我國外商投資政策在促進(jìn)就業(yè)方面的問題分析

關(guān) 文

（東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，遼寧 大連 116025）

1 引言

就業(yè)難問題一直是制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展社會(huì)穩(wěn)定的主要問題之一，就業(yè)問題的解決關(guān)乎到整個(gè)國計(jì)民生的正常運(yùn)行和進(jìn)步發(fā)展。當(dāng)前我國就業(yè)問題表現(xiàn)在多個(gè)方面，總體上勞動(dòng)力供給過剩，結(jié)構(gòu)上就業(yè)分布失衡，質(zhì)量上就業(yè)層次較為低下等都增加了我國就業(yè)問題的復(fù)雜性，對(duì)我國的就業(yè)政策提出了更高的要求。外商直接投資是指國外資本按照我國現(xiàn)有投資政策對(duì)我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)行直接投資的行為，其作用不僅能促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提升我國人民的生活水平，還能對(duì)我國的就業(yè)產(chǎn)生重要的影響。外商直接投資不僅增加就業(yè)機(jī)會(huì)，還有利于優(yōu)化我國的就業(yè)結(jié)構(gòu)，提升我國的就業(yè)質(zhì)量，是解決我國就業(yè)難的重要手段和途徑，對(duì)解決我國就業(yè)問題發(fā)揮著重要作用。外商直接投資促進(jìn)就業(yè)作用的發(fā)揮依賴于我國現(xiàn)有的外商直接投資促進(jìn)就業(yè)的政策，因此對(duì)現(xiàn)有外資政策的分析就很有必要。文章從研究外商直接投資政策對(duì)促進(jìn)就業(yè)的作用機(jī)制入手，分析了我國現(xiàn)有外商直接投資政策在促進(jìn)就業(yè)過程中存在的問題，并結(jié)合問題給出相應(yīng)建議，力圖提升我國現(xiàn)有外商投資促進(jìn)就業(yè)政策的水平，進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)就業(yè)問題的解決。

2 現(xiàn)有外商投資政策促進(jìn)就業(yè)的作用機(jī)制

2.1 引導(dǎo)外商直接投資直接增加就業(yè)機(jī)會(huì)

外商直接投資政策對(duì)就業(yè)的促進(jìn)效應(yīng)直接表現(xiàn)在勞動(dòng)力需求方面的直接增加。從存量上講，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，人口基數(shù)龐大，現(xiàn)有的就業(yè)崗位數(shù)量不能解決我國勞動(dòng)力充分就業(yè)的問題。從增量上講，我國因?yàn)橘Y本、技術(shù)的制約，經(jīng)濟(jì)活力一直不能得到充分釋放，新增就業(yè)崗位的需求也就不能滿足勞動(dòng)力供給的增加。外商投資政策通過引導(dǎo)國外資本進(jìn)入到我國具體的經(jīng)濟(jì)行業(yè)，特別是進(jìn)入到我國的勞動(dòng)密集型行業(yè)內(nèi)，以設(shè)立外資獨(dú)資企業(yè)、中外合資經(jīng)營企業(yè)、中外合作經(jīng)營企業(yè)等形式的企業(yè)，釋放我國的經(jīng)濟(jì)活力，擴(kuò)大勞動(dòng)力需求，增加就業(yè)崗位，改善我國勞動(dòng)力總體供給過剩的局面，促進(jìn)我國就業(yè)數(shù)量的增長。

2.2 引導(dǎo)外商直接投資緩解就業(yè)結(jié)構(gòu)失衡

外商直接投資政策對(duì)就業(yè)的促進(jìn)效應(yīng)也表現(xiàn)在緩解就業(yè)結(jié)構(gòu)失衡方面。我國是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口數(shù)量占我國就業(yè)人口數(shù)量的一半以上，第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)所占的就業(yè)比例相對(duì)較小，特別是第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比例的不足制約了我國就業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)，造成我國就業(yè)結(jié)構(gòu)的失衡。外商投資政策通過引導(dǎo)外資對(duì)我國各個(gè)產(chǎn)業(yè)的投資比例，特別是加強(qiáng)對(duì)我國第三產(chǎn)業(yè)的投資，釋放我國第三產(chǎn)業(yè)提供就業(yè)崗位的能力，提升第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比例，優(yōu)化我國的就業(yè)結(jié)構(gòu)，提升我國就業(yè)水平和層次，全面高質(zhì)地促進(jìn)我國就業(yè)問題的解決。

