算單位的核算體制，標(biāo)志著央行會(huì)計(jì)集中核算管理體制的正式建立，同時(shí)單獨(dú)設(shè)立事后監(jiān)督部門，對(duì)會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)進(jìn)行全面復(fù)審和檢驗(yàn)。五是隨著2012-2013年國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）和會(huì)計(jì)核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（ACS）的上線運(yùn)行，人民銀行會(huì)計(jì)、國(guó)庫(kù)和貨幣發(fā)行三個(gè)核算部門均已建立全國(guó)層次數(shù)據(jù)集中的核算方式，標(biāo)志著會(huì)計(jì)核算體制改革進(jìn)入到一個(gè)新階段。會(huì)計(jì)核算方式發(fā)展日漸呈現(xiàn)出兩個(gè)顯著特點(diǎn)：一是會(huì)計(jì)核算信息化建設(shè)進(jìn)程加快，系統(tǒng)設(shè)計(jì)與推廣應(yīng)用、完善周期縮短，人民銀行賬務(wù)核算、資金結(jié)算及信息反映的質(zhì)量和效率不斷提高。二是會(huì)計(jì)核算逐步向核算數(shù)據(jù)縱向全國(guó)集中，橫向趨于整合的集中化、扁平化核算管理模式發(fā)展。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)金融和信息技術(shù)高速發(fā)展，數(shù)據(jù)集中化、管理扁平化和經(jīng)營(yíng)集約化成為銀行業(yè)會(huì)計(jì)核算模式發(fā)展的必然趨勢(shì)。

適應(yīng)會(huì)計(jì)核算方式變革背景下核算風(fēng)險(xiǎn)控制的需要，央行設(shè)立了事后監(jiān)督部門，實(shí)現(xiàn)對(duì)央行各類會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)的及時(shí)、連續(xù)、全面監(jiān)督，在規(guī)范業(yè)務(wù)操作、提高會(huì)計(jì)核算質(zhì)量和防范資金風(fēng)險(xiǎn)上發(fā)揮了積極作用。隨著ACS、TCBS上線，人民銀行會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)全國(guó)集中步伐明顯加快，會(huì)計(jì)核算自動(dòng)化、信息化程度不斷提高，前臺(tái)業(yè)務(wù)處理流程不斷優(yōu)化，對(duì)一線會(huì)計(jì)操作人員要求相應(yīng)弱化。同時(shí)，核算風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)，如業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)集中、系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)層級(jí)提高、影響范圍擴(kuò)大等，監(jiān)督職責(zé)由業(yè)務(wù)后臺(tái)逐步向操作前臺(tái)擴(kuò)展與延伸，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督要求提高，人民銀行事后監(jiān)督工作的必要性和重要性更加突出。

二、數(shù)據(jù)集中背景下事后監(jiān)督工作急需解決的問題

（一）事后監(jiān)督分散管理體制與核算集中管理的制度性矛盾日益突出

由于事后監(jiān)督不實(shí)行垂直管理，總行未能針對(duì)ACS、TCBS系統(tǒng)上線后業(yè)務(wù)監(jiān)督流程、方法、重點(diǎn)等發(fā)生的重大變化，及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的事后監(jiān)督工作專項(xiàng)管理制度。全國(guó)多數(shù)分行的事后監(jiān)督部門缺乏橫向溝通交流，縱向反饋渠道也不通暢，尤其缺乏直達(dá)總行層面的信息反饋渠道，配套制度完善、監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)等缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，監(jiān)督工作存在較大的隨意性和局限性，難以形成系統(tǒng)監(jiān)督合力。受同級(jí)監(jiān)督的影響，多數(shù)監(jiān)督人員發(fā)現(xiàn)的差錯(cuò)以前臺(tái)核算部門自查差錯(cuò)的形式暴露，部分核算部門對(duì)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的差錯(cuò)整改并未深入分析原因。對(duì)監(jiān)督過程中存在的異議或分歧，上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門也難以做到從監(jiān)督角度出發(fā)指導(dǎo)解決問題，監(jiān)督的獨(dú)立性和權(quán)威性難以保證。

（二）配套制度建設(shè)嚴(yán)重滯后，缺少有力的政策引導(dǎo)

