中國環(huán)境立法的都市化傾向及應(yīng)對

■ 李杰賡（長春工業(yè)大學(xué)人文學(xué)院 長春 130012）

中國環(huán)境立法都市化傾向明顯

中國農(nóng)村環(huán)境問題十分嚴(yán)峻，據(jù)《全國環(huán)境統(tǒng)計公報(2012年)》顯示，農(nóng)業(yè)源化學(xué)需氧量排放量1153.8萬噸，占化學(xué)需氧量排放總量的47.6%；農(nóng)業(yè)源氨氮排放量80.6萬噸，占氨氮排放總量的31.8%。同時，《農(nóng)村綠皮書：中國農(nóng)村經(jīng)濟形勢分析與預(yù)測（2012～2013）》對農(nóng)業(yè)發(fā)展中的環(huán)境問題進行了描述，2012年我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的環(huán)境問題依然突出，表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)投入品對環(huán)境的污染和對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的威脅，以及畜禽養(yǎng)殖業(yè)的環(huán)境污染。其中，化肥施用量繼續(xù)增加，畜禽規(guī)模化養(yǎng)殖污染嚴(yán)重。農(nóng)村環(huán)境問題的產(chǎn)生不僅來源于農(nóng)民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且來自城市的生產(chǎn)生活垃圾以及工業(yè)污染也是農(nóng)村環(huán)境污染的重要來源。隨著城市污染控制力度的加強，污染嚴(yán)重的工業(yè)企業(yè)向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移增加，成為農(nóng)村新的污染源。全國近2.5億農(nóng)村人口還存在飲水不安全問題。

對于農(nóng)村的環(huán)境問題，環(huán)境立法卻沒有給予足夠的重視，環(huán)境立法的都市化傾向明顯，即立法以城市為中心，涉及農(nóng)村的環(huán)境問題的法律規(guī)定少之又少。正如陳懿所指出的：“改革開放以來，我國環(huán)境法制快速發(fā)展，然而關(guān)于農(nóng)村環(huán)境污染防治的各類法律、法規(guī)和規(guī)章‘寥寥無幾’?！董h(huán)境保護法》僅在第20條提到了加強對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護。作為環(huán)境法制骨干的各要素污染防治法即使經(jīng)過近幾年的大幅修改也沒有切實反映農(nóng)村環(huán)境保護的要求”。同時，如環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、環(huán)境許可證制度、排污收費制度和限期制度卻很難應(yīng)用到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之中，預(yù)防和治理由此產(chǎn)生的環(huán)境污染。

據(jù)學(xué)者于2007年的統(tǒng)計，“截至目前，中國已經(jīng)制定了環(huán)境法9 部。自然資源法15部，環(huán)境保護行政法規(guī)50余項，環(huán)境保護部門規(guī)章和規(guī)范性文件近200 件，國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)500 多項，批準(zhǔn)和簽署多邊國際環(huán)境條約5l項，初步形成了一個以《環(huán)境保護法》為核心的環(huán)境保護法律體系。但是，中國現(xiàn)有的環(huán)境保護立法主要關(guān)注的是工業(yè)污染防治與大中城市的環(huán)境利益，很少顧及到廣大農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境保護。據(jù)有關(guān)資料顯示，截至2007年12月，以全文關(guān)鍵詞中含有‘農(nóng)村環(huán)境’為檢索條件，在《北大法寶——中國法律檢索系統(tǒng)》中的‘中國法律法規(guī)規(guī)章司法解釋全庫’中進行檢索，我國涉及農(nóng)村環(huán)境的規(guī)范性文件共88件，其中法律2件、行政法規(guī)12件、部門規(guī)章74件”。至今，這一情況，仍然沒有得到改觀，我國環(huán)境立法仍然是以城市的污染為出發(fā)點的，在環(huán)境污染的防治內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)上以城市為中心。

