內(nèi)部控制：事業(yè)發(fā)展與安全的穩(wěn)定器和風(fēng)向標(biāo)

王穎

（江蘇海事職業(yè)技術(shù)學(xué)院，南京 211815）

內(nèi)部控制：事業(yè)發(fā)展與安全的穩(wěn)定器和風(fēng)向標(biāo)

王穎

（江蘇海事職業(yè)技術(shù)學(xué)院，南京 211815）

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)具有重要意義，它是單位業(yè)務(wù)發(fā)展的客觀需要，是法律法規(guī)的延伸和補(bǔ)充，是內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理“看不見的手”，與現(xiàn)代審計(jì)存在重要關(guān)聯(lián)，是業(yè)務(wù)運(yùn)行和安全的穩(wěn)定器和晴雨表。文章并根據(jù)目前形勢(shì)提出加強(qiáng)組織控制、職位控制、人員素質(zhì)控制等十二項(xiàng)控制措施。

內(nèi)部控制；行政事業(yè)單位；業(yè)務(wù)安全；客觀需要

1　前言

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的發(fā)布實(shí)施，標(biāo)志著繼企業(yè)之后行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)入快車道，它也使人們對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制進(jìn)行重新認(rèn)知和認(rèn)真定位。

2　行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施的重要意義和作用

2.1內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)發(fā)展的客觀需要

現(xiàn)代社會(huì)化大生產(chǎn)分工嚴(yán)密，管理層次和幅度增多，業(yè)務(wù)范圍廣泛，技術(shù)含量復(fù)雜，行政事業(yè)單位提供社會(huì)管理和服務(wù)也是如此，這給了內(nèi)部控制予廣闊的舞臺(tái)。內(nèi)部控制不僅是一種面廣量大的基礎(chǔ)性管理，而且也是一種成本低廉、作用長久的治本性管理，是現(xiàn)代治理系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)中的基本環(huán)節(jié)。它所具有功能和作用已為無數(shù)實(shí)踐所證明，內(nèi)部控制已成為當(dāng)今國外政府治理、組織治理系統(tǒng)的重要組成部分。

2.2內(nèi)部控制是法律法規(guī)的延伸和補(bǔ)充

法律法規(guī)是一種外部控制，即通過法律的強(qiáng)制手段維護(hù)社會(huì)整體利益，推行社會(huì)生活的基本規(guī)范。法律法規(guī)外在的、強(qiáng)制性控制需要內(nèi)部的、自覺的、非強(qiáng)制的手段的配套和支撐，并使學(xué)法、守法、執(zhí)法成為人們的自覺行為和共同價(jià)值取向，這樣才能構(gòu)成“法律—法規(guī)—規(guī)章—制度”完整的法制化體系。內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位將法律法規(guī)轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨碛心繕?biāo)的管理行為，轉(zhuǎn)變?yōu)槿藗冏陨淼睦硇运季S和明智的行為選擇的有效手段，可以說，以自我控制、自我約束、自我管理、自我受益為特征的內(nèi)部控制是法制社會(huì)的基石。

2.3內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理的有效抓手

內(nèi)部控制發(fā)揮的作用是廣泛、經(jīng)常和潛在的，它不像其他管理措施（如下在行政命令、執(zhí)行調(diào)度指揮、分配管理任務(wù)等）那樣，其作用力和效果更為間接，有時(shí)還需要一定時(shí)期的培育和成長方能見效。從機(jī)制上說，內(nèi)部控制是看不見的手，時(shí)時(shí)處處發(fā)揮著作用。實(shí)踐證明，內(nèi)部控制可以促進(jìn)單位業(yè)務(wù)活動(dòng)按其既定的目標(biāo)有計(jì)劃、有步驟地推行，保證健康、有序地運(yùn)作，并及時(shí)發(fā)現(xiàn)可能出現(xiàn)的偏差且給予迅速糾正，防范經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)造假，避免潛在危機(jī)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的損失；有利于保證國家的法律、法規(guī)、政策的貫徹執(zhí)行；有利于保證會(huì)計(jì)信息和其他信息的真實(shí)可靠，有效地堵塞漏洞、防止或減少損失浪費(fèi)，防止和查處貪腐等。內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位內(nèi)部管理的有效抓手。

2.4內(nèi)部控制與現(xiàn)代審計(jì)存在緊密關(guān)聯(lián)