ACS、TCBS系統(tǒng)的上線運(yùn)行使會(huì)計(jì)核算方法、業(yè)務(wù)流程和風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)形式發(fā)生了較大變化，會(huì)計(jì)核算數(shù)據(jù)集中層級(jí)的提高和核算電子化的發(fā)展，使核算部門工作量和工作流程相對(duì)簡(jiǎn)化，部分業(yè)務(wù)流程和風(fēng)險(xiǎn)防控重點(diǎn)相應(yīng)轉(zhuǎn)移到后臺(tái)監(jiān)督部門。一是新系統(tǒng)運(yùn)行初期，不論是總行還是各地核算、監(jiān)督部門配套的內(nèi)控管理制度和機(jī)制尚不完善，不能完全涵蓋業(yè)務(wù)細(xì)節(jié)性問題和新情況的處理。二是總行相關(guān)制度中關(guān)于事后監(jiān)督規(guī)定較少，缺乏可操作性。而各級(jí)事后監(jiān)督中心自行制定相關(guān)制度、辦法和操作規(guī)程，制度權(quán)威性不及總行，在制定過程中一定程度上受到核算部門的制約，導(dǎo)致各地對(duì)于監(jiān)督做法及監(jiān)督結(jié)果處理等規(guī)定存在差異，做法不一、標(biāo)準(zhǔn)不一，不利于全國(guó)事后監(jiān)督工作的統(tǒng)一開展和整體會(huì)計(jì)核算質(zhì)量的提升。三是《中國(guó)人民銀行會(huì)計(jì)核算監(jiān)督辦法》規(guī)定，“會(huì)計(jì)核算監(jiān)督工作接受上級(jí)行會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門牽頭支付結(jié)算、國(guó)庫(kù)、貨幣金銀等部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)”。被監(jiān)督部門對(duì)監(jiān)督部門存在的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，使監(jiān)督部門獨(dú)立開展工作受到限制。監(jiān)督部門在遇到業(yè)務(wù)問題需要請(qǐng)示“被監(jiān)督部門”，工作關(guān)系難以理順?；鶎友胄惺潞蟊O(jiān)督工作的開展缺乏有力的政策引導(dǎo)，監(jiān)督工作較為被動(dòng)。

（三）監(jiān)督理念仍較滯后，尚未形成以風(fēng)控為導(dǎo)向的監(jiān)督機(jī)制

目前事后監(jiān)督實(shí)行全面復(fù)核基礎(chǔ)上的重點(diǎn)監(jiān)督，即對(duì)營(yíng)業(yè)、國(guó)庫(kù)、貨幣金銀等前臺(tái)核算部門的全部會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)逐一復(fù)核，重點(diǎn)檢查資金清算、重要事項(xiàng)等風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)。但在操作中對(duì)具體風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)定位缺乏制度性指導(dǎo)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)程度評(píng)估也缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)，難以對(duì)核算風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行充分覆蓋。事后監(jiān)督仍以合規(guī)監(jiān)督為主，向風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督轉(zhuǎn)型的目標(biāo)遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。事后監(jiān)督人員主要精力集中于憑證要素的復(fù)核和審驗(yàn)，透過數(shù)據(jù)深入分析、掌控業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力相對(duì)不足。ACS監(jiān)督子系統(tǒng)對(duì)會(huì)計(jì)核算的監(jiān)督以比對(duì)為主要手段，體現(xiàn)的仍是復(fù)核理念；國(guó)庫(kù)和發(fā)行業(yè)務(wù)監(jiān)督仍以手工監(jiān)督為主，監(jiān)督的主觀性、隨意性較大。事后監(jiān)督缺乏對(duì)前臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施控制的有效手段，監(jiān)督效力發(fā)揮的局限性較大，難以建立動(dòng)態(tài)的良性監(jiān)督機(jī)制。

（四）監(jiān)督手段和系統(tǒng)建設(shè)的支撐作用仍有待加強(qiáng)

目前事后監(jiān)督主要采取在監(jiān)督系統(tǒng)中錄入憑證重點(diǎn)要素，與業(yè)務(wù)核算系統(tǒng)提供的賬務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)的手段。監(jiān)督人員為保證憑證的真實(shí)性必須對(duì)影像信息與原始資料逐一核對(duì)，這種計(jì)算機(jī)監(jiān)督和人工監(jiān)督相結(jié)合的方式，工作量大、效率較低、重點(diǎn)不突出。目前ACS整體系統(tǒng)建設(shè)仍處于試運(yùn)行狀態(tài)，各項(xiàng)系統(tǒng)功能仍處于不斷完善的過程，與貨幣金銀系統(tǒng)、貨幣信貸系統(tǒng)等外部系統(tǒng)預(yù)留了連接接口，尚未實(shí)現(xiàn)連接；綜合前置系統(tǒng)尚處于少數(shù)金融機(jī)構(gòu)試點(diǎn)運(yùn)行階段。ACS業(yè)務(wù)監(jiān)督子系統(tǒng)部分操作設(shè)置仍不正確尚未修正，部分功能缺失影響監(jiān)督質(zhì)量，部分已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的功能設(shè)計(jì)中仍存在改進(jìn)的空間。山東轄區(qū)初步推廣了自行開發(fā)的單機(jī)版貨幣發(fā)行監(jiān)督系統(tǒng)，但系統(tǒng)未實(shí)現(xiàn)與核算系統(tǒng)直聯(lián)，仍采用業(yè)務(wù)錄入、核對(duì)的方式監(jiān)督。TCBS沒有配套事后監(jiān)督系統(tǒng)設(shè)計(jì)，國(guó)庫(kù)監(jiān)督系統(tǒng)暫時(shí)缺位，恢復(fù)到完全手工監(jiān)督，監(jiān)督手段遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于核算業(yè)務(wù)發(fā)展，不能夠適應(yīng)日益增加的風(fēng)險(xiǎn)型監(jiān)督工作的要求，監(jiān)督效率和監(jiān)督質(zhì)量難以保證。

