大城市積分落戶制的公平性思考

摘 要：積分落戶制的推行是戶籍改革的一項重要破冰之舉，對于優(yōu)化人才引進結(jié)構(gòu)、控制特大城市發(fā)展規(guī)模具有重大意義。然而積分落戶制的設(shè)計過程中忽視對弱勢群體的關(guān)懷，缺乏起點公平，過程公平，結(jié)果公平。因此，我們必須樹立正確的價值導(dǎo)向，促進社會公平正義;權(quán)衡準(zhǔn)入條件，科學(xué)設(shè)置分值;堅持公開透明，公平公正的原則;完善相關(guān)配套設(shè)施，推進公共服務(wù)均等化。

關(guān)鍵詞：積分落戶制;農(nóng)民工;公平

中圖分類號：D089 ? 文獻標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2014）36-0011-02

戶籍制度多年來一直備受詬病，為進一步打破其帶來的壁壘，各大城市推出了積分落戶制，所謂積分落戶制是指規(guī)定外來務(wù)工人員積分入戶核準(zhǔn)分值達到一定值后即可申請落戶。它在一定程度上促進了社會公平，優(yōu)化了人才引進結(jié)構(gòu)，控制了特大城市擴張規(guī)模。2014年7月30日國務(wù)院頒布《戶籍制度改革意見》：“合理確定大城市落戶條件，可結(jié)合本地實際，建立積分落戶制度。嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。改進城區(qū)人口500萬以上的城市現(xiàn)行落戶政策，建立完善積分落戶制度?！狈e分落戶制被正式納入戶籍制度改革目標(biāo)。

在此之前，廣州、上海、天津等大城市就積分落戶制進行了一系列探索實踐。廣州市積分落戶分為五個板塊（滿60分可獲戶籍人員待遇）。1）文化程度：本科60分;大?；蚋呗?0分;中技、中職或高中20分。2）技術(shù)能力：中級職稱60分;高級工、事業(yè)單位工及技術(shù)工崗位三級40分;中級工、事業(yè)單位工及技術(shù)工崗位四級20分。3）專業(yè)技術(shù)類職業(yè)資格或職業(yè)工種符合本市積分職業(yè)資格及職業(yè)工種目錄20分。4）社會服務(wù)：近5年內(nèi)，參加獻血每次積2分，參加志愿者服務(wù)或義工服務(wù)每滿50小時積2分。5）納稅：申請當(dāng)年前三個納稅年度，在本市依法繳納個人所得稅凈入庫稅額累計達到10萬元20分。其他各大城市根據(jù)本地實際情況，制定積分標(biāo)準(zhǔn)，中山市和天津在此基礎(chǔ)上增加了參保情況、居住情況、年齡、專項創(chuàng)新等指標(biāo)。上海的積分指標(biāo)分為：基礎(chǔ)分部分，由年齡、受教育程度、受聘情況、親屬關(guān)系、住房情況組成;專業(yè)分專業(yè)能力分部分，由專業(yè)能力和專業(yè)培訓(xùn)組成。各城市的分值設(shè)置也各有偏重，廣州本科學(xué)歷60分，深圳和中山80分。

大城市推行的積分落戶制有以下亮點：

一是參考標(biāo)準(zhǔn)明朗化、多元化。與以往不同，積分落戶制有了明確的參考標(biāo)準(zhǔn)，降低了暗箱操作的可能性。其次，打破傳統(tǒng)的束縛，提供多元化渠道。過去，農(nóng)民工只有通過上大學(xué)、購住房、嫁進城等為數(shù)不多的渠道取得城市戶籍，積分落戶制打開了一道通過自身奮斗獲得城市戶口的流通大門。

二是人才評定務(wù)實化、科學(xué)化。積分落戶制擺脫了傳統(tǒng)“拼爹、拼房、拼學(xué)歷”的桎梏，人才評價體系從能力到人格有了一套全方位的參考標(biāo)準(zhǔn)，對人才引進和城市的發(fā)展起了一個積極的導(dǎo)向作用。

三是競爭平臺公平化、靈活化。相比于“戶籍堡壘”，積分制參考標(biāo)準(zhǔn)更加多元化，給外地人提供了一個更為公平競爭的平臺。其次，一城一策，各城市具有很好的靈活性和變通性。

