■ 劉 蓓 副教授(中共廣西區(qū)委黨校 南寧 530021)
黨的十八大報告指出“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重”,強調(diào)要求“改進政府提供公共服務(wù)方式,加強基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè),增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能”。將“社區(qū)管理”的概念引入農(nóng)村,實行農(nóng)村社區(qū)管理是加快推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的積極有益探索。因此,完善和創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理機制,是貫徹落實黨的十八精神,加強社會建設(shè),改善民生的重點課題。
隨著我國城市化進程的加快和“三農(nóng)”格局的快速變革,農(nóng)村居民對文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、居住環(huán)境、社會保障等公共產(chǎn)品和服務(wù)提出了更高的質(zhì)量要求。同時,農(nóng)村居民的主體意識、民主權(quán)利意識也日益增強,日益要求多渠道暢通的利益表達機制。大家不僅追求經(jīng)濟利益,而且也越加追求精神利益、政治利益,越加要求選舉權(quán)、被選舉權(quán)的實現(xiàn)和參與農(nóng)村社會管理。階層分化、訴求多元、社會流動和信息流通加速,權(quán)利意識覺醒,使得農(nóng)村維穩(wěn)形勢日趨復(fù)雜,農(nóng)村治理面臨諸多挑戰(zhàn)。同時,由于我國在社會建設(shè)方面長期受城鄉(xiāng)二元化的影響,公共服務(wù)資源偏向集中于城市,導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后,公共服務(wù)缺乏,社會建設(shè)滯后。在這種背景下,農(nóng)村社區(qū)作為推動農(nóng)村社會改革的新型農(nóng)村管理和服務(wù)形式由此順應(yīng)而生。農(nóng)村社區(qū)建設(shè),是農(nóng)村社會的現(xiàn)代化建設(shè);是深化村民自治、完善社區(qū)管理服務(wù)功能的重要載體;是促進政府轉(zhuǎn)變職能,強化農(nóng)村公共服務(wù)的重要手段;是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件,提高農(nóng)民生活水平和生活質(zhì)量的重要措施。黨的十八大明確要求,“加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制,著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進一體化,促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”,要“加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系”??梢姡瀼芈鋵嶞h的十八大精神,就必須積極推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè),完善和創(chuàng)新新型農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)機制。
農(nóng)村社區(qū)是相對于傳統(tǒng)行政村和城市社區(qū)而言,指聚居在一定地域范圍內(nèi),以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要謀生手段的農(nóng)村居民所組成的社會生活共同體。農(nóng)村社區(qū)是一個比自然村更具有彈性的制度平臺,它圍繞如何形成新型社會共同體而構(gòu)建,注重通過整合資源、完善服務(wù)來提升人們的生活質(zhì)量、凝聚力和認同感。農(nóng)村社區(qū)的理論基礎(chǔ)主要來源于新公共管理理論。新公共管理理論采用企業(yè)管理方法,引入市場機制,強調(diào)顧客導(dǎo)向以及注重提高公共服務(wù)質(zhì)量。其特點包括:管理主體多元化。即在公共管理事務(wù)中不僅包括政府,還應(yīng)包括非盈利性組織、非政府組織、社區(qū)組織、私人機構(gòu)和個人等。其中,政府是多元化主體的核心,是組織者和協(xié)調(diào)者。政府職能是“掌舵”而不是“劃槳”;服務(wù)及顧客導(dǎo)向的價值理念。即政府公共行政不再是傳統(tǒng)模式下的管治行政,而是以人為本的服務(wù)行政;公共行政體系內(nèi)市場機制及競爭功能的引介。即政府可采用合同外包、競爭性招標(biāo)、憑單制等方式,鼓勵私營部門參與公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供,以降低成本及提高服務(wù)品質(zhì);采用授權(quán)或分權(quán)的管理方式,打破公共部門的本位主義,建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)型組織;采納企業(yè)中常用的管理方法,包括全面質(zhì)量管理、成本-效益分析等,強調(diào)績效目標(biāo)管理,提高工作效率;注重人力資源管理。
其實,黨的十八大報告中也蘊含著新公共管理理論的精髓,并為發(fā)展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供了方向和思路。例如,在完善基層民主制度部分提出的,“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督,是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式”,在加強社會建設(shè)部分提出的,“要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系,加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制,加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系,加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”,以及“改進政府提供公共服務(wù)方式,加強基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè),增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能,強化企事業(yè)單位、人民團體在社會管理和服務(wù)中的職責(zé),引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展,充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用”??