以新型城鎮(zhèn)化為突破口推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的思考

程黎君

【摘要】新型城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然產(chǎn)物，是我國實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要標志，也是加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要突破口。由于區(qū)域發(fā)展的不平衡，貧困地區(qū)仍處在扶貧開發(fā)階段，城鎮(zhèn)化更是一項長期艱巨的任務，研究其城鎮(zhèn)化發(fā)展道路有著重要的意義。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化 城鄉(xiāng)一體化

新型城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然產(chǎn)物，是我國實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要標志，也是加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要突破口。據(jù)《社會藍皮書：2014年中國社會形勢分析與預測》顯示，截至2013年我國城鎮(zhèn)化水平為53.7%，城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為我國全面建設小康社會的重要載體。但是由于區(qū)域發(fā)展不平衡問題還很突出，貧困地區(qū)，特別是集中連片特殊貧困地區(qū)的許多地方仍處在扶貧開發(fā)階段，城鎮(zhèn)化更是一項長期艱巨的任務。

一、重要意義

（一）加快推進城鎮(zhèn)化是全面建成小康社會的根本要求

未來5～10年，我國的城鎮(zhèn)化進程將大大加快，大規(guī)模的農(nóng)村剩余勞動力將進入城鎮(zhèn)居住和就業(yè)。按當前人口增長率計算，2020年前后，我國集中連片特困地區(qū)人口將達到2.5億元，即使這些地區(qū)屆時城鎮(zhèn)化率達到40%，也將會有3000萬的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，解決不好這些人口的轉(zhuǎn)移后就業(yè)、生活及社會保障等方面的需求，必將會引發(fā)一系列的社會問題。因此，加快推進城鎮(zhèn)化，特別是集中連片特困地區(qū)的城鎮(zhèn)化，對我國完成全面建成小康社會的歷史使命，具有十分重要的意義。

（二）加快推進城鎮(zhèn)化建設是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要手段

受資源稟賦、自然條件及二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的制約，我國集中連片特困地區(qū)缺少平等的發(fā)展機會和必要的投入，發(fā)展一直較為滯后，與發(fā)達地區(qū)的差距逐步拉大。給這些地方提供平等的發(fā)展機會，引導人口合理聚集，提升地方發(fā)展能力，促進這些地區(qū)的全面發(fā)展，構(gòu)建公平和諧的城鎮(zhèn)化格局、改善城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量是亟待解決的問題，也是中國特色城鎮(zhèn)化道路的必然要求。

（三）加快推進城鎮(zhèn)化是實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的必然要選擇

促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是全面建成小康社會，加快推進社會主義現(xiàn)代化建設的重大戰(zhàn)略任務。黨的十八大報告明確指出，繼續(xù)實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，充分發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢；加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、連疆地區(qū)、貧困地區(qū)扶持力度；科學規(guī)劃城市群規(guī)模和布局，增強中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務、吸納就業(yè)、人口聚集功能。這為進一步實現(xiàn)城鎮(zhèn)規(guī)模、結(jié)構(gòu)和空間合理布局指明了方向。

二、需要堅持的幾個原則

（一）堅持大中城市與小城市、小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展

集中連片特困地區(qū)現(xiàn)代化程度低，工業(yè)發(fā)展處于初期階段，加之這些地區(qū)地域廣闊、人口密度小，發(fā)展大城市的可能性較小。相對于大中城市而言，小城鎮(zhèn)缺乏公共服務能力，難以形成完備的城市功能。因此，既要注重發(fā)揮大中城市的輻射效應和龍頭作用，又要注重發(fā)揮以小城鎮(zhèn)的互補作用和聯(lián)動效應，因地制宜，突出特色，明確定位，協(xié)調(diào)推進，加快建設功能互補、有序分布的城鎮(zhèn)體系。

（二）堅持城市化與工業(yè)化同步推進

當前探索破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的路徑和模式，是各級政府的主要任務。在這一過程中，要注意防止不顧當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展實情和階段提出過高過快的城市化目標的傾向，尤其要糾正把推進城市化片面地理解為把農(nóng)村人口遷移到城鎮(zhèn)的錯誤認識，同步推進工業(yè)化，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，增加城鎮(zhèn)就業(yè)空間，避免有“城”無“市”的“空城”現(xiàn)象。