積分制相對過去已經(jīng)公平了許多，然而，從推行積分制的總體情況來看，年紀(jì)越輕、學(xué)歷越高、專業(yè)技術(shù)職稱和技能等級越高、繳社保年限越長的，總積分越高。可見積分制的設(shè)計普遍重視效率，輕視公平;重視人才引進，輕視農(nóng)民工關(guān)懷;重視招商引資，輕視農(nóng)民工實際貢獻。實際上，所謂的公平只是對人才的公平，而對于大部分外來農(nóng)民工而言則是設(shè)置了更高的門檻。

一、大城市積分落戶制的公平性問題分析

亞里士多德認(rèn)為公平就是不偏不倚，公正合理。羅爾斯在《正義論》中也提到社會和經(jīng)濟的不平等應(yīng)該滿足兩個條件，他強調(diào)公平不能忽視對弱勢群體的關(guān)懷。而積分落戶制在推行過程中正是忽視了這一點，違背了起點、過程、結(jié)果的公平性。

（一）違背起點的公平性

起點公平是在不同行為中，使主體的起點條件平等。積分落戶制基本上是人才導(dǎo)向型，以學(xué)歷、技術(shù)、資金引進為主要目標(biāo)，作為依靠勞動力為生的農(nóng)民工在這些高指標(biāo)上毫無優(yōu)勢。以中山市為例，初中5分;高中（中技、中職）20分;大專60分;本科及以上80分。初級工、事業(yè)單位工勤技術(shù)工崗位五級10分;中級工、事業(yè)單位工勤技術(shù)工崗位四級30分;高級工、事業(yè)單位工勤技術(shù)工崗位三級、專業(yè)技術(shù)資格初級職稱50分;技師、事業(yè)單位工勤技術(shù)工崗位二級、專業(yè)技術(shù)資格中級職稱及以上60分。中山市農(nóng)民工大部分是初中及以下學(xué)歷，按照文化和專業(yè)程度積分標(biāo)準(zhǔn)，必然得分很低。試想農(nóng)民工如果要得到一個本科學(xué)歷的分?jǐn)?shù)，必須在中山住滿10年，市內(nèi)參加各項保險5年以上。另外，購房、參?？梢苑e分，但這對他們并不現(xiàn)實。深圳當(dāng)代社會觀察研究所所長劉開明統(tǒng)計，深圳過半外來工沒有任何社保。其實，相比于積分落戶制農(nóng)民工更關(guān)心眼前問題：怎么讓孩子讀書，工資怎么不被拖欠，工廠肯不肯給買社保，積分制對他們的吸引力微乎其微。積分落戶制不考慮各種機制、背景的差異，把農(nóng)民工和本科生、研究生、博士、技師、商人放在一個平臺上競爭是不公平的，有違起點的公平性。

（二）違背過程的公平性

過程公平要求對制度的設(shè)計達到不偏不倚，指導(dǎo)事件處理的實施與監(jiān)督是開放與透明的，在事件處理的過程中，當(dāng)事方與利益攸關(guān)方的地位是平等的。從多個城市的研究來看積分制的制度設(shè)計存在嚴(yán)重的地位不平等。1）收入歧視。廣州市在本市依法繳納個人所得稅凈入庫10萬元加20分;天津市一年度繳稅額10萬元及以上個人在該企業(yè)投資額在500萬元及以上加30分。這些指標(biāo)對農(nóng)民工可望而不可即的目標(biāo)。2）年齡歧視。中山市18周歲以上至35周歲以下人員加5分。上海市35周歲以下10分、36至50周歲5分、51周歲以上0分。中山大學(xué)法學(xué)院教授黃巧燕如認(rèn)為，積分落戶部分條件和要求并不合理，明顯的嫌貧愛富，嫌老愛壯;大部分只從城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展需要的角度考慮各項入戶條件，農(nóng)民工的真正貢獻、合理需要和內(nèi)心愿望尚待關(guān)注。廣東省社科院教授丁力認(rèn)為，積分入戶未脫離政府過于強調(diào)“效率優(yōu)先”的老思路。資源有限，所以農(nóng)民工必須排隊入戶，然而農(nóng)民工指標(biāo)增加的速度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上他們老去的速度，跟不上子女上學(xué)的速度。再者，制度設(shè)計過程中缺乏農(nóng)民工的有效參與，許多農(nóng)民對積分落戶制并不知情，農(nóng)民工的利益訴求沒有得到合理表達。