截至2014年1月，以全文關(guān)鍵詞中含有“農(nóng)村環(huán)境”為檢索條件，在《北大法寶——中國法律檢索系統(tǒng)》中的“中國法律法規(guī)規(guī)章司法解釋全庫”中進行檢索，我國涉及農(nóng)村環(huán)境的規(guī)范性文件共278 件，其中法律20 件、行政法規(guī)51件、司法解釋1件，部門規(guī)章196 件，團體規(guī)定、行業(yè)規(guī)定、軍事法規(guī)、軍事規(guī)章及其他規(guī)范性文件10件?？瓷先ソ鼛啄陮r(nóng)村環(huán)境的規(guī)定有所增加，但是依據(jù)《北大法寶——中國法律檢索系統(tǒng)》檢索到的20件“法律”以全國人大及其常委會、環(huán)境與資源保護委員會的決議報告為主體，51件“行政法規(guī)”中以報告、通知和意見為主體，196件部門規(guī)章中以通知、公告、批復(fù)和決定為主體。以標(biāo)題“農(nóng)村環(huán)境”為檢索條件，在《北大法寶——中國法律檢索系統(tǒng)》中的‘中國法律法規(guī)規(guī)章司法解釋全庫’中進行檢索，我國涉及農(nóng)村環(huán)境的規(guī)范性文件共19 件，其中法律0 件、行政法規(guī)2 件、司法解釋0件，部門規(guī)章17件?？梢妼r(nóng)村環(huán)境的立法關(guān)注仍比較欠缺。這就不能為農(nóng)村環(huán)境和農(nóng)民的環(huán)境權(quán)利的保護提供制度支持。

環(huán)境都市化立法傾向原因的考察

中國環(huán)境農(nóng)村環(huán)境立法上的缺陷或空白，是與中國所處的世界結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及中國法學(xué)論者對西方理論和思維方式的繼受密切相關(guān)。以都市化為例，在鄧正來看來，這種都市化傾向是與法學(xué)受“現(xiàn)代化范式”支配有關(guān)，在他看來，“現(xiàn)代化范式”有兩項基本的假設(shè)，假設(shè)（一）：當(dāng)下世界的所有國家都可以根據(jù)現(xiàn)代化所取得的成就而被界分為“傳統(tǒng)社會”和“現(xiàn)代社會”，而這便是人所熟知的“傳統(tǒng)—現(xiàn)代”兩分觀。假設(shè)（二）：不僅人類歷史注定沿著一條單一的預(yù)設(shè)軌線發(fā)展——此一軌線由前后庠序、性質(zhì)嚴(yán)格區(qū)別的社會階段構(gòu)成，而且每個社會的歷史也都必然遵循一條由低級社會向高級社會的預(yù)定路線向前發(fā)展。依據(jù)上述假設(shè)（一）中的“傳統(tǒng)—現(xiàn)代”兩分觀，這種所謂歷史必然的發(fā)展也就自然表現(xiàn)為由“傳統(tǒng)社會”向“現(xiàn)代社會”的必然進化。在“現(xiàn)代化范式”的支配下，中國法學(xué)論者所關(guān)注的更可能是宏大的憲政、民主和法治，而不太可能是與中國農(nóng)民乃至中國人的生活緊密相關(guān)的地方政府的品格和司法的品質(zhì)；中國法學(xué)論者所關(guān)注的更可能是中國“都市化”浪潮中的城市居民的利益或中國受全球化浪潮的沖擊而生成的各種新型權(quán)利，而不太可能是中國“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”、“貧富差距結(jié)構(gòu)”和“世界結(jié)構(gòu)”下的廣大中國農(nóng)民或貧困者之身體健康和生命安全的切實權(quán)利；中國法學(xué)論者所關(guān)注的更可能是“大寫”的人權(quán)，而不太可能是他所謂的“活的”、日常的、無時不刻都關(guān)乎到人之身體健康和生命安全的具體人權(quán)。

