社會(huì)轉(zhuǎn)型期政府職能轉(zhuǎn)變思考

■ 陳美霞（云南財(cái)經(jīng)大學(xué) 昆明 650221）

經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的影響

經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，將進(jìn)一步深化中國在政治、經(jīng)濟(jì)和市場等各方面的改革，特別是在經(jīng)濟(jì)全球化大背景下，更加需要規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序，從而促進(jìn)國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的快速發(fā)展。在這樣的情況下，政府作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體和推動(dòng)者，政府應(yīng)該也必須作出各職能轉(zhuǎn)變，才能順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律發(fā)展的變化，從而提高政府管理與服務(wù)的效率，以利于提高區(qū)域內(nèi)的適應(yīng)能力和遵循國際規(guī)則的慣例，最大可能地增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)市場經(jīng)濟(jì)的競爭力。

（一）政府職能更多轉(zhuǎn)向社會(huì)公共政策的制定

李克強(qiáng)總理指出，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)，是政府的重要職責(zé)。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域簡政放權(quán)的同時(shí)，為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的職責(zé)必須加強(qiáng)。隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷完善和深化，此時(shí)的政府在政策制定過程中的地位與作用發(fā)生重大變化；正是在建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)實(shí)踐的推動(dòng)下，政府職能才具有了轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)必然性。而隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深化，市場范圍由一個(gè)國家擴(kuò)展到區(qū)域甚至世界，政策范圍也相應(yīng)擴(kuò)大，政府由過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期唯一的政策制定者變?yōu)檎咧贫ǖ暮献髡?，與此同時(shí)行業(yè)組織等準(zhǔn)政府的各機(jī)構(gòu)主體在政策制定過程中的作用日漸增強(qiáng)。因此，政府在宏觀政策的制定要進(jìn)一步減少對(duì)微觀事務(wù)的干預(yù)，從而營造公平競爭的市場環(huán)境，切實(shí)加強(qiáng)宏觀管理，此時(shí)管理方式的轉(zhuǎn)變對(duì)各部門、各級(jí)政府而言將面臨新的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。

（二）經(jīng)濟(jì)全球一體化下地方分權(quán)化改革趨于加強(qiáng)

隨著中國體制改革力度的加強(qiáng)，政府的地位逐步提高，地方分權(quán)化改革成為世界性的趨勢。隨著經(jīng)濟(jì)全球化與區(qū)域一體化趨勢的不斷加深，一些傳統(tǒng)意義上的國家經(jīng)濟(jì)主權(quán)向區(qū)域組織或國際組織讓渡。首先，經(jīng)濟(jì)全球化背景下國際競爭越來越激烈，需要調(diào)動(dòng)各級(jí)政府的積極性來提高本國的競爭力，向地方政府分權(quán)有利于調(diào)動(dòng)其積極性；其次，政府通過提高管理與服務(wù)的效率，使本國市場具有更強(qiáng)的國際競爭力，從而在不違背國際規(guī)則的前提下最大可能地增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)的國際競爭力。因此，政府通過在公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)引入市場競爭機(jī)制，打破政府的壟斷，使公共服務(wù)供給更加市場化、多元化。

（三）政府日益重視全球化帶來的經(jīng)濟(jì)安全問題

經(jīng)濟(jì)全球化是一把雙刃劍，當(dāng)它為各國帶來巨大的發(fā)展新機(jī)遇的同時(shí)，也帶來日益增加的風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展是各區(qū)域經(jīng)濟(jì)之間通過生產(chǎn)活動(dòng)、市場活動(dòng)，產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)緊密地聯(lián)系在一起。如果任何地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)問題，或者發(fā)生不可預(yù)測的事件，都將對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來負(fù)面影響，這就要求政府提高應(yīng)對(duì)各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)突發(fā)事件的能力，給政府職能的轉(zhuǎn)換提出了更高的要求。

全球化背景下政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變面臨的挑戰(zhàn)

（一）社會(huì)轉(zhuǎn)型期政府職能轉(zhuǎn)變面臨市場化挑戰(zhàn)

中國經(jīng)過30多年的市場化改革，政府管理經(jīng)濟(jì)的職能和方式發(fā)生了許多重要變化，初步建立了以間接手段為主的宏觀調(diào)控體系和較靈活的微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)。

傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的無序的行政審批制度，依然廣泛存在，并在轉(zhuǎn)型時(shí)期有不同程度的擴(kuò)展，行政審批制度在缺乏有效的監(jiān)督約束機(jī)制下，客觀上助長了尋租腐敗行為的發(fā)生，行政審批制度導(dǎo)致政府辦事效率低下。

（二）政府干預(yù)效率較低以致阻礙宏觀經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)