2.3 引導(dǎo)外商直接投資促進(jìn)產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展

外商直接投資政策對(duì)就業(yè)的促進(jìn)效應(yīng)還表現(xiàn)在帶動(dòng)整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而擴(kuò)大就業(yè)。整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展從兩方面促進(jìn)就業(yè)，一方面是擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，外商投資政策通過引導(dǎo)外資企業(yè)進(jìn)入到尚未充分開發(fā)和充分競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)，憑借其相對(duì)雄厚的資本、較為先進(jìn)的技術(shù)和較高的管理水平，開發(fā)出新的商品，擴(kuò)大其市場(chǎng)需求，帶動(dòng)市場(chǎng)消費(fèi)，進(jìn)而擴(kuò)大整個(gè)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，橫向增加勞動(dòng)力需求。另一方面是延伸產(chǎn)業(yè)鏈，外商投資政策通過鼓勵(lì)外資企業(yè)購買國內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品形成產(chǎn)業(yè)鏈，提升對(duì)外資的利用率，進(jìn)而拉動(dòng)前后向產(chǎn)業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能，創(chuàng)造縱向的勞動(dòng)力需求。

3 現(xiàn)有外商投資政策在促進(jìn)就業(yè)中存在的問題

3.1 忽視對(duì)外資負(fù)面效應(yīng)的規(guī)避

一般而言，外商投資政策對(duì)就業(yè)直接作用多是積極的，但從間接效應(yīng)來看，外商投資政策經(jīng)過時(shí)間的積累表現(xiàn)的復(fù)雜多變，有可能繼續(xù)維持政策初期的正面作用，也有可能出現(xiàn)對(duì)就業(yè)的負(fù)面效應(yīng)，而現(xiàn)有的外商投資政策缺乏對(duì)負(fù)面效應(yīng)的規(guī)避。

外商直接投資對(duì)就業(yè)的負(fù)面效應(yīng)有兩個(gè)方面，一方面是指外商直接投資的損失效應(yīng)。外商直接投資的損失效應(yīng)是指外資企業(yè)在完成對(duì)我國企業(yè)的并購一段時(shí)間后，重新調(diào)整業(yè)務(wù)過程中為精簡人員出現(xiàn)的大規(guī)模裁員現(xiàn)象，從而造成大量失業(yè)。這種現(xiàn)象在對(duì)我國企業(yè)的并購案例中已經(jīng)得以證實(shí)，而現(xiàn)有的外商投資政策對(duì)這樣的現(xiàn)象并沒有有效的規(guī)避政策。另一方面，外商投資還存在著就業(yè)擠出效應(yīng)。就業(yè)擠出效應(yīng)是指外商直接投資進(jìn)入到已經(jīng)比較充分的競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)，憑借其有效的競(jìng)爭(zhēng)手段給予國內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手較大的競(jìng)爭(zhēng)壓力，或使國內(nèi)企業(yè)迫于成本壓力進(jìn)行裁員，或使國內(nèi)企業(yè)經(jīng)營不善破產(chǎn)倒閉從而造成的較大規(guī)模的失業(yè)?，F(xiàn)有的外商投資政策對(duì)于外商進(jìn)入這樣的行業(yè)并沒有充分的限制，放大了就業(yè)擠出效應(yīng)。就業(yè)損失效應(yīng)和就業(yè)擠出效應(yīng)的負(fù)面效果影響了外商投資的就業(yè)促進(jìn)作用，應(yīng)當(dāng)予以政策規(guī)避。

3.2 對(duì)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的支持力度不足

現(xiàn)有外商投資政策對(duì)勞動(dòng)密集型支持力度不足主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，勞動(dòng)密集型所受的政策支持與其創(chuàng)造的就業(yè)崗位不成比例。中國的基本國情要求對(duì)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)給予較大的支持力度來創(chuàng)造就業(yè)數(shù)量。但是受全球化、信息化、跨國公司等的影響，發(fā)展技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)成為國家優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要手段，政府開始傾向給予技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)更多的支持，這也決定了外商直接投資更傾向于技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的投資。此消彼長，雖然勞動(dòng)力密集型的外商直接投資仍然占相當(dāng)比重，但是其政策力度顯得相對(duì)不足。

另一方面，勞動(dòng)力密集型的外商直接投資面臨新的挑戰(zhàn)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和參與世界競(jìng)爭(zhēng)的越來越充分，中國低勞動(dòng)力成本車的優(yōu)勢(shì)在逐漸喪失，近年來已經(jīng)受到東南亞、南亞地區(qū)的挑戰(zhàn)，這進(jìn)一步要求我國政府給予對(duì)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)更大的政策支持力度才能保持其對(duì)外商直接投資的吸引。然而外資在勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)的不斷撤資并流向越南、印度的事實(shí)證明我國對(duì)支持外資對(duì)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)的支持力度還有待加強(qiáng)。