筆者認(rèn)為，鄧正來的上述論斷是非常準(zhǔn)確的。由于受到西方的“現(xiàn)代化方式”的支配，中國的法學(xué)論者思考的依據(jù)不是中國的實際，而是西方既定的理論假設(shè)，他們將目光投向了城市，特別是大都市。遠(yuǎn)離了或忽視了更應(yīng)備受關(guān)注的農(nóng)村地區(qū)及生活于此的人們。在法律移植過程中，立法者引入西方發(fā)達(dá)國家的法律規(guī)定，但卻沒有對中國的現(xiàn)實有深入的理解。更多地關(guān)注于法律制度的先進性、邏輯自洽性，而不去關(guān)注法律的可行性。因此，立法上的諸多條款，都只能停留在紙面上，而很難予以實施。當(dāng)兩個世界，即東方和西方，落后和先進的兩個世界被建構(gòu)起來之后，處于世界結(jié)構(gòu)中的中國及其居于這一空間的中國人，向西方學(xué)習(xí)先進的立法理念、立法技術(shù)就成了正當(dāng)而且充分的理由。而恰恰是在這個意義上，無論是法學(xué)論者和立法者，受制于西方“現(xiàn)代化方式”的支配就有了合理的契機。

在這一背景下，我們丟失了鄧正來所謂的中國的法律理想圖景。當(dāng)丟失對這一理想圖景的渴望和追求時，中國處于世界結(jié)構(gòu)中的邊緣狀態(tài)被強化了。這種不平等的狀態(tài)導(dǎo)致了中國人承擔(dān)了更多的環(huán)境風(fēng)險，但相比于城市居民，農(nóng)民由于既有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使其更是被放逐在法律平等保護之外。蔣莉、劉維平指出：“長期的城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)，不光造成了城鄉(xiāng)經(jīng)濟等方面的差別，同時農(nóng)村的環(huán)境問題被輕視，農(nóng)民環(huán)境權(quán)被邊緣化，很明顯的可以看出我國目前是以城市為中心的環(huán)境保護法律體系?！被谶@樣的社會現(xiàn)實，環(huán)境污染源及污染物向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，并且缺少足夠的法律規(guī)范予以規(guī)制。對于中國的農(nóng)村環(huán)境問題而言，都市化的立法傾向?qū)е铝酥袊r(nóng)村環(huán)境破壞嚴(yán)重，農(nóng)民的環(huán)境權(quán)利乃至于生命財產(chǎn)權(quán)利無法得到應(yīng)有的保護和救濟。

中國環(huán)境立法都市化傾向問題的應(yīng)對

對于農(nóng)村環(huán)境的保護，應(yīng)該加大人力、物力和資金的投入，更需要農(nóng)民環(huán)境意識的提高和法律制度的保障。法律制度的設(shè)計與實施離不開廣大人民群眾的支持，環(huán)境立法的訂立與實施，對于居中國人口絕大多數(shù)的農(nóng)民當(dāng)然也是不能不在場的。如果中國廣大農(nóng)民的不在場，任何完美的法律理想和制度建設(shè)都缺失了真正意義上的群眾基礎(chǔ)?，F(xiàn)有立法的都市化傾向，導(dǎo)致了雙重的不利后果：一方面，難以保障農(nóng)民合法的權(quán)益，在環(huán)境法領(lǐng)域內(nèi)，農(nóng)民的正當(dāng)?shù)沫h(huán)境權(quán)益難以得到有效保護和救濟；另一方面，由于法律并不是農(nóng)民維護自身權(quán)益的有效手段，法律規(guī)則和法治思想并不能得到農(nóng)民的認(rèn)同，從而導(dǎo)致了法律的權(quán)威難以建立。

因而，在農(nóng)村環(huán)境立法、執(zhí)法和司法領(lǐng)域，法律要平等地對待農(nóng)民；環(huán)境污染的損害發(fā)生之前或發(fā)生之時，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民要有充分的知情權(quán)和參與權(quán)；當(dāng)其合法的環(huán)境權(quán)利受到侵害后，要提供其公證及時的救濟；因權(quán)力的不當(dāng)行使給權(quán)利造成侵害時，環(huán)境利益的相關(guān)主體有尋求救濟和問責(zé)的權(quán)利。要保障環(huán)境立法的平等適用性，具體來講要從以下幾個方面完善我國的環(huán)境法律制度：