建立和健全內(nèi)部控制制度不是外部審計(jì)監(jiān)督的責(zé)任，而是被審計(jì)單位自身的管理責(zé)任和會(huì)計(jì)責(zé)任。內(nèi)部控制與審計(jì)工作存在強(qiáng)關(guān)聯(lián)性：第一，內(nèi)部控制系統(tǒng)的存在性及其效果性是審計(jì)的重要導(dǎo)向，即分析評(píng)價(jià)被審計(jì)單位內(nèi)部控制系統(tǒng)是審計(jì)工作的基礎(chǔ)，決定著對(duì)被審計(jì)單位內(nèi)部控制系統(tǒng)的依賴程度；第二，被審計(jì)單位內(nèi)部控制系統(tǒng)是審計(jì)監(jiān)督檢查的重要客體，即將其內(nèi)部控制制度的有無及其執(zhí)行好壞和效果，視同于被審計(jì)單位內(nèi)部的業(yè)務(wù)活動(dòng)，進(jìn)行必要的詳盡的檢查分析，并將內(nèi)部控制制度與其業(yè)務(wù)活動(dòng)有機(jī)結(jié)合起來，將其存在的會(huì)計(jì)核算的假亂問題及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域違法亂紀(jì)與內(nèi)部控制制度的漏洞聯(lián)系起來；第三，加強(qiáng)和完善內(nèi)部控制是審計(jì)監(jiān)督的治本性目標(biāo)。審計(jì)人員通過檢查實(shí)施有效的審計(jì)監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)其會(huì)計(jì)核算中存在的錯(cuò)弊，并找出其內(nèi)部管理和控制的薄弱環(huán)節(jié)，既揭露違法亂紀(jì)現(xiàn)象，查處有關(guān)責(zé)任者和當(dāng)事人；同時(shí)促進(jìn)改善服務(wù)、加強(qiáng)管理，建立和健全內(nèi)部控制系統(tǒng)，從而達(dá)到查處一個(gè)、教育一片、長期收益的目的。

2.5內(nèi)部控制是業(yè)務(wù)運(yùn)行和安全的穩(wěn)定器和風(fēng)向標(biāo)

凡單位內(nèi)部控制系統(tǒng)建立、健全，那么其業(yè)務(wù)就較規(guī)范和有序，發(fā)生錯(cuò)誤和舞弊的概率就相對(duì)縮小，這無形中減少了外部控制的壓力；反之，組織內(nèi)部控制制度不存在或雖有制度但形同虛設(shè)，那么其業(yè)務(wù)的規(guī)范性必然下降，產(chǎn)生錯(cuò)弊的可能性自然會(huì)增加，對(duì)其進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的壓力自然會(huì)增加。從社會(huì)中觀和宏觀角度來觀察，某部門、地區(qū)和行業(yè)，乃至社會(huì)各經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部控制松馳，經(jīng)濟(jì)秩序?qū)o法保證，市場(chǎng)的游戲規(guī)則將不再有效，財(cái)經(jīng)法紀(jì)的尊嚴(yán)也將不復(fù)存在，業(yè)務(wù)安全運(yùn)行將沒有穩(wěn)定的保證；因此在當(dāng)前完善國家治理背景下，建立和健全內(nèi)部控制具有重要意義。

3　當(dāng)前形勢(shì)下的問題與內(nèi)部控制的關(guān)系

通過內(nèi)部控制穩(wěn)定器和晴雨表來分析當(dāng)前行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)格局，不難發(fā)現(xiàn)：在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，新舊體制的轉(zhuǎn)換、交替不可避免地會(huì)帶來了一些沖擊和震蕩；舊體制的慣性和影響力依然存在，新的體制和秩序尚未完全筑就，使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的有序運(yùn)行和無序運(yùn)行并存；舊的法律法規(guī)和制度已逐不適用，但新的法律法規(guī)又未完全建立健全，在此大背景下，有的部門、行業(yè)和地區(qū)，部分行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制缺少或失控，導(dǎo)致財(cái)經(jīng)法紀(jì)松馳、財(cái)務(wù)造假和違法亂紀(jì)現(xiàn)象有所抬頭，“假”和“亂”時(shí)有發(fā)生，腐敗仍呈多發(fā)頻發(fā)之勢(shì)；所以黨中央要求反腐保持高壓態(tài)勢(shì)。

