德國向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型時期的社會問題治理及其對策

邢來順

德國是一個后發(fā)工業(yè)化國家。19世紀30年代，當英國第一次工業(yè)革命已經(jīng)接近尾聲，法國第一次工業(yè)革命大規(guī)模展開之時，德國才開啟第一次工業(yè)革命的步伐。然而，就是這樣一個后發(fā)國家，在從1871年德意志帝國建立到第一次世界大戰(zhàn)前的40多年中，通過全面介入第二次工業(yè)革命浪潮，迅速由工業(yè)化“追隨國家”變成了“先鋒國家”，完成了從農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國的轉(zhuǎn)變。不僅確立了工業(yè)在國民經(jīng)濟中的主導地位，城市化進程也取得了突破性進展，到1910年，德國城鎮(zhèn)居民已達到全國總?cè)丝诘?0%。

德國從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的迅速轉(zhuǎn)型，一方面極大地增長了社會財富，另一方面也帶來了一系列社會問題，其中最核心的問題是工人問題。諸如工業(yè)化帶來的各種頻繁的工傷事故，沒有保障的工作，城市化社會結(jié)構(gòu)下大量人口流入城市帶來的住房問題等，都成為引發(fā)各種社會危機和沖突的根源，結(jié)果是勞資糾紛不斷、罷工事件頻發(fā)、工人運動風起云涌，嚴重影響了國家穩(wěn)定。面對這些社會問題，德國政府遵從國家、社會和個人協(xié)作的治理之道，以社會立法為先導，輔以具體政策和措施，量力而行，使德國在西方國家中率先走上了現(xiàn)代社會福利國家的道路。

德國采取的第一個步驟是，通過一系列社會保險立法建立國家社會保障制度，總體上改善工人等弱勢群體的社會生存狀況。1883年，德國政府通過《疾病保險法》，規(guī)定參加疾病保險的工人遇到疾病時享受免費醫(yī)療。1884年，通過《意外事故保險法》，規(guī)定凡在受雇期間并非因玩忽職守或越軌妄動而受到意外傷害者，都應得到賠償。1889年，通過《老年和殘廢保險法》，據(jù)此，年滿70歲者每年給予老年贍養(yǎng)費，成為永久殘廢并喪失工作能力者，每年給予殘廢贍養(yǎng)金。1911年，德國政府又通過適用于寡婦孤兒的《遺族保險法》和適用于年薪較低雇員的《職員保險法》。前者規(guī)定不能自食其力的被保險人的遺孀和孤兒可領(lǐng)取死者贍養(yǎng)費的一部分;后者規(guī)定職員也可以領(lǐng)取養(yǎng)老金和遺族贍養(yǎng)費。同年，德國政府將各類保險法規(guī)總匯為《帝國保險法典》加以公布。

德國社會保險立法的主旨是，遵循國家、社會和個人共同分擔的原則，相關(guān)規(guī)定明顯有利于弱勢群體。例如，《疾病保險法》規(guī)定了6種獨立的疾病保險基金，其中“地方基金”專門為本地全體工人設立，保險費用由雇主和雇工共同籌措，雇主負擔1/3，雇工負擔2/3。基金由雇主和工人兩方代表組成的董事會管理，凡繳納保險費者皆有權(quán)參加代表選舉?！兑馔馐鹿时ｋU法》規(guī)定維護意外保險費用由雇主單獨承擔?！独夏旰蜌垙U保險法》則規(guī)定，凡以工資為生者都必須參加保險以防殘廢和衰老，只有繳納相關(guān)保險者才能領(lǐng)取老年贍養(yǎng)費和殘廢贍養(yǎng)費。國家則給每筆贍養(yǎng)費追加一定的補貼。而《職員保險法》則規(guī)定，保險費由雇主和被雇者各負擔一半，政府不負擔任何費用。

德意志帝國時期的社會保險制度有幾個明顯特點。一是社會保險立法系統(tǒng)化，使社會弱勢群體在工業(yè)化帶來的社會問題面前得到一定的保護。二是相關(guān)社會保險立法適用范圍廣，幾乎庇及所有工業(yè)人口。三是社會保險具有強迫性質(zhì)。國家一方面直接籌備和管理各種保險，甚至分擔部分保險費的開支，另一方面則把維持社會的責任比較公平地強行分攤給應負責任者。四是德國政府設立了完備的社會保險管理和監(jiān)督機構(gòu)。全國自上而下分設帝國保險局、高等保險局和地方保險局三級監(jiān)督機構(gòu)，監(jiān)督各類社會保險組織履行義務和責任。各級保險局成員分別由國家官員、雇主代表和被保險人代表組成，所需經(jīng)費由政府負擔。完備的管理和監(jiān)督機構(gòu)為順利推行國家社會保險制度提供了組織保證。

