試論PPP機制在保障性住房建設(shè)中的運用

黃小強

摘要：住有所居是我國住房保障體制的目標(biāo)。在當(dāng)前普通商品房價格高企背景下，中低收入家庭居住困境日益凸顯。在“十一五”和“十二五”期間，我國開始大力發(fā)展保障房建設(shè)，已取得一定成效，保障房覆蓋率顯著提升，但資金不足、分配不公、管理低效等問題制約了保障房的健康穩(wěn)定發(fā)展。針對以上問題，本文提出引入PPP（public-private partnership）機制作為保障房領(lǐng)域的新型發(fā)展方式，通過對PPP的特征及優(yōu)勢進行分析，提出了PPP在保障房領(lǐng)域運用的政策建議。

關(guān)鍵詞：PPP;保障房

一、我國保障性住房發(fā)展情況

住有所居是人安身立命的根本。自1998年我國開始實行住房分配貨幣化改革以來，房地產(chǎn)經(jīng)濟功能被過度挖掘，甚至一度被確立為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，民生保障功能被忽視。數(shù)據(jù)顯示，1997-2002年，我國經(jīng)濟適用房開發(fā)投資占住宅用地的比重保持在11%以上，最高時超過16%，從2003年開始下降，到2009年已降至44%。投入不足造成了我國住房供給的結(jié)構(gòu)性失衡：一方面普通商品房供給過剩，價格居高不下，居民難以承受，另一方面，保障性住房供給不足，覆蓋面狹窄，居民難以享受。為了解決住房供給失衡，平抑商品房價格，我國自2006年出臺了一系列辦法，大力推進保障性安居工程建設(shè)?！笆晃濉逼陂g，初步建立了以廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟適用房等為主要形式的住房保障體系?！笆濉弊》恳?guī)劃綱要進一步提高了住房保障水平目標(biāo)。從實行情況看，保障房計劃得到了有力推進，但也暴露出保障房建設(shè)在資金、效率等方面仍然存在較多問題，制約了保障房的良性發(fā)展。

（一）住房保障建設(shè)資金存在較大缺口。保障房建設(shè)資金主要來源于中央、地方政府的專項資金供給，缺口較大，特別是近年來，保障房投資開工的數(shù)量增長和單位建筑成本上升進一步加大了資金缺口。以2011年為例，當(dāng)年全國保障住房建設(shè)目標(biāo) 1000 萬套，每平方米建筑面積的建設(shè)成本為2372元，假定每套房平均面積為 60 平米，需要資金142萬億，其中，各級政府資金來源大約5000 億，缺口為9000 億。比照2011年情況，“十二五”期間初步估計資金缺口在3萬億-4萬億之間。同時，地方政府保障房建設(shè)積極性不足進一步擴大了資金缺口。有研究對2009年江蘇省地方政府保障房實際支出值與其他國家政府保障房合理支出值相比較，除南京外，江蘇省12個地市保障房支出缺口平均為40%，即在一定的經(jīng)濟發(fā)展水平和財政能力下，地方政府保障房建設(shè)的實際支出值低于合理支出值。

（二）保障房的使用效率偏低。除了資金缺口造成的保障房供給總量不足之外，保障房在質(zhì)量、規(guī)劃和分配等方面的問題降低了現(xiàn)有保障房的使用效率，進一步降低了保障房的有效供給。

一是保障房建設(shè)質(zhì)量不高。低成本投入導(dǎo)致保障房收益遠(yuǎn)低于普通商品房，企業(yè)僅能獲得微薄利潤。在缺乏良好正向激勵機制情況下，企業(yè)在房屋建筑的技術(shù)使用和投入方面缺乏積極性和主動性，容易出現(xiàn)偷工減料的現(xiàn)象，使得保障房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量低于國家標(biāo)準(zhǔn)。2011年住建部對廣東省119項工程勘察項目檢查中，不符合22項，不符合項占比近20%。近幾年，各地關(guān)于保障房因墻體開裂、“瘦身鋼筋”、混凝土不達標(biāo)、抗震標(biāo)準(zhǔn)低等導(dǎo)致居住條件差、難以入住甚至推倒重建的報道頻頻出現(xiàn)。