在這種形勢(shì)下，不應(yīng)當(dāng)忘記內(nèi)部控制——其他法律、行政、管理和技術(shù)手段所不可替代的作用。建立和健全內(nèi)部控制是其有意識(shí)地制約內(nèi)部管理和核算工作“假”“亂”的重要工具，是扼制腐敗的重要防線，是保證組織自身“經(jīng)濟(jì)安全”的屏障，也是審計(jì)監(jiān)督得以依賴的對(duì)象和手段，故應(yīng)迅速構(gòu)建內(nèi)部控制的體系，設(shè)置防范經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域違法亂紀(jì)的防線。

4　目前內(nèi)部控制應(yīng)重點(diǎn)建設(shè)的環(huán)節(jié)

4.1組織機(jī)構(gòu)控制

指通過組織內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理性和有效性所進(jìn)行的控制，主要包括采用合理的組織方案，采用合理的組織結(jié)構(gòu)，建立組織系統(tǒng)等內(nèi)容；換句說，就是將控制的功能置入單位的組織機(jī)構(gòu)之中，不使某一部門擁有過分集中的權(quán)力，使權(quán)力適當(dāng)分散，形成互相聯(lián)系、互相制衡的格局，防止或減少權(quán)力過于集中沒有制衡而導(dǎo)致錯(cuò)弊發(fā)生的可能性。

4.2職務(wù)分離控制

指對(duì)于組織內(nèi)部的不相容職務(wù)〈指某一項(xiàng)或某幾項(xiàng)職務(wù)，由一人承擔(dān)容易造成差錯(cuò)和舞弊，且發(fā)生了錯(cuò)弊容易掩飾而不易發(fā)現(xiàn)和查處〉必須進(jìn)行分工負(fù)責(zé)，不能由一人同時(shí)兼任，因而達(dá)到互相控制的作用。職務(wù)分離控制可在早期的內(nèi)部牽制制度中找到蹤影，它的初衷是不讓某一（些）個(gè)人經(jīng)辦業(yè)務(wù)全程，而通過多人的介入，相互制約，以減少錯(cuò)弊發(fā)生的可能性。

4.3授權(quán)批準(zhǔn)控制

指組織內(nèi)部各級(jí)工作人員必須經(jīng)過授權(quán)和批準(zhǔn)才能對(duì)有關(guān)的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行處理，末經(jīng)授權(quán)和批準(zhǔn)的人員不能接觸和處理有關(guān)業(yè)務(wù)，以使管理者對(duì)有關(guān)業(yè)務(wù)實(shí)施有效控制。授權(quán)控制分為一般授權(quán)（指對(duì)常規(guī)業(yè)務(wù)進(jìn)行的長期授權(quán)，授權(quán)后即可辦理有關(guān)業(yè)務(wù)，而無須再行報(bào)告，除非所授權(quán)利收回）和特殊授權(quán)（指對(duì)一些重大業(yè)務(wù)所采取的特批授權(quán)，此類授權(quán)僅一次有效，下不為例）。

4.4人員素質(zhì)控制

指采用一定的方法和手段對(duì)員工的思想品德、業(yè)務(wù)能力和工作技能的控制，保證組織各級(jí)人員具有與其所負(fù)責(zé)的工作相適應(yīng)的素質(zhì)，從而保證業(yè)務(wù)活動(dòng)處理的質(zhì)量。素質(zhì)控制是一項(xiàng)帶有根本性的控制，是單位治本性的控制，防止“帶病”上崗和提拔的重要機(jī)制。

4.5信息質(zhì)量控制

指采取一定的方法和措施及時(shí)地收集經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的信息，同時(shí)保證會(huì)計(jì)信息和其他經(jīng)濟(jì)信息的真實(shí)、及時(shí)、可靠、明晰和準(zhǔn)確，保證組織內(nèi)部和組織外部使用人的需要。信息控制包括對(duì)信息產(chǎn)生、傳遞、集中、記錄、加工、儲(chǔ)存、報(bào)告、發(fā)送等環(huán)節(jié)的綜合管理和控制，確保信息完整、無缺地達(dá)到目的地，而不被截留、次加工和變形；除此還包括對(duì)經(jīng)濟(jì)信息的應(yīng)有的保密性。

4.6財(cái)產(chǎn)安全控制

指為了保證財(cái)產(chǎn)物資的安全和完整所采取的各種方法和措施，如盤點(diǎn)制、日清月結(jié)制、財(cái)產(chǎn)清點(diǎn)制、賬卡實(shí)的定期核對(duì)等。財(cái)產(chǎn)安全控制雖然強(qiáng)調(diào)了財(cái)產(chǎn)物資的管理和控制，但也涉及了財(cái)產(chǎn)物資與賬簿資料記錄的平衡，并以賬簿資料為依據(jù)作平行核對(duì)。