至于失業(yè)保險，德國政府因財力所限，決定由地方籌辦。1894年，科隆首辦失業(yè)保險，科隆市議會和慈善家捐出一筆基金，設立失業(yè)保險局，由市長、勞動交易所所長和被保險人選舉出的12名代表以及捐助基金者推舉出的12名榮譽會員專門保管基金和辦理失業(yè)保險事宜。愿意享受這種保險的工人需每周繳納一定的保險金并繳足34個星期，但因罷工、過錯被革職或拒絕工作者不得享受失業(yè)保險?？坡〉氖I(yè)保險辦得很成功，經(jīng)驗迅速推廣到各大城市。失業(yè)保險雖未列入德國保險法典，但全國各大城市都有這一險種。

德國政府還通過一系列其他配套性的社會政策來改善工人處境，維護社會的穩(wěn)定。

其一，大力促進工人住房建設。高速工業(yè)化和城市化使大量人口從農(nóng)村流入城市，造成城市住房緊張，房租居高不下。許多工人家庭只租住一間住房，房租支出占到收入的1/4。有些工人家庭為減輕房租壓力甚至要轉(zhuǎn)租出一個鋪位。為了改變這種狀況，德國政府采取了大力推進工人住房建設的政策，每年注入專項資金建造工人住房。從19世紀90年代到1914年，通過官方渠道和公共住宅建筑合作社投入的工人住宅建設資金達5億馬克，工人住房困難得到一定程度的緩解和改善。1908年，英國一個工會代表團在一份訪問德國的報告中以驚訝的口氣寫道：“所訪城鎮(zhèn)的工廠住宅區(qū)沒有貧民窟，其他地方也沒有見到。”

其二，加強工人勞動保護，改善勞動條件。有關(guān)法規(guī)明確規(guī)定，防止危險是企業(yè)主的義務。為了貫徹這一規(guī)定，政府專門設立了工商業(yè)監(jiān)察員巡視監(jiān)督執(zhí)行情況。德國政府還通過法律強制規(guī)定改善工人勞動條件。相關(guān)的工商業(yè)法規(guī)補充條款明確規(guī)定，禁止讓婦女和兒童從事有害健康的勞動;對14～16歲的青少年和婦女實行工作日最長勞動時間限制，禁止青少年和婦女從事夜工;對采礦等特殊行業(yè)的工人實行每天工作時間和工作期間最高氣溫限制，超過28℃的情況下每班工作不得超過6小時;產(chǎn)婦給予產(chǎn)假等。據(jù)統(tǒng)計，德意志帝國建立之初，德國工人平均日工作時間為12小時，到第一次世界大戰(zhàn)前夕已經(jīng)下降到9.5個小時，這在當時是一個巨大的進步。

其三，通過制定《企業(yè)法》《結(jié)社法》等，積極引導勞資雙方達成協(xié)議，改善勞資關(guān)系，以求最大限度地推進社會穩(wěn)定。德國政府一方面通過《工商業(yè)管理條例修正案》《勞資糾紛法庭法》等保護弱勢的勞工群體，另一方面也積極鼓勵由工會出面與雇主簽訂勞資協(xié)議，以此保障工人的權(quán)利。為了鼓勵勞資協(xié)議體系的推廣，帝國法院專門于1910年作出規(guī)定：勞資協(xié)議具有法律效力，對締約者具有法律約束力。勞資協(xié)議對于保護弱勢工人群體具有重要意義，因為在沒有任何協(xié)議的情況下，糾紛的處理通常是有利于雇主的。

德意志帝國時期一系列極具針對性的社會政策和措施的出臺和實施，客觀上有利于改善廣大民眾特別是弱勢工人群體的生活狀況，極大地緩解了工業(yè)化帶來的社會問題的壓力。1914年，參加疾病、意外事故、老年和殘廢保險者分別達到1561萬、2800萬和1655萬人，社會保險已經(jīng)覆蓋德國絕大部分勞動群體。國家社會保險和一系列社會政策實施的結(jié)果是，到第一次世界大戰(zhàn)前夕，德國已經(jīng)成為經(jīng)濟繁榮、社會安寧的典范?！按蠼种喜灰娨律酪h褸和乞討之人，任何地方都看不到那種最壞意義上的貧困。”“各階層都表現(xiàn)出普遍的滿足感?！钡聡鴳獙I(yè)化帶來的社會問題的治理之道，也對其他西方國家產(chǎn)生了巨大影響，英國等國競相借鑒德國的做法，成了德國的追隨者。

（作者單位：華中師范大學歷史系）endprint