二是保障房規(guī)劃不盡合理。各地保障房，特別是經(jīng)濟適用房建設(shè)選址主要集中在城鄉(xiāng)結(jié)合處或比較偏僻的郊區(qū)。相比與普通商品房，保障房周邊基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、公用設(shè)施配套較少，低收入家庭接受的交通、醫(yī)療、娛樂、子女就學(xué)等服務(wù)相對落后，對于大多數(shù)工薪階層，生活和交通的不便會增加低收入家庭的生活成本，使得他們更愿意選擇租住或購買居住條件較差但距市區(qū)較近的商品房，而不愿意租住或購買價位較低的保障房。

三是保障房的準(zhǔn)入和退出機制不健全。與商品房市場定價不同，我國保障房采取輪候抽簽制度來保證符合條件的家庭享有公平獲取保障房的權(quán)利，但保障房分配領(lǐng)域仍然存在大量 “非低收入家庭”住進保障房市場的案例，使得真正的低收入家庭得不到保證。此外，隨著家庭經(jīng)濟狀況的改善或人口變化，許多不再符合保障資格的購買者或租用者因各種原因繼續(xù)占用保障房或享受政策補貼，導(dǎo)致大量排隊等候的家庭無法正常進入獲得政策優(yōu)惠。

二、PPP機制的引入及其優(yōu)勢

PPP（public-private partnership）自上世紀(jì)90年代就已經(jīng)在我國進行了相當(dāng)?shù)膶嵺`。世界銀行數(shù)據(jù)顯示，1990-2012年期間，我國共上馬1065個基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項目，遠(yuǎn)高于英國（648）、韓國（567）、澳大利亞（127）、印度（725）等國，并且圍繞基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)和保障性住房、社會事業(yè)等領(lǐng)域出臺了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》、《收費公路管理條例》等一系列規(guī)定。但是PPP項目主要集中在能源、電信、交通、供水及污水處理等領(lǐng)域。2011年，北京成立保障性住房建設(shè)投資中心是我國首次在保障房建設(shè)方面引入PPP機制。隨著我國保障房建設(shè)規(guī)劃的推進，為緩解或者彌補政府財政資金的不足，天津、重慶、青島、濰坊等地也陸續(xù)采取PPP機制建設(shè)保障房。

（一）PPP的概念及特征。PPP機制產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代的英國，上世紀(jì)90年代被廣泛運用于醫(yī)療、交通、教育、公共設(shè)施服務(wù)等領(lǐng)域。什么是PPP，理論上尚未一致。本文認(rèn)為，PPP是指公共部門和私人機構(gòu)在不違反相關(guān)法律法規(guī)前提下，基于平等地位，在自愿的基礎(chǔ)上達成的以建設(shè)準(zhǔn)公共物品或服務(wù)為標(biāo)的，以增進社會福利為目的，共享收益和分擔(dān)風(fēng)險的長期合作協(xié)議。具有以下幾點特征。

1PPP為有條件的平等及自由合作。簽訂合作協(xié)議時公共部門和私人機構(gòu)地位平等，不存公權(quán)力的運用和強制。但基于PPP標(biāo)的的準(zhǔn)公共性，使其具有行政合同特征，在受私法制約的同時，還受公法制約，合作雙方在合同自由度上受到一定限制：一是政府不得超出法律授權(quán)范圍就PPP項目提供許諾;二是企業(yè)除承擔(dān)正常的經(jīng)營活動風(fēng)險外，還需承擔(dān)一定的社會效益評估責(zé)任，對有損社會效益的經(jīng)營行為將有被處罰，甚至單方取消合作的風(fēng)險。

2PPP以提供準(zhǔn)公共物品或公共服務(wù)為目的。在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療等準(zhǔn)公共物品或服務(wù)領(lǐng)域，通過PPP機制將政府集生產(chǎn)者和提供者于一身的模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎洚?dāng)提供者，私人機構(gòu)充當(dāng)生產(chǎn)者，可以充分發(fā)揮政府和私人機構(gòu)的各自優(yōu)勢來提升準(zhǔn)公共產(chǎn)品服務(wù)的效率和水平，為普通民眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共物品或服務(wù)。