（五）事后監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)滯后，干部隊(duì)伍整體素質(zhì)有待進(jìn)一步提升

隨著ACS、TCBS數(shù)據(jù)集中和核算方式的變革，對(duì)監(jiān)督人員的素質(zhì)提出了更高的要求。實(shí)時(shí)監(jiān)督、暫收暫付款項(xiàng)、退庫(kù)、更正等易發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的核算業(yè)務(wù)監(jiān)督，需要監(jiān)督人員依據(jù)職業(yè)素質(zhì)、對(duì)新業(yè)務(wù)的掌握程度及工作經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行判斷。要求監(jiān)督人員由操作型向復(fù)合型人才轉(zhuǎn)變，需要具備較高的理論水平和較強(qiáng)的業(yè)務(wù)處理能力，能夠發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)和控制業(yè)務(wù)流程，能從海量的信息中快速、準(zhǔn)確地甄選出有利于領(lǐng)導(dǎo)層決策的信息，具備對(duì)下級(jí)行監(jiān)督業(yè)務(wù)檢查、輔導(dǎo)的能力等新要求，而目前監(jiān)督人員中高學(xué)歷的復(fù)合型人才明顯短缺，干部隊(duì)伍活力不足，缺乏對(duì)事后監(jiān)督工作的正確認(rèn)識(shí)，工作積極主動(dòng)性不高，不能適應(yīng)數(shù)據(jù)集中、業(yè)務(wù)電子化進(jìn)程和新業(yè)務(wù)衍生的要求。

三、適應(yīng)中央銀行核算數(shù)據(jù)集中模式的事后監(jiān)督工作機(jī)制轉(zhuǎn)型的意見和建議

（一）適應(yīng)形勢(shì)，盡快建立人民銀行事后監(jiān)督垂直管理體制

實(shí)行垂直管理體制，有助于上級(jí)行制定統(tǒng)一的事后監(jiān)督操作規(guī)程，開發(fā)統(tǒng)一的事后監(jiān)督系統(tǒng)，節(jié)省人力資源，實(shí)現(xiàn)事后監(jiān)督工作標(biāo)準(zhǔn)化、信息化；有助于加強(qiáng)對(duì)事后監(jiān)督人員的專業(yè)技能培訓(xùn)，切實(shí)提高事后監(jiān)督人員的業(yè)務(wù)水平和履職能力；有助于建立科學(xué)合理的事后監(jiān)督工作績(jī)效考評(píng)機(jī)制，切實(shí)提高監(jiān)督工作的規(guī)范性、主動(dòng)性和創(chuàng)新性，確保監(jiān)督質(zhì)量。建議以此為契機(jī)，改變當(dāng)前分散、同級(jí)監(jiān)督模式，總分行上收監(jiān)督權(quán)限，建立全國(guó)統(tǒng)一的監(jiān)督工作模式，開展集中監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一的事后監(jiān)督垂直管理體制，理順人民銀行事后監(jiān)督管理機(jī)制。

（二）健全完善配套制度，著力提高風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督質(zhì)效

建議由總行統(tǒng)一制定會(huì)計(jì)、國(guó)庫(kù)及貨幣發(fā)行業(yè)務(wù)監(jiān)督操作制度，細(xì)化監(jiān)督工作流程，提高監(jiān)督依據(jù)的權(quán)威性，減少制度分歧，有效規(guī)范核算和監(jiān)督行為。進(jìn)一步提高核算業(yè)務(wù)配套監(jiān)督制度時(shí)效，新業(yè)務(wù)、新系統(tǒng)上線后應(yīng)同步出臺(tái)相應(yīng)監(jiān)督制度，明確統(tǒng)一的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督有效性不足等情況，研究制定風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督指導(dǎo)性制度，提高風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督效果。