（三）違背了結(jié)果的公平性

結(jié)果公平是人們追求公平的最終目的，指人們參與社會活動之后獲得的待遇分配具有公正性。根據(jù)調(diào)查顯示，深圳市1 000萬外來人口中，農(nóng)民工約占800萬，而2010年入圍的3 227人中，農(nóng)業(yè)戶籍者僅占14%。東莞市厚街鎮(zhèn)新莞人服務(wù)管理中心也表示入戶者中，醫(yī)生、護士占了一半，老師占三分之一，農(nóng)民工很少。作為弱勢群體，農(nóng)民工無法有效達到積分，指標(biāo)分配過程中也缺乏對農(nóng)民工的特殊關(guān)懷，違背了結(jié)果的公平性。

二、對策建議

（一）樹立正確的價值導(dǎo)向，促進社會公平正義

戶籍制度改革的最終目的是剝離戶籍的附加福利，還原其人口信息管理功能。今天很多城市戶籍改革陷入了一個誤區(qū)，即合理引進外來人口變相地成為人才引進。高門檻，只會帶來人為的新歧視，如學(xué)歷歧視、工資歧視，違背“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀。筆者認(rèn)為積分落戶制應(yīng)充分考慮外來農(nóng)民工的實際貢獻和合理需要，給予他們一個相對公平的競爭平臺，彰顯人性化，不能“墻上畫餅”，挑肥揀瘦。再者，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，增加中小城市的吸引力。戶籍并非治本之策，控制大城市的發(fā)展規(guī)模關(guān)鍵在增加中小城市吸引力，實現(xiàn)勞動力合理有效流動，縮小貧富差距。樹立“以人為本”價值觀，普惠民生，促進社會公平正義。

（二）權(quán)衡準(zhǔn)入條件，科學(xué)設(shè)置分值

有條件準(zhǔn)入，門檻過高是今天積分落戶制備受爭議的地方。很多學(xué)者提出，既要注重學(xué)歷、職稱，也要重視工作年限，科學(xué)設(shè)定積分。黃明教授認(rèn)為要以具有合法穩(wěn)定職業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）、參加城鎮(zhèn)社保年限、連續(xù)居住年限等為主要指標(biāo)，合理設(shè)置積分分值。各地根據(jù)實際情況，適當(dāng)增加加分項，讓積分制更多地惠及底層人民群眾;進一步提高工作年限和居住年限的分值，適當(dāng)降低學(xué)歷和技能分值，縮小分值差距。其次，分值的分配要考慮人才結(jié)構(gòu)的合理性。中國人民大學(xué)社會與人口學(xué)院副院長段成榮認(rèn)為，在設(shè)置積分落戶制度時需要綜合考慮，應(yīng)該全方位考慮人才屬性，不要過多強調(diào)人才的高低端，在分?jǐn)?shù)上更多體現(xiàn)公平性。

（三）堅持公開透明、公平公正原則

中國人民公安大學(xué)教授王太元認(rèn)為指出，積分制變“實惠制”，關(guān)鍵在規(guī)則公平和過程可控。筆者認(rèn)為，第一，政府要信息公開，保證公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。第二，舉行聽證會，聽取農(nóng)民工的意見。整個過程要做到公開透明，公平公正，防止尋租腐敗。

（四）完善相關(guān)配套設(shè)施，推進基本公共服務(wù)均等化

戶籍制度是“形”，福利是“實”。如今普遍的改革模式是“戶籍”先行，“福利”后行。實際上，我們還沒跳出福利與戶籍互綁的舊思維。黃巧燕認(rèn)為“為農(nóng)民工創(chuàng)造在其勞動貢獻地點獲得均等的基本公共服務(wù)的條件，應(yīng)當(dāng)是相關(guān)政策的主要目標(biāo)。這個目標(biāo)的實現(xiàn)，如果仍然以入戶為前提，實際上仍然是城鄉(xiāng)二元戶籍制度的一個變種?！?012年2月23日印發(fā)的國務(wù)院辦公廳《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》明確指出：“著力解決農(nóng)民工實際問題，對農(nóng)村人口已落戶城鎮(zhèn)的，要保證其享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益。對暫不具備落戶條件的農(nóng)民工，要有針對性地完善相關(guān)制度，下大力氣解決他們當(dāng)前在勞動報酬、子女上學(xué)、技能培訓(xùn)、公共衛(wèi)生、住房租購、社會保障、職業(yè)安全衛(wèi)生等方面的突出問題?！睂崿F(xiàn)教育、醫(yī)療、住房等基本公共服務(wù)均等化，保障農(nóng)民工的基本權(quán)益，才是改革的重中之重。

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收稿日期：2014-10-30

作者簡介：肖遠(yuǎn)香（1993-），女，江西吉安人，本科，從事政治學(xué)與行政學(xué)研究。

（責(zé)任編輯：石 銀）