3PPP具有一致的項目目標(biāo)。具體體現(xiàn)為利益共享和風(fēng)險分擔(dān)。一是PPP不以利潤最大化為目的。私人機構(gòu)只能在約定條件下實現(xiàn)自身利益最大化，而公共部門則是在約定條件下實現(xiàn)公共福利和利益的最大化;二是PPP追求項目整體風(fēng)險最小化。公共部門和私人機構(gòu)按照各自優(yōu)勢，承擔(dān)自己最善于應(yīng)對的風(fēng)險，減少合作對方風(fēng)險，而不是減少自己的風(fēng)險，從而降低整個項目的成本。

4PPP采取項目全壽命周期管理模式。PPP屬長期合作關(guān)系，包含了項目從規(guī)劃、立項、評估、建設(shè)、經(jīng)營、移交等整個周期。合作各方在各個環(huán)節(jié)進行密切合作，通過生產(chǎn)技術(shù)和管理技術(shù)創(chuàng)新提高提供公共物品或服務(wù)的效率和水平，通過私人機構(gòu)提高經(jīng)濟資源特別是公共資源的使用效益和綜合效率，最大限度地滿足社會公眾的需要。

（二）PPP與傳統(tǒng)方式的比較優(yōu)勢

在保障房建設(shè)領(lǐng)域，我國目前采取的方式主要有三種：一是政府直接建造住房。由政府成立相關(guān)機構(gòu)負(fù)責(zé)保障房的建造、招標(biāo)、設(shè)計、管理等;二是向開發(fā)商提供補貼，間接提供住房。政府承擔(dān)監(jiān)督和規(guī)劃職能，不承擔(dān)開發(fā)職能;三是直接發(fā)放補貼。政府直接向低收入家庭發(fā)放住房補貼支持他們改善住房條件。這三種方式在保障房建設(shè)中發(fā)揮重要作用的同時，也暴露出了如資金來源單一造成財政負(fù)擔(dān)過大，收益較低造成開發(fā)商熱情不高，補貼使用管理困難造成補貼效益低下等問題，且三種方式主要集中在保障房建設(shè)環(huán)節(jié)，對保障房分配和管理均未過多涉及。與之相比，PPP的優(yōu)勢在于其能夠全程參與保障房的建設(shè)、分配、管理各個環(huán)節(jié)。

1建設(shè)環(huán)節(jié)。一是PPP能更加有效地吸引社會資本進入保障房領(lǐng)域，緩解政府財政壓力。私人機構(gòu)作為PPP公司股東僅以其股權(quán)份額為限承擔(dān)有限責(zé)任。同時，PPP公司為政府和私人機構(gòu)的利益共同體，能夠確保私人機構(gòu)獲得政府承諾的穩(wěn)定回報。二是PPP能夠鼓勵私人機構(gòu)加大技術(shù)投入，提升保障房建設(shè)質(zhì)量。在收入確定的情況下，通過投入新技術(shù)，提高管理效率，可以降低工程成本，獲取更多的收益。三是PPP收益除來源于政府，還有相當(dāng)部分來自使用者付費，保障房的區(qū)域規(guī)劃、配套設(shè)施、戶型設(shè)計與PPP未來收益相關(guān)，有利于提升保障房居住的舒適性。

2分配環(huán)節(jié)。一是由政府與私人機構(gòu)合作成立的PPP公司作為保障房分配規(guī)則的執(zhí)行者，政府部門僅充當(dāng)規(guī)則制定者，可以有效降低政府部門內(nèi)部尋租，減少腐敗帶來的分配不公。二是PPP公司可以更加有效地整合各類信息，提高保障房分配效率。如建立家庭收入調(diào)查制度，由專門部門和專業(yè)人員對申請保障房家庭收入、信用進行核定和確認(rèn)，對申請者資格進行更加適時、準(zhǔn)確地確認(rèn)，提升分配效率。