（三）建立完善風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)監(jiān)督、過程監(jiān)督

探索建立科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上將業(yè)務(wù)劃分為一般業(yè)務(wù)和重點(diǎn)業(yè)務(wù)，采取不同的監(jiān)督方法，加強(qiáng)對(duì)可疑業(yè)務(wù)和高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的監(jiān)督，控制和降低剩余風(fēng)險(xiǎn)。采取前瞻性措施及時(shí)調(diào)整監(jiān)督重點(diǎn)與手段，充分利用ACS業(yè)務(wù)監(jiān)督子系統(tǒng)包括的過程監(jiān)督功能，對(duì)特定業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)督，通過預(yù)先配置重點(diǎn)監(jiān)督業(yè)務(wù)條件，如重點(diǎn)業(yè)務(wù)種類、重點(diǎn)科目、重點(diǎn)核查事項(xiàng)、交易金額等，實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)類、重點(diǎn)類業(yè)務(wù)的100%監(jiān)督。靈活運(yùn)用非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查和查詢監(jiān)督功能，對(duì)設(shè)定的權(quán)限范圍內(nèi)的各節(jié)點(diǎn)賬務(wù)處理結(jié)果采取查詢、校驗(yàn)等方式進(jìn)行非現(xiàn)場(chǎng)的核查。實(shí)現(xiàn)事后監(jiān)督工作由現(xiàn)行的分散監(jiān)督向集中、重點(diǎn)監(jiān)督過渡，完善監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督方式，突出重點(diǎn)監(jiān)督、過程監(jiān)督、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督，增強(qiáng)監(jiān)督工作的時(shí)效性和準(zhǔn)確性，防范資金風(fēng)險(xiǎn)。

（四）盡快開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向型監(jiān)督系統(tǒng)，切實(shí)提高信息化水平

高度集中核算的ACS和TCBS上線為開發(fā)新的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向型監(jiān)督系統(tǒng)，為變革事后監(jiān)督工作手段，提高事后監(jiān)督信息化水平創(chuàng)造了良好的契機(jī)。以信息技術(shù)為支撐，通過開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向型監(jiān)督系統(tǒng)，切實(shí)將風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的監(jiān)督理念落實(shí)到事后監(jiān)督日常工作中。建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系，充分發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向理念在持續(xù)改進(jìn)流程、加強(qiáng)定量分析方面的優(yōu)勢(shì)。根據(jù)會(huì)計(jì)核算的基本原理、基本方法，將營(yíng)業(yè)、國(guó)庫(kù)、發(fā)行等會(huì)計(jì)核算集中納入統(tǒng)一的會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，集中體現(xiàn)營(yíng)業(yè)、國(guó)庫(kù)、發(fā)行會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)之間的勾稽關(guān)系，統(tǒng)一與事后監(jiān)督系統(tǒng)建立接口，一方面能夠節(jié)約前臺(tái)核算部門的人力資源，提高營(yíng)業(yè)、國(guó)庫(kù)、發(fā)行等核算業(yè)務(wù)部門之間數(shù)據(jù)自動(dòng)引用、比對(duì)、預(yù)警功能；另一方面也有利于事后監(jiān)督崗位整合，提高監(jiān)督效率。

（五）加大事后監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)力度，為事后監(jiān)督工作轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)

隨著核算業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展，事后監(jiān)督工作在環(huán)境、技術(shù)、職能、范圍等方面也會(huì)隨之改變，事后監(jiān)督人員應(yīng)具備與新形勢(shì)、新條件相適應(yīng)的新知識(shí)結(jié)構(gòu)和能力水平，能夠?qū)I(yè)務(wù)環(huán)節(jié)中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行深度揭示和透徹分析，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督人員由業(yè)務(wù)復(fù)核型向風(fēng)險(xiǎn)評(píng)審型人才轉(zhuǎn)變。增強(qiáng)監(jiān)督人員綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)，加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)部門間業(yè)務(wù)培訓(xùn)同步、制度落實(shí)同步、風(fēng)險(xiǎn)防范同步。嘗試建立核算與監(jiān)督部門人員交流機(jī)制，使監(jiān)督人員及時(shí)熟知核算業(yè)務(wù)發(fā)展變化和風(fēng)險(xiǎn)狀況，提高監(jiān)督針對(duì)性和有效性。培養(yǎng)監(jiān)督人員風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分析和處置能力，打造適應(yīng)新核算監(jiān)督模式的高素質(zhì)監(jiān)督團(tuán)隊(duì)。

參考文獻(xiàn)：

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[責(zé)任編輯：龐 林]