3.3 對(duì)中西部的支持力度不足

我國外商投資政策對(duì)中西部的支持力度不足表現(xiàn)在在多個(gè)方面。從利用資本的總量來看，東部占據(jù)我國外商直接投資總額的絕大部分，中西部所占用的外資比例很小，這與開放程度、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)水平有著重要的關(guān)系。從外資就業(yè)人口數(shù)量上來講，中西部人口在外資就業(yè)比例低于東部水平，而且很大一部分就業(yè)人口是以打工形式遷移到東部的外資企業(yè)實(shí)現(xiàn)的。從具體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，中西部不僅缺乏在技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)上的外資投資政策支持，在勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)上也缺乏外商直接投資的投入。技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)缺乏政策的支持是由于客觀環(huán)境的限制，如基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)水平、人才層次等客觀性因素的限制，中西部進(jìn)行技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的政策支持的成本較高，效果不大，經(jīng)濟(jì)效益較低。在勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)上缺乏外商投資政策支持則表現(xiàn)為東部外資的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)并沒有隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移全部轉(zhuǎn)移到中西部去，而是受政策優(yōu)惠和人力成本影響紛紛撤資轉(zhuǎn)移到了東南亞、南亞地區(qū)。

3.4 忽視就業(yè)促進(jìn)效應(yīng)的可持續(xù)性

在我國現(xiàn)有的外商投資政策中還存在著缺乏對(duì)外商投資促進(jìn)就業(yè)可持續(xù)性的研究與規(guī)范，缺乏整體性規(guī)劃和長遠(yuǎn)性的戰(zhàn)略的問題。具體到地方而言，同一地區(qū)內(nèi)的各個(gè)地方并沒有形成帶有自身明顯特色和個(gè)性化的投資優(yōu)勢(shì)，而是是片面依賴政策優(yōu)惠幅度大小來吸引外資，政策優(yōu)惠幅度越大，吸引外資企業(yè)越多，且忽視對(duì)整體投資環(huán)境的建設(shè)和對(duì)外資企業(yè)“造血”能力的培養(yǎng)。這種政策傾向造成了外資企業(yè)在政策優(yōu)惠期滿后，為追逐政策紅利而紛紛將企業(yè)遷移到下一個(gè)地方繼續(xù)享有政策紅利的現(xiàn)象，這種外商投資政策并沒有真正起到依靠外資帶動(dòng)當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)穩(wěn)定可持續(xù)的就業(yè)，而是起到一種依靠政策紅利帶動(dòng)當(dāng)?shù)囟唐诰蜆I(yè)的作用，其實(shí)質(zhì)并沒有釋放當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)活力，也沒有改善當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)環(huán)境，也就沒有增加就業(yè)，沒有解決就業(yè)難的問題。這種忽視支持可持續(xù)就業(yè)的政策傾向長遠(yuǎn)來看，并不可取。

4 改善現(xiàn)有外商投資政策促進(jìn)就業(yè)的建議

4.1 重視對(duì)負(fù)面效應(yīng)的規(guī)避

在外商投資政策的制定過程中，重視對(duì)政策負(fù)面效應(yīng)的規(guī)避，避免就業(yè)損失效應(yīng)和就業(yè)擠出效應(yīng)的產(chǎn)生，降低就業(yè)損失效應(yīng)和就業(yè)擠出效應(yīng)的影響范圍和力度。對(duì)于就業(yè)損失效應(yīng)，要限制外商直接投資進(jìn)入已經(jīng)飽和競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，明確外資企業(yè)在進(jìn)入與國內(nèi)企業(yè)有明顯競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系領(lǐng)域的條件，加強(qiáng)對(duì)外資企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)行為的具體規(guī)范，保障并購企業(yè)的員工合法平等的就業(yè)權(quán)利，限制大規(guī)模裁員現(xiàn)象的發(fā)生，最大限度減少就業(yè)損失效應(yīng)的力度和范圍。對(duì)于就業(yè)擠出效應(yīng)，要減少甚至杜絕外資企業(yè)在充分飽和市場(chǎng)所享有的政策紅利，去除外資企業(yè)在充分飽和市場(chǎng)的特權(quán)待遇，保障國內(nèi)企業(yè)與外資企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利，規(guī)范外資企業(yè)開展商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的行為，打擊不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，減小國內(nèi)企業(yè)因外部競(jìng)爭(zhēng)帶來的裁員壓力，也避免國內(nèi)企業(yè)經(jīng)營不善帶來的大規(guī)模失業(yè)。