3管理環(huán)節(jié)。一是PPP公司可以通過配套商業(yè)設(shè)施收費等方式對遠(yuǎn)低于低市場價格的保障房物業(yè)費用進行補貼，低收入家庭只需負(fù)擔(dān)較少的物業(yè)費即可享有優(yōu)質(zhì)的物業(yè)服務(wù)，在住得起的同時，避免保障房變成“貧民窟”。二是PPP公司基于利益驅(qū)動和收回成本的需要，會比政府部門更加及時的根據(jù)保障房使用者的財產(chǎn)變動及其房屋使用情況等信息，針對不同條件的家庭采取不同保障措施，提升保障房的使用流轉(zhuǎn)效率。

三、政策建議

（一）合理選擇PPP模式。根據(jù)前文所述，就保障房PPP而言，公共部門與私營部門之間應(yīng)根據(jù)自身在融資、設(shè)計、建設(shè)以及運營和維護等四個方面的優(yōu)勢來承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和風(fēng)險，通過不同組合，形成不同的合作模式（見下表）。

目前，我國保障房主要分為經(jīng)濟適用房和公共租賃住房（2014年起公共租賃住房和廉租住房并軌運行）兩大類，對于已建成的項目，其融資性要求不高，主要在于后續(xù)的維護和管理，可以采取管理合同、TOT、租賃（現(xiàn)有設(shè)施）和特許經(jīng)營等模式，而對于需要新設(shè)計、新開發(fā)的項目，則可以選擇DBL、BTO、BOT、DBFO等模式。

（二）完善PPP管理制度。一是出臺具體的管理辦法。對PPP范圍進行界定，明確政府部門和私人機構(gòu)各自的權(quán)利和義務(wù)，建立PPP項目承包商競爭性程序，明確 PPP 項目運用與保障性住房建設(shè)的程序設(shè)定、參與方權(quán)責(zé)、風(fēng)險分配、退出以及糾紛處理機制。二是構(gòu)建PPP運行框架，明確各方主體職責(zé)。明確財政部部門主要負(fù)責(zé)PPP項目審核、風(fēng)險把關(guān)，保證在PPP生命周期內(nèi)政府財力可負(fù)擔(dān)，宏觀財政狀況可持續(xù);成立PPP中心等單獨機構(gòu)作為政府唯一代表，將保障房投資、建設(shè)、管理等職能從政府部門分離出來，克服政府“多部門多頭管理”的問題;采取公開、透明的名單化管理，接受社會監(jiān)督，確保合作方的資質(zhì)合格;健全法律、財務(wù)、金融等第三方專業(yè)咨詢市場，借鑒國際標(biāo)準(zhǔn)完善信息披露和審計制度，提高項目透明度為。三是引入用戶監(jiān)督機制。在政府PPP監(jiān)管機構(gòu)中吸收中低收入家庭代表，將用戶使用評價作為PPP成敗的關(guān)鍵指標(biāo);在具體的PPP合作項目公司中成立類似業(yè)主委員會的機構(gòu)行使用戶監(jiān)督權(quán)。

三是構(gòu)建PPP保障機制。與傳統(tǒng)的政企合作方式相比，PPP也存在私人機構(gòu)追逐利潤、項目融資成本高于政府、交易成本高于傳統(tǒng)項目抵消效率優(yōu)勢的情況。有必要對PPP建立相應(yīng)的保障機制降低PPP失敗的風(fēng)險以及帶來的損失。成立政府部門或私人機構(gòu)PPP基金，由政府財政出資和企業(yè)共同繳費形成互助基金，在融資困難時提供擔(dān)保，在項目難以維系時提供救濟，在項目失敗時提供補償，維護公共利益不受損害;設(shè)立政府PPP上限，防范財政風(fēng)險。從國際實踐看，許多國家均設(shè)立政府PPP上限，如巴西為GDP的1%，在我國地方政府融資平臺債務(wù)相對嚴(yán)重的情況下，有必要選擇一定的指標(biāo)來設(shè)置上限，如PPP項目債務(wù)總額占政府當(dāng)期財政收入或者GDP的比例，PPP合同總額占政府當(dāng)期財政收入或者GDP的比例等。

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