村莊合并中的問題與思考

崔紅志+陳新中+朱宇峰

在快速城鎮(zhèn)化的過程中，實施村莊合并，即幾個行政村的農戶拆除舊房，在劃定的區(qū)域內修建新房，從而實現(xiàn)多村農戶的集中居住，具有節(jié)約集約利用農村土地資源、更快地改善農民的居住和生活條件以及提高政府公共資源投入效率等多方面的好處。但是，如果相關的制度和政策跟不上，村莊合并就會引發(fā)諸多問題。筆者根據(jù)對河南省不同類型地區(qū)23個開展村莊合并的行政村的368戶農戶進行的問卷調查和有關座談、深度訪談，認為以下問題值得重視。

一、村莊合并中值得重視的問題

（一）政府、集體、農民之間的利益分配機制不健全

調查發(fā)現(xiàn)，農村居民點居住分散，農民戶均住房及庭院占地面積普遍超過標準，少的在半畝左右，多的則在1畝以上，而且一戶多宅情況也較為常見，村莊合并的節(jié)地效果十分明顯。但是，在新增土地如何使用方面存在著政府和農村集體組織之間的矛盾?；鶎诱蠖嘞Ｍ麑Ⅱv出的土地復耕，然后通過增減掛鉤政策置換后把城鎮(zhèn)建新區(qū)的農用地再變性為城市經(jīng)營性用地。而一些村的村干部則希望自主開發(fā)這些土地，發(fā)展集體經(jīng)濟。那些土地掛鉤收益較小、土地交通和區(qū)位更優(yōu)越地區(qū)的村干部的這種動機尤其明顯。

村莊整治提供了社會資金進入農業(yè)、農村的渠道，但企業(yè)與農村、農民之間共享的利益分配機制不健全。在通過土地增減掛鉤的村莊整治中，騰出的建設用地需要復耕，有的還要被劃為永久性的基本農田，集體和農民失去了發(fā)展非農產業(yè)的空間。在不通過土地增減掛鉤的村莊整治中，村莊整治所騰出的建設用地大都被企業(yè)用于開發(fā)，開發(fā)的形式包括建房出售、使用節(jié)余的建設用地指標發(fā)展非農產業(yè)等等，沒有為集體和農民預留非農產業(yè)發(fā)展用地。而且，集中居住后農民的承包地也大都流轉給了公司，被用于發(fā)展觀光、休閑農業(yè)。盡管農民可以得到可觀的租金，但也失去了進一步調整土地使用方向的機會和收益。

（二）部分家庭或人群的生計狀況受到了較大沖擊

村莊合并涉及農民居住方式、生產方式以及社會關系的變遷。盡管農民整體上從這種變遷中受益了，但在農村人口異質化的背景下，不同家庭和不同階層的人群從中受益的程度有差異，部分家庭或人群的生計狀況受到了較大沖擊。

低收入家庭因為在拆舊建新中不僅花光了家庭的所有積蓄，而且背負較為沉重的債務，所以其擴大再生產的能力及應對各種生活風險的能力削弱了。由于多數(shù)村莊合并后形成的新社區(qū)沒有規(guī)劃養(yǎng)殖小區(qū)，致使養(yǎng)殖大戶無法繼續(xù)從事養(yǎng)殖經(jīng)營，養(yǎng)殖收入因而銳減。

（三）耕地利用呈現(xiàn)非農化、非糧化現(xiàn)象

村莊合并加速了農民承包地向公司和生產大戶的流轉。但調查發(fā)現(xiàn)，農村土地流轉后的種植結構呈現(xiàn)非農化和非糧化現(xiàn)象。在新形勢下，適應群眾多層次消費需求，大力發(fā)展觀光農業(yè)、生態(tài)農業(yè)、農家樂、現(xiàn)代新村、民俗農莊等鄉(xiāng)村休閑旅游，促進農業(yè)向二、三產業(yè)延伸，可以拓展農業(yè)增收功能。但是，在我國糧食主產區(qū)，如何解決農業(yè)及糧食比較利益低與地方政府及規(guī)模經(jīng)營主體的非糧化行為之間的矛盾，將是村莊合并和農村新型社區(qū)建設中亟待解決的課題。

二、有序推進村莊合并的思考

（一）以科學規(guī)劃引導

第一，合理界定村莊整治范圍。在調查中發(fā)現(xiàn)，一些縣（市）在規(guī)劃時把轄域內的幾乎所有村莊都規(guī)劃為整治的范圍。我們認為，這種做法值得商榷。這是因為，農民的居住方式是由其生產方式所決定的，分散居住在一定時期、一定地域內符合農民的生產方式。而且，還應該注意的是，任何事情搞幾個點或一些點都是容易的，但大規(guī)模推廣就會出現(xiàn)很多問題。因此，在規(guī)劃時，應合理界定村莊整治范圍，有些原來條件較好的村莊搞的社區(qū)建設，不一定要整體拆遷、另起爐灶。