（三）堅持資源節(jié)約、環(huán)境友好、可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路

按照“產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集聚、人口向城鎮(zhèn)集中，農(nóng)業(yè)向規(guī)模發(fā)展”的思路，通過節(jié)約土地、集約發(fā)展，遷并整合農(nóng)村居民點、控制人均居住面積等措施，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設用地增加與農(nóng)村土地增加的動態(tài)平衡。注重加強生態(tài)環(huán)境保護，大力發(fā)展綠色經(jīng)濟，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，努力形成資源節(jié)約、環(huán)境友好、經(jīng)濟高效、社會和諧的城鎮(zhèn)發(fā)展新格局。

三、對策建議

（一）推進政府角色轉(zhuǎn)型，充分發(fā)揮公共政策的調(diào)節(jié)作用

貧困地區(qū)在鎮(zhèn)化過程中，政府既不能“越位”扮演“老大”角色， 搞強行征地、“攤大餅”發(fā)展，甚至與民爭利，也不能“缺位”，不承擔城鎮(zhèn)建設中的公共服務供給責任。一方面，政府要把有形之手從“攤大餅”、大搞“造城運動”中撤出來；另一方面，在要創(chuàng)新機制，攻堅克難，在公共服務供給方面找準位置、有所作為。全面推進城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革，建立和完善社會保障制度，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)的改革方向，將農(nóng)民工納入城市保障性住房供應群體，改革土地管理政策，提高土地利用綜合效率。

（二）合理規(guī)劃城市布局，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展

城鎮(zhèn)化建設是一項系統(tǒng)工程，涉及各個方面，城鎮(zhèn)規(guī)劃是城鎮(zhèn)建設和發(fā)展的“藍圖”，是管理城鎮(zhèn)建設的法定依據(jù)，沒有科學規(guī)劃的思想，在實施中必然造成各行其是的盲目性、無序性，從而即使花費了大量的人力、物力、財力，也難有好的效果。必須根據(jù)城鎮(zhèn)的不同規(guī)模和區(qū)域角色定位，對城市作出科學布局，建設宜居宜業(yè)的城鎮(zhèn)人居環(huán)境。與此同時，根據(jù)區(qū)域規(guī)劃部署，發(fā)展城市規(guī)模適度、分工科學、功能配套的城市群，發(fā)揮城市積聚的高輻射作用，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。要通過科學規(guī)劃，完善公共設施，美化城鎮(zhèn)環(huán)境，增強城市承載能力，努力把小城鎮(zhèn)建設成輻射和帶動農(nóng)村發(fā)展的消費中心、生產(chǎn)要素集散中心、“三農(nóng)”服務中心、社會保障和公共社會服務中心。

（三）大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，培育城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐

經(jīng)濟發(fā)展是城鎮(zhèn)化的活力所在，沒有經(jīng)濟發(fā)展特別是產(chǎn)業(yè)支撐，城鎮(zhèn)化就是無源之水、無本之木。貧困地區(qū)沒有內(nèi)生的、良性而富有活力的經(jīng)濟支撐，沒有非農(nóng)就業(yè)崗位的拉動，城鎮(zhèn)化是不可能有持續(xù)發(fā)展能力的。發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)是推進城鎮(zhèn)化的必由之路。沒有第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐，城鎮(zhèn)化率的提高也只能帶來人口的簡單積聚和住房的單薄堆砌，既沒有發(fā)展后勁，也談不上發(fā)展前景，還會留下發(fā)展階段上的后遺癥，給合理利用空間資源增添亂局。因此在貧困地區(qū)必須加快提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)。同時，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，應該在提高就業(yè)彈性方面做文章，城鎮(zhèn)化與農(nóng)村所能提供的剩余農(nóng)產(chǎn)品相適應，人口增長與經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造的就業(yè)崗位相協(xié)調(diào)，不斷拓展就業(yè)空間，增加就業(yè)容量。

（四）加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設步伐，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步

貧困地區(qū)建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過程，既是改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式的過程，也是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚、資源要素向農(nóng)村擴散的過程。要在推進城鎮(zhèn)化的同時，把產(chǎn)業(yè)集聚和區(qū)域集中作為切入點，努力在提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平上有新突破。一方面，要加速農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代工業(yè)的融合，另一方面，要加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系，加快調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)。