與市場機(jī)制不同，政府干預(yù)首先具有不以直接盈利為目的的公共性。一是缺乏競爭。由于政府干預(yù)的目的是為了彌補(bǔ)市場缺陷，并不以盈利為目的，所以，政府為彌補(bǔ)市場失靈，往往是通過直接干預(yù)，但是，由于政府宏觀調(diào)控的范圍和力度不足或方式選擇失當(dāng)，反而不能夠彌補(bǔ)“市場失靈”維持市場機(jī)制正常運(yùn)行的合理需要。比如對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)不力，缺乏保護(hù)公平競爭的法律法規(guī)和措施，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品投資不足。二是沒有采取激勵(lì)措施降低成本，因此，政府干預(yù)還具有壟斷性。這種沒有競爭的壟斷反而非常容易使政府喪失對(duì)效率、效益的追求，而缺乏競爭壓力必然導(dǎo)致低效率。最后，政府干預(yù)還需要具有高度的協(xié)調(diào)性。政府在實(shí)施調(diào)控中，需要由眾多的組織機(jī)構(gòu)或部門來推動(dòng)，政府通過協(xié)調(diào)這些機(jī)構(gòu)部門間的職權(quán)劃分、協(xié)調(diào)配合、部門觀點(diǎn)，來影響調(diào)控體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。市場經(jīng)濟(jì)中的政府干預(yù)以市場調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的補(bǔ)充性調(diào)節(jié)，所以它必須以市場機(jī)制的存在和不斷完善為前提。

（三）弱化政府的微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)職能

中國是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的國家，由于采取漸進(jìn)的轉(zhuǎn)軌方式，現(xiàn)階段的政府職能仍明顯地帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩。從遵循WTO規(guī)則的要求來看，應(yīng)弱化政府的微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)職能。政府應(yīng)減少行政審批，這樣才能把政府從干預(yù)國企管理的重負(fù)中解脫出來。

因此，對(duì)于政府來說，如何處理好國際分工、國內(nèi)協(xié)調(diào)、區(qū)域平衡，發(fā)揮地區(qū)的比較優(yōu)勢，在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中最大限度地取得分工利益，這是需要認(rèn)真思考的問題。經(jīng)濟(jì)全球化過程中，未來中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也離不開政府經(jīng)濟(jì)職能的轉(zhuǎn)變。

全球化進(jìn)程中政府職能轉(zhuǎn)變存在的問題

隨著全球化進(jìn)程的加快，政府在政治和經(jīng)濟(jì)等方面的改革力度越來越強(qiáng)，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，社會(huì)轉(zhuǎn)型力度的加大，政府職能轉(zhuǎn)變先后經(jīng)過數(shù)次規(guī)模較大的改革。在處理政府與市場、政府與社會(huì)、政府與公眾的關(guān)系上，要求政府必須在一定程度上具有社會(huì)管理創(chuàng)新意識(shí)和管理方式，進(jìn)而使本國市場具有更強(qiáng)的國際競爭力。

（一）政府職能不明確導(dǎo)致越位與缺位問題突出

政府的越位是指政府的權(quán)限超過了其所管轄的范圍。做了不該做的事情以及管了政府本身不該管的事情，甚至是直接包攬了應(yīng)由政府、企業(yè)、非政府組織各方協(xié)調(diào)、共同參與的混合性公共物品的生產(chǎn)，乃至本應(yīng)由市場自身來進(jìn)行的純粹私人產(chǎn)品的生產(chǎn)供應(yīng)。政府直接參與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的現(xiàn)象比比皆是，政府干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的現(xiàn)象屢見不鮮。

因此，經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中，一個(gè)轉(zhuǎn)型的社會(huì)里，政府把該管的管好才是稱職的政府，才能更好的實(shí)現(xiàn)其職能，無論是缺位還是越位，都會(huì)造成政府職能的偏離，給經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高造成阻礙。

（二）政企不分以致職責(zé)模糊不清

政府作為社會(huì)管理主體，本身的權(quán)力與責(zé)任不平衡，政府整體職能不規(guī)范。政府部門過多地參與企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，干預(yù)企業(yè)的人事安排和內(nèi)部管理，政府職能在一定程度上超越或代替了企業(yè)和市場的職能，此時(shí)的政府常常逾越權(quán)力界限，干涉本屬于企業(yè)、事業(yè)和社會(huì)的事務(wù)，這就是引人注目的政企不分、政事不分、政社不分現(xiàn)象。出現(xiàn)這種情況的重要原因是政府的角色尚未清晰，各級(jí)黨組織對(duì)政府部門的事務(wù)干預(yù)過多，這是導(dǎo)致政府職能轉(zhuǎn)變不到位的根本原因。