第二，明確政府的職責及支持的優(yōu)先序列。在選擇開展村莊合并的行政村時，應優(yōu)先考慮那些房屋較差、人口流動大，從而有較強內在需求而且實施成本也相對較低的村莊;優(yōu)先考慮農村治理狀況較好的村莊，以降低政府推進這項工作的行政成本。在村莊合并的方式上，應優(yōu)先支持那些以新型城鎮(zhèn)化為導向，把集中居住區(qū)選擇在位于縣城或中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的大型社區(qū)。其原因是，農民在這類地方集中居住后，更容易得到非農就業(yè)，而且也能夠利用已經(jīng)相對完善的基礎設施和公共服務。對于這些大型社區(qū)，應把農民身份轉變?yōu)槭忻?，使其享受與城市相同的社會保障和公共服務。原有地方財政支付的各種針對“三農”的補貼，凡按身份或農地經(jīng)營面積發(fā)放的，繼續(xù)按照原來的發(fā)放辦法和標準發(fā)放。

（二）分層分類解決農民拆舊建新意愿及能力不足的問題

村莊合并能否順利進行，關鍵看農民是否愿意拆舊建新。調查發(fā)現(xiàn)，農民拆舊建新的意愿受多種原因的影響。那些不愿意拆舊建新的農戶主要有四類。第一類是農村低保家庭及低保邊緣家庭。他們有一定的拆舊建新意愿，但缺乏拆舊建新的能力。這類農戶大約占行政村家庭總數(shù)的10%～15%。第二類是有拆舊建新意愿并有一定的支付能力，但支付能力不足的農戶。這類農戶大約占行政村家庭總數(shù)的20%左右。第三類是那些因為原有住房較新、造價較高或者位置較好等而缺乏拆舊建新意愿的農戶。這類農戶大約占行政村家庭總數(shù)的10%左右。第四類是五保戶，每個行政村中大約有3～7戶，他們既沒有拆舊建新的意愿，也沒有拆舊建新的能力。

為了推動村莊合并的順利進行，應采用分層分類的政策干預手段，解決農民拆舊建新意愿及能力不足的問題。

（三）社區(qū)、產業(yè)園區(qū)、公共服務設施配套建設

第一，夯實產業(yè)支撐。能否有穩(wěn)定而持久的企業(yè)，充分吸納以農業(yè)剩余勞動力為主的社區(qū)居民就業(yè)，是關系到村莊合并能否持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要問題。可以在開展村莊合并的同時，在新型社區(qū)的周邊同步建設產業(yè)發(fā)展園區(qū)。政府在土地使用、財政獎補、稅收減免、信貸資金支持上給予園區(qū)建設必要的優(yōu)惠。

第二，改革和完善公共服務。培訓是改變農村勞動力人力資本水平低，難以在市場上找到就業(yè)機會的有效途徑。在新型社區(qū)建設中，可以同步實施農村勞動力技能培訓工程。一是加大農村勞動力就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓力度。對新生勞動力和長年務工者實行區(qū)別化培訓，促使部分農民工轉向中高端就業(yè)，加速向新型產業(yè)工人轉化。二是支持職業(yè)培訓社會化、市場化，鼓勵用人單位加大對農民工在崗培訓和技能培訓的投入，完善政府購買勞務培訓的辦法。三是優(yōu)化職業(yè)教育資源配置，逐步把農村新生勞動力納入系統(tǒng)化職業(yè)教育培訓體系。

第三，探索實行城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度。可以在已經(jīng)建成的新型農村社區(qū)，率先探索城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度。由于集中居住后，農民大都失去了與土地的聯(lián)系，集中居住伴隨土地和相應的生活保障的喪失，農民的生活方式與市民已經(jīng)趨同，這種城鄉(xiāng)社會保障制度一體化的探索具有合理性。

第四，制定新型社區(qū)基礎設施和公共事業(yè)設施建設標準化方案。新型農村社區(qū)是城鎮(zhèn)基礎設施向下延伸和城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的重要載體，所以有必要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設規(guī)劃，加快實現(xiàn)城市供電、供水、供暖管網(wǎng)和公共交通線路等設施與某些農村社區(qū)對接。

（四）采取多種措施，避免農業(yè)生產尤其是糧食生產下滑

與新型農村社區(qū)建設相伴的是加速的土地流轉和規(guī)?；厔荩约皩Ρ容^效益更加敏感的資本進入農業(yè)。在這樣的背景下，如果缺乏完善的耕地數(shù)量和用途的管理與監(jiān)控機制，農業(yè)生產特別是糧食生產，就將面臨下滑的潛在風險。為了避免這種潛在風險，適宜的政策取向是，在引導農地流轉和規(guī)模經(jīng)營的同時，防止由此而衍生的影響農業(yè)生產的負面因素。一是嚴格實行耕地的用途管制，創(chuàng)新基本農田保護政策?？梢詫F(xiàn)有按鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣為單位核定基本農田保護率的辦法，改為在地市一級層面上核定保護率指標。在農業(yè)發(fā)展具有比較優(yōu)勢的區(qū)域，保護率指標可以定得高一些，在農業(yè)發(fā)展缺少優(yōu)勢或者不具備優(yōu)勢的區(qū)域，保護率指標可以定得低一些，以實現(xiàn)全市動態(tài)平衡。二是提高農業(yè)和糧食生產的比較效益。除了繼續(xù)大力推進農田整治工程建設以及新增費的分配向糧食主產區(qū)傾斜之外，可以考慮設立財政獎補資金，對流轉土地用于糧食生產的新型經(jīng)營主體進行財政獎勵，用于集中連片土地的基礎設施建設和科研開發(fā)。

（作者單位：中國社會科學院農村發(fā)展研究所、河南省國土資源廳土地整理中心）endprint