梢?,從黨的十八大報告精神、新公共管理理論的特點和農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)涵可以看出,農(nóng)村社區(qū)是新公共管理理論和鄉(xiāng)村民主建設(shè)實踐的創(chuàng)造性結(jié)合,是推進社會管理體制創(chuàng)新的重要環(huán)節(jié),是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的有效途徑。
由于我國目前仍處于農(nóng)村社區(qū)管理的探索階段,在政治經(jīng)濟文化和區(qū)域發(fā)展上各地的農(nóng)村社區(qū)管理實踐差距較大。從管轄的區(qū)域范圍上劃分,目前我國的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實踐可初步分為“一村一社區(qū)”、“一村多社區(qū)”、“多村一社區(qū)”模式。其中,“一村一社區(qū)”是指將村委會與農(nóng)村社區(qū)合二為一,即一個村委會就是農(nóng)村社區(qū);“一村多社區(qū)”是指在一個村委會內(nèi)設(shè)置多個社區(qū);“多村一社區(qū)”指在面積較小、人口較少、地域臨近的村中,選出一個中心村,建立社區(qū)服務(wù)中心,涵蓋附近幾個村,非中心村的村民到中心村接受服務(wù)。從國家、市場、社會在農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)體制形成中所扮演的角色來劃分,可以將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實踐分為“政府主導(dǎo)型”、“企業(yè)主導(dǎo)型”、“民間組織型”、“政府、社區(qū)互助型”、“政府、社區(qū)、社會互助型”五種模式。其中,“政府主導(dǎo)型”是指政府通過服務(wù)下鄉(xiāng)使其在農(nóng)村社區(qū)管理事務(wù)中居于主導(dǎo)地位。山東諸城和膠南即是采用“政府主導(dǎo)型”農(nóng)村社區(qū)管理模式的典型代表;“企業(yè)主導(dǎo)型”是指以實力雄厚的企業(yè)作為農(nóng)村社區(qū)管理產(chǎn)品和服務(wù)的提供者。山東膠南北高家莊即是以珠光科技集團為依托,發(fā)展“企業(yè)主導(dǎo)型”農(nóng)村社區(qū)管理模式的典型代表;“民間組織型”是指以民間力量自主管理為主的農(nóng)村社區(qū)管理模式。湖北秭歸楊林橋村即是這種模式的典型代表;“政府、社區(qū)互助型”是指政府、社區(qū)組織、社區(qū)居民共同推動農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)的一種模式。江蘇太倉市即是這種模式的典型代表;“政府、社區(qū)、社會互助型”是指在政府、社區(qū)組織、社區(qū)居民互助合作的基礎(chǔ)上,同時充分發(fā)揮出社會的協(xié)作力量,形成無縫隙管理和服務(wù)的農(nóng)村社區(qū)模式。重慶市永川區(qū)即是推行這種模式的典型代表。
我國農(nóng)村地域相對廣大,對于農(nóng)村社區(qū)的管理組織體系構(gòu)建,應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐恼?、市場和社會三者在農(nóng)村社區(qū)管理中所扮演的角色及三者在農(nóng)村社區(qū)管理的作用機制不同,選擇不同路徑的農(nóng)村社區(qū)管理方式,更好的完善農(nóng)村社區(qū)管理組織體系。具體而言,如果農(nóng)村當(dāng)?shù)氐赜蜉^小、人口比較密集、農(nóng)村經(jīng)濟比較落后、區(qū)域內(nèi)自我管理能力比較差的地方,應(yīng)采用“政府主導(dǎo)”路徑。在采用“政府主導(dǎo)”路徑的模式下,必須強調(diào)各級黨委、政府將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)納入新農(nóng)村建設(shè)的規(guī)劃中,統(tǒng)一協(xié)調(diào)政府各部門(包括:農(nóng)業(yè)、教育、公安、文化、衛(wèi)生等),集中各自資源主動將服務(wù)延伸到農(nóng)村,大幅度提高農(nóng)村社區(qū)的服務(wù)水平。另外,可以借助共青團、婦聯(lián)、媒體等社會公共組織,宣傳農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重大成果,引導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)管理走向黨政組織牽頭、村民廣泛參與的合作機制。如果農(nóng)村當(dāng)?shù)亟?jīng)濟比較發(fā)達,存在一些國家、省、市級的龍頭企業(yè),并且企業(yè)自身已經(jīng)具有相當(dāng)?shù)淖晕夜芾硭剑梢圆扇∑髽I(yè)、政府、村委共建農(nóng)村社區(qū)的路徑。在采用“共建”路徑的模式下,政府應(yīng)對企業(yè)給予“政策扶持”和“正確引導(dǎo)”,通過各種稅收減免和項目支持鼓勵企業(yè)大力對各種公共服務(wù)進行投入,大幅提升企業(yè)所在地公共服務(wù)能力,通過各種“以企帶村、村企合一”的管理思想,引導(dǎo)企業(yè)與社區(qū)融為一體,社區(qū)居民即企業(yè)員工、社區(qū)文化即企業(yè)文化,讓企業(yè)清楚的認識社區(qū)的明天就是企業(yè)的明天,社區(qū)居民的未來就是企業(yè)的未來,以此調(diào)動企業(yè)更多的關(guān)注和投入公共服務(wù)。