（三）政府公共服務(wù)職能弱化

隨著一些政治權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力的不斷“下放”，一些地方政府部門出現(xiàn)了利益集團(tuán)化的傾向，政府的權(quán)力來源于社會(huì)，理應(yīng)為公眾提供滿足其生存和發(fā)展的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。但是地方政府在制訂政策、法規(guī)、規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，往往受部門和地區(qū)利益的驅(qū)使，做出一些違背公共利益和全局利益的選擇和決策，而忽視了政府作為對(duì)民眾負(fù)有生存照顧義務(wù)、公共服務(wù)提供者的本質(zhì)性角色。這些公共服務(wù)與公共需求之間的不平衡問題，已經(jīng)制約經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和社會(huì)的全面進(jìn)步。這些地方政府部門的公共服務(wù)職能弱化，致使政府整體服務(wù)職能的進(jìn)一步弱化，與經(jīng)濟(jì)全球化背景下政府職能轉(zhuǎn)變的要求相背離。

經(jīng)濟(jì)全球化大格局中政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)現(xiàn)路徑

從國際社會(huì)的經(jīng)驗(yàn)看，一個(gè)國家的政府規(guī)模與其承擔(dān)的公共事務(wù)職責(zé)相適應(yīng)，并能夠?qū)崿F(xiàn)公共治理的高效、民眾滿意，就是一個(gè)好政府。從這個(gè)意義上說，黨的十八大提出“職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意”的服務(wù)型政府建設(shè)的理念和內(nèi)涵，是與國際社會(huì)公共治理基本價(jià)值取向相一致的。因此推進(jìn)政府改革、轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)職能是決定中國能在多大程度上分享經(jīng)濟(jì)全球化利益的關(guān)鍵，是提高國際競爭力、抵御經(jīng)濟(jì)全球化沖擊的最有效方法。

（一）簡政放權(quán)是深化政府改革和加快轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，針對(duì)社會(huì)關(guān)切的問題，積極充分調(diào)動(dòng)企業(yè)和社會(huì)創(chuàng)新的積極性，行政審批制度改革不是簡單“放權(quán)”了事，更要加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。政府過多的行政審批，將影響市場經(jīng)濟(jì)的潛能和效率的發(fā)揮。政府在職能轉(zhuǎn)變中要減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，簡政放權(quán)、放管結(jié)合，“‘放’是放活，而不是放任；‘管’要管好，而不是管死”?！稗D(zhuǎn)變政府職能的核心要義，是要切實(shí)做好‘放管’結(jié)合”。讓政府更好歸位、市場更大發(fā)力、群眾更多受益。

（二）規(guī)范政府行為并強(qiáng)化公共服務(wù)職能

強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能的關(guān)鍵是要切實(shí)加大公共服務(wù)投入，加快完善公共服務(wù)職能。加強(qiáng)政府的公共服務(wù)職能意味著要更加注重公共服務(wù)，著力促進(jìn)教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)全球化市場規(guī)則下，既要強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控能力，規(guī)范政府職能的行為，又要強(qiáng)化政府公共服務(wù)領(lǐng)域職能。切實(shí)履行政府公共服務(wù)職能，即加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)，應(yīng)為發(fā)展本國經(jīng)濟(jì)提供更為廣闊、穩(wěn)定的公共服務(wù)職能。同時(shí)要強(qiáng)化政府公共信息服務(wù)能力，加強(qiáng)公共信息發(fā)布，引導(dǎo)社會(huì)投資方向，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)的監(jiān)管，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）明確角色定位并全面履行政府職能

政府不應(yīng)扮演市場主體的角色，市場主體應(yīng)當(dāng)是人格化的財(cái)產(chǎn)主體，政府不具有承擔(dān)市場主體責(zé)任的能力。另外政府不應(yīng)直接組織融資和操辦項(xiàng)目，而是要從宏觀角度加大對(duì)市場行為的監(jiān)管力度，大力整頓市場經(jīng)濟(jì)秩序，提高對(duì)市場信號(hào)的甄別和快速反應(yīng)能力，確保國家經(jīng)濟(jì)安全。在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，政府經(jīng)濟(jì)職能調(diào)整的基本目標(biāo)，就是要充分反映市場的要求，通過提高政府管理與服務(wù)的效率，使本國市場具有更強(qiáng)的國際競爭力，在不違背國際規(guī)則的前提下最大可能地增強(qiáng)本國經(jīng)濟(jì)的國際競爭力。

結(jié)論

全球化是一個(gè)無止境的過程，因此，政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變也不是一蹴而就的，而是一個(gè)浩大的系統(tǒng)工程，需要經(jīng)過很多代人持續(xù)不斷的努力方能真正實(shí)現(xiàn)。

政府職能基于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，并受制于社會(huì)已形成的政治、經(jīng)濟(jì)體制。因而每當(dāng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與政治制度處于變革階段，必然產(chǎn)生政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變的要求，以滿足變革、發(fā)展的需要。改革不可能畢其功于一役，也不可能一蹴而就。推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，貴在行動(dòng)，重在落實(shí)。只有依據(jù)科學(xué)規(guī)劃、增強(qiáng)執(zhí)行剛性，不為利益博弈和權(quán)力角逐所左右，通過持續(xù)發(fā)力，才能在更大范圍和更深層次上切實(shí)推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。

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