4.7業(yè)務(wù)程序控制

也叫標(biāo)準(zhǔn)化控制，指對(duì)經(jīng)常重復(fù)發(fā)生的業(yè)務(wù)建立規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的業(yè)務(wù)程序進(jìn)行控制，任何業(yè)務(wù)的辦理不得超越規(guī)定程序（特殊業(yè)務(wù)應(yīng)附有特殊的審批），由此通過程序的科學(xué)化保證業(yè)務(wù)內(nèi)容的合法性和合理性。

4.8目標(biāo)控制

也稱結(jié)果控制，指對(duì)照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)業(yè)務(wù)的執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行控制，而不對(duì)其執(zhí)行過程進(jìn)行管理，也就是通過對(duì)結(jié)果間接控制，影響其過程；該類控制主要適用于對(duì)過程控制存在困難而不易實(shí)施的情形。

4.9執(zhí)行控制

也稱直接控制，是結(jié)果控制的對(duì)稱，指對(duì)某些業(yè)務(wù)設(shè)計(jì)若干互相聯(lián)系、相互制約的環(huán)節(jié)，對(duì)其執(zhí)行過程進(jìn)行直接監(jiān)控。直接控制是對(duì)業(yè)務(wù)經(jīng)辦過程的跟蹤控制，業(yè)務(wù)經(jīng)辦人不僅要對(duì)其結(jié)果負(fù)責(zé)，還要對(duì)其過程和手段負(fù)責(zé)。執(zhí)行控制是一種更為細(xì)密的控制方式，主要用于重要業(yè)務(wù)之中。管理人員通過對(duì)某些重要業(yè)務(wù)過程的剖析，能夠發(fā)現(xiàn)其業(yè)務(wù)結(jié)果的優(yōu)劣好壞。

4.10憑證控制

也稱手續(xù)控制，指完成所有業(yè)務(wù)，經(jīng)辦人都必須辦理有關(guān)手續(xù)，留下可供查考的憑證，以明確有關(guān)責(zé)任。俗話說口說無憑，如果沒有可供查證的書面證據(jù)，業(yè)務(wù)的可追溯性便受到損害，業(yè)務(wù)檢查工作便無從入手，所以憑證控制是單位會(huì)計(jì)核算的基礎(chǔ)控制。

4.11紀(jì)律控制

指對(duì)單位內(nèi)部某些業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員制訂出某些專門紀(jì)律，以警示其什么能為、什么不能為，增強(qiáng)其自律意識(shí)；有關(guān)紀(jì)律不僅應(yīng)存在，而且應(yīng)具有相應(yīng)的剛性，并確實(shí)得以認(rèn)真實(shí)施，經(jīng)常檢查落實(shí)情況，實(shí)施獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)。紀(jì)律控制是人員素質(zhì)控制的補(bǔ)償性控制，在目前人員素質(zhì)尚不能達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)之情形下，紀(jì)委控制顯得不可或缺，但其運(yùn)用有一定局限性，如黨紀(jì)對(duì)于黨員有效，對(duì)于非黨群眾無效。

4.12內(nèi)部審計(jì)控制

指組織內(nèi)部建立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行有效的審計(jì)監(jiān)督，以保證其財(cái)會(huì)資料和反映的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)、合法和合理。內(nèi)部控制與內(nèi)部控制是經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施內(nèi)部管理的雙保險(xiǎn)，內(nèi)部審計(jì)是動(dòng)態(tài)的內(nèi)部控制，是內(nèi)部控制的鞏固和加強(qiáng)；內(nèi)部審計(jì)機(jī)制的正常運(yùn)行對(duì)服務(wù)與管理活動(dòng)具有明顯的制約作用。

5　結(jié)語

綜上，內(nèi)部控制是目前行政事業(yè)單位管理的相對(duì)薄弱環(huán)節(jié)，是滋生違法亂紀(jì)和腐敗的土壤，是威脅行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)安全的隱患，迅速加強(qiáng)和完善這些環(huán)節(jié)內(nèi)部控制的建設(shè)是當(dāng)前完善政府治理、打假治亂、懲防腐敗的當(dāng)務(wù)之急。

主要參考文獻(xiàn)

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2015-05-07