4.2 堅(jiān)持對(duì)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的政策支持

在外商投資政策的調(diào)整過程中，堅(jiān)持強(qiáng)化對(duì)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的政策支持力度，堅(jiān)持幫助勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)應(yīng)對(duì)在吸引外資方面面臨的新挑戰(zhàn)，堅(jiān)持發(fā)揮勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)的主體地位。堅(jiān)持強(qiáng)化對(duì)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的政策支持力度，是指對(duì)其的支持力度不因?qū)夹g(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的政策支持加強(qiáng)而減少，而是齊頭并進(jìn)，做到支持勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，支持技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，帶動(dòng)就業(yè)為優(yōu)化結(jié)構(gòu)奠定基礎(chǔ)，優(yōu)化結(jié)構(gòu)為帶動(dòng)就業(yè)提供動(dòng)力，二者相輔相成，互相促進(jìn)，共同解決我國的就業(yè)問題。堅(jiān)持幫助勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)應(yīng)對(duì)在吸引外資方面的新挑戰(zhàn)，一方面要加大勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)對(duì)外資企業(yè)的優(yōu)惠力度和內(nèi)容，擴(kuò)大勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)對(duì)外資企業(yè)的開放領(lǐng)域，減少勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)對(duì)外資企業(yè)的條件限制，另一方面要重視勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的配套支持，包括人才培養(yǎng)上的支持、投資制度的保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等方面，特別是在人才支持和勞動(dòng)力培訓(xùn)方面，給予完整的政策支持體系，為勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)提供可靠的人力資源保障，提升勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的層次和水平。

4.3 加強(qiáng)對(duì)中西部的政策支持

在外商投資政策政策的完善過程中，加強(qiáng)對(duì)中西部吸引外資的政策支持，堅(jiān)持對(duì)中西部在勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)兩方面獲得外資投資的雙重支持，堅(jiān)持東部反哺西部。堅(jiān)持中西部在獲得外資投資上雙重政策支持，既要堅(jiān)持對(duì)中西部獲得外資投資勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的政策支持，又要堅(jiān)持中西部在獲得外資對(duì)技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的政策支持，實(shí)現(xiàn)中西部在吸引外資上的一步到位，實(shí)現(xiàn)中西部跨越式發(fā)展。堅(jiān)持東部反哺西部，是指將東部因外資轉(zhuǎn)移而節(jié)省出來的政策紅利空間通過國家調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)移到對(duì)中西部的財(cái)政支持和政策優(yōu)惠，一方面利用東部的支持加大中西部對(duì)外資企業(yè)的優(yōu)惠力度，另一方面利用東部的支持改善中西部的投資環(huán)境，從而增加中西部對(duì)外資企業(yè)的吸引，增加中西部的就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)中西部就業(yè)問題的改善。

4.4 重視就業(yè)促進(jìn)效應(yīng)的可持續(xù)

在改善現(xiàn)有的外商投資促進(jìn)就業(yè)政策的過程中，注重外資促進(jìn)就業(yè)效應(yīng)的可持續(xù)，注重外商投資政策全局、長期的規(guī)劃，既注重地方引資優(yōu)勢(shì)的培養(yǎng)，又注重外資企業(yè)就業(yè)“造血”功能的培養(yǎng)。注重當(dāng)?shù)靥厣Y優(yōu)勢(shì)培養(yǎng)，是為了培養(yǎng)真正能吸引外資企業(yè)的優(yōu)勢(shì)，避免外資企業(yè)的頻繁遷移，使外資企業(yè)扎根于當(dāng)?shù)?。注重引資優(yōu)勢(shì)的培養(yǎng)，最重要的是加強(qiáng)投資環(huán)境建設(shè)，因地制宜，結(jié)合當(dāng)?shù)刈陨硖厣c產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，培養(yǎng)自身的投資優(yōu)勢(shì)，變招商引資為外商主動(dòng)投資，釋放當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)活力，增加就業(yè)。注重外資企業(yè)就業(yè)“造血”功能的培養(yǎng)，有兩個(gè)層次的含義。一是外資企業(yè)不依賴政策紅利而生存，而是通過科學(xué)管理合理經(jīng)營進(jìn)行企業(yè)利潤以獲得收益，保障外資企業(yè)帶來的直接就業(yè)。二是企業(yè)在獲得利潤的基礎(chǔ)上，直接結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)擴(kuò)大市場(chǎng)需求，進(jìn)而帶動(dòng)整個(gè)行業(yè)規(guī)模的擴(kuò)張和產(chǎn)業(yè)鏈的延伸，以此帶來更多就業(yè)崗位，實(shí)現(xiàn)就業(yè)的擴(kuò)大化。

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