（一）明確規(guī)定居民的環(huán)境權(quán)和保護環(huán)境的義務(wù)

通過法律明文的方式對居民的環(huán)境權(quán)予以規(guī)定，可以通過概括加列舉的方式來規(guī)定居民的環(huán)境權(quán)。比如可以將環(huán)境權(quán)概括為為了滿足身體和心理健康的需要而享受良好環(huán)境的權(quán)利，具體可以包括日照權(quán)、通風(fēng)權(quán)、安寧權(quán)、清潔水權(quán)、清潔空氣權(quán)和觀賞權(quán)等。在環(huán)境權(quán)利的保護上，農(nóng)民與城市居民應(yīng)該得到同等的對待。在規(guī)定環(huán)境權(quán)的同時，應(yīng)該對居民保護環(huán)境的義務(wù)予以規(guī)定，即在使用環(huán)境要素生產(chǎn)生活過程中，不得對環(huán)境造成不可逆的損害，如果違反相應(yīng)的法律規(guī)定，則要追究法律責(zé)任。

（二）明確環(huán)境侵權(quán)的法律責(zé)任

根據(jù)經(jīng)濟分析法學(xué)派的觀點，違法、犯罪行為的發(fā)生，是由于違法犯罪的成本低于違法犯罪所獲取的收益，即違法犯罪行為如果是有效益的，就會激勵違法者大膽通過違法犯罪行為獲得利益，而不必承擔(dān)相應(yīng)的處罰，最終將會導(dǎo)致違法犯罪行為難以控制。健全法律制度的目的不僅是為了防治違法犯罪，更是為了讓每個人在其權(quán)利受到侵害的時候都有救濟的途徑，而使其活的更有尊嚴(yán)。

（三）規(guī)范環(huán)境管理權(quán)的運用

環(huán)境管理權(quán)是行政權(quán)的一種，環(huán)境管理權(quán)行使的目的是防治污染、保護環(huán)境，對環(huán)境違法行為進行預(yù)防和處罰，以保持良好的人與人、人與自然的和諧關(guān)系。但由于環(huán)境管理權(quán)存在著被濫用的可能，因而規(guī)范環(huán)境管理權(quán)的運用是十分必要的。在立法上不僅要規(guī)范作為法人的行政機關(guān)的法律責(zé)任；而且要對相關(guān)責(zé)任人員進行問責(zé)。因為機關(guān)、組織是一個相對抽象的概念，責(zé)任的追究最終要通過作為個體的人來實現(xiàn)。因此，對于主管機構(gòu)責(zé)任的追究應(yīng)通過對其主管官員來實現(xiàn)，同時要保留必要的追訴時效，因為在風(fēng)險社會中的風(fēng)險具有難以預(yù)測、因果關(guān)系難以判斷的特性，保留必要的追訴時效以保證責(zé)任能夠被有效追究。

在堅持環(huán)境立法平等適用性的前提下，還要看到農(nóng)村環(huán)境保護的特殊性。農(nóng)村環(huán)境與農(nóng)民生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)息息相關(guān)，農(nóng)村的土地是環(huán)境資源的要素之一，農(nóng)民主要以土地獲得生活來源。因而，在環(huán)境立法過程當(dāng)中，既要關(guān)注到農(nóng)民的環(huán)境權(quán)的保護，也要以農(nóng)民的生存權(quán)為根據(jù)。因此，在總的方向上應(yīng)該堅持可持續(xù)發(fā)展原則，在這一原則的指導(dǎo)下，通過科技的投入和政策的扶持，鼓勵農(nóng)民減少化肥農(nóng)藥的施用，建立綠色、有機農(nóng)業(yè)；并將市場觀念和法治觀念引入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)當(dāng)中，建立食品來源的追蹤制度，以保障農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量，并以無公害農(nóng)副產(chǎn)品的質(zhì)量優(yōu)勢進入市場，聯(lián)動生產(chǎn)和銷售的關(guān)系，從而提高農(nóng)民的收入，從而達(dá)到保護環(huán)境和增加農(nóng)民收入雙贏的目的。

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