要大力推進農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系建設(shè),應(yīng)該根據(jù)農(nóng)村居民最核心、最現(xiàn)實的需求出發(fā),以實際資源為基礎(chǔ),將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)分為輕重緩急事項,把直接改善農(nóng)村社區(qū)居民的生活環(huán)境作為目前工作的重心。具體而言,也就是通過各種途徑,將服務(wù)項目推向農(nóng)村。以建設(shè)“社區(qū)綜合服務(wù)中心”為重點,完善各種便民的服務(wù)站、衛(wèi)生站、文體中心、超市等配套設(shè)施,同時設(shè)置各種環(huán)境治理與生態(tài)保護的基礎(chǔ)設(shè)施,使得農(nóng)村社區(qū)居民居住環(huán)境大幅改善,徹底解決長期困擾農(nóng)村社區(qū)居民看病、購物、文體休閑困難的現(xiàn)狀。
對于農(nóng)村社區(qū)的建設(shè),必須結(jié)合中國農(nóng)村實際情況,建立以公共財政為基礎(chǔ),多元化投入的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)機制。一方面,明確公共財政作為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主力軍,通過專項支出和轉(zhuǎn)移支付的方式,明確國家、省、市、縣各級財政對于農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)的保障范圍,為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供基本的資金保障。另一方面,通過各種政策手段,積極調(diào)動農(nóng)村社區(qū)居民參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的積極性,營造全民參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的良好氛圍,在此基礎(chǔ)上,挖掘和綜合利用社會各界資源,開展村企結(jié)對、村校結(jié)對,采用合同外包、憑單制等方式,將市場競爭引入農(nóng)村社區(qū)管理與服務(wù)中,以此獲得更多的資金資源和人力資源來建設(shè)和發(fā)展農(nóng)村社區(qū)的公共服務(wù)。
任何一種良好的管理體系,必須依附于完善的治理監(jiān)督機制,治理監(jiān)督機制的實質(zhì)就在于體系中各主體的權(quán)、責(zé)、利的分配和平衡,在此基礎(chǔ)上形成相互配合、相互監(jiān)督、各司其職、各盡所能,最終實現(xiàn)機制的正常、高效運行。結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)治理監(jiān)督問題,首先就是盡快完善農(nóng)村社區(qū)內(nèi)各種規(guī)章制度,如社區(qū)居民大會制度、各類工作專項制度、社區(qū)居民公約等,將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提升到制度建設(shè)層面,約束和規(guī)范農(nóng)村社區(qū)各部門及社區(qū)居民的行為,保證農(nóng)村社區(qū)建設(shè)有序進行。其次,實現(xiàn)信息公開,設(shè)立專門的農(nóng)村社區(qū)信息公開欄或網(wǎng)站,將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的各類信息(包括:項目、資金、管理人員等)迅速公開,這樣一方面可以有效減少暗箱操作、提高資源使用效率,另一方面可以大幅減少由于信息不對稱而出現(xiàn)的內(nèi)部耗損。要建立起農(nóng)村社區(qū)各管理主體廣泛參與為基礎(chǔ)的規(guī)范化的績效評估機制。
農(nóng)村社區(qū)管理,必須有一批業(yè)務(wù)能力和專業(yè)素質(zhì)高的農(nóng)村社區(qū)管理隊伍,農(nóng)村社區(qū)管理人員的綜合素質(zhì)會直接影響到農(nóng)村社區(qū)管理的效果,也會影響到居民對社區(qū)構(gòu)建的信任感和滿意度。所以,必須將農(nóng)村社區(qū)管理人才隊伍建設(shè)列為推動農(nóng)村社區(qū)管理的重點工作來實施。首先,必須出臺各種優(yōu)惠政策,吸引大中專畢業(yè)生到社區(qū)崗位來工作,并保障其工作的自主性,使其充分發(fā)揮自身的主觀能動性。其次,完善農(nóng)村社區(qū)管理人員績效評價體系,選拔出一些優(yōu)秀的農(nóng)村社區(qū)管理人員,通過升遷和獎勵渠道激勵他們更好地為農(nóng)村社區(qū)服務(wù)。最后,各級黨校可針對農(nóng)村社區(qū)的管理工作中的技能需求,結(jié)合農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的需要,定期對農(nóng)村社區(qū)管理人員進行培訓(xùn),傳授一些管理中實用性的技能。
1.姜力.中國將構(gòu)建新型農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)體制[J].村委主任,2010(12)
2.胡維維,吳曉燕.農(nóng)村社會管理與新型農(nóng)村社區(qū)管理體制建設(shè)[J].新疆財經(jīng),2011(1)
3.晏國政,王圣志.農(nóng)村治理新局[J].瞭望,2011(10)
4.曲頌.農(nóng)村社區(qū)管理模式的分析與評價[D].中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院碩士論文,2012
5.仇麗萍.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展視角下農(nóng)村社區(qū)管理體制改革與制度創(chuàng)新[J].理論學(xué)習(xí),2011(1)
6.李增元,田玉律.論社會轉(zhuǎn)型期的農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)體制創(chuàng)新[J].四川行政學(xué)院學(xué)報,2012(2)
7.胡維維,鄭進.農(nóng)村社會管理與新型農(nóng)村社區(qū)管理體制建設(shè)[J].西安財經(jīng)學(xué)院學(xué)報,2011(3)