我國公共危機管理效果評估系統(tǒng)建設現(xiàn)狀與完善意見

馬 瑞

（吉林大學 行政學院，長春 130012）

我國公共危機管理效果評估系統(tǒng)建設現(xiàn)狀與完善意見

馬 瑞

（吉林大學 行政學院，長春 130012）

近年來，全球危機事件頻發(fā)，危機管理成為世界性難題，且中國進入危機事件高發(fā)期。危機事件具有突發(fā)性、不確定性和危害性，加強公共危機管理效果評估系統(tǒng)的建設與完善，有助于探求科學的危機事件預警機制，總結有效的公共危機事件應急對策。本文在概述效果評估系統(tǒng)的基礎上，試分析我國公共危機管理效果評估系統(tǒng)建設存在的問題，并借鑒國外經驗提出針對性意見。

公共危機管理；效果評估；評估系統(tǒng)建設

1　公共危機管理效果評估系統(tǒng)概述

1.1公共危機管理效果評估

在公共危機管理的整體過程中，危機評估機制按時間順序可以分為以下三種：第一，危機發(fā)生前，危機管理者根據(jù)信息收集與出現(xiàn)征兆對可能出現(xiàn)的危機進行評價，并結合預警機制進行綜合測評，稱為風險評估；第二，危機發(fā)生時，危機管理者和參與者對危機處理過程中出現(xiàn)的情況進行實時監(jiān)控與評估，及時改變應急對策，稱為監(jiān)控評估；第三，危機發(fā)生后，即在各項管理工作都完成后，對整個危機事件造成的損傷和危機中的應急對策等危機處理情況進行評估和反饋，稱為效果評估。

效果評估是在評估對社會作用的基礎上，在危機管理工作完成后，通過了解考察調查，針對危機發(fā)生的原因，危害程度，處理危機的對策等各方面進行評估的過程。系統(tǒng)的、全面的、科學的危機管理效果評估結果可為危機管理制度提供大量有效的反饋信息，為完善危機管理制度提供數(shù)據(jù)參考，并幫助人們及時正確評價公共危機給社會帶來的影響，為恢復重建工作的順利開展奠定堅實基礎，為制定政策計劃提供資料。

1.2效果評估系統(tǒng)

1.2.1評估主體

危機事件效果評估為保證評估的客觀性和公正性，其組織（主體）一般都獨立于危機管理機構，一般是由上級領導或國家立法機關授權批準的擁有獨立權力的組織。公共危機管理效果評估組織的組成成員都是危機事件涉及的各個領域的專家，因此，評估活動中提出的評價和意見具有科學性、有效性和可信性。

1.2.2評估指標

確定公共危機管理評估系統(tǒng)的評估標準、評估指標和評分辦法是評估組織的重要職能之一。指標體系設計的合理性、全面性及價值取向關系到調查評估的科學性、公正性和可操作性，評估指標的針對性和現(xiàn)實意義決定評估系統(tǒng)是否可以投入使用，是否具備評估危機事件的能力。評估指標一般包括法制基礎、管理機構、指揮中心、風險測控、通信與信息保障、決策制定監(jiān)控、宣傳教育等。

1.2.3評估程序與方法

公共危機管理效果評估是一項復雜系統(tǒng)的工作，評估要經過周密安排與組織。一般程序包括成立調查評估小組，制定專項評估方案，收集信息，分析信息，得出結論，生成報告并制定完善的預警機制和決策方案。

評估方法分為定性評估和定量評估，一般在進行評估時將二者結合起來，得出評估結果。

1.2.4評估總結

效果評估信息收集完成后，經過分析評估得出結果，并對其進行必要處理，即撰寫評估報告。撰寫評估報告包括闡述危機發(fā)生經過、相關價值判斷、自我檢查、征詢他人意見、提出科學的且能改善公共危機管機制的政策和意見。

1.3進行效果評估的意義與作用

雖然進行效果評估時危機事件已經結束，但是，效果評估依然很重要。危機評估的目的是確認危機損失程度，了解危機惡化概率，確認危機對組織造成的其他連鎖反應，判斷和總結危機狀況。只有分析整理相關信息，并做出評估報告，才能更好地應用在以后的公共危機管理中，在下次危機出現(xiàn)時，盡可能減少危機事件帶來的不良影響，減少危機損失。在危機發(fā)生前或危機發(fā)生時要收集更多信息，積極提出應對策略，做出正確決策，延緩危機甚至消除危機，減少公共危機事件對國家、經濟、人民造成的損失。

2　我國公共危機管理效果評估系統(tǒng)建設現(xiàn)狀

2.1研究現(xiàn)狀

通過了解公共危機效果評估，對照我國公共危機管理效果評估系統(tǒng)，發(fā)現(xiàn)近年來我國在效果評估系統(tǒng)建設方面已有較大進展。目前，我國投入使用的公共危機管理效果評估系統(tǒng)主要是“一案三制”應急保障系統(tǒng)，“一案”是指突發(fā)公共事件營救案例預案體系，包括總體應急預案和各種專項預案、部門預案；“三制”是指應急管理法制、體制、機制?！耙话溉啤被景ㄎ覈C管理制度建設的主要內容，符合我國危機管理的戰(zhàn)略需求。

此外，一些國內學者還提出以公共事件處置流程入手的評估指標體系，即從預防、準備、響應和恢復四個階段進行設計；還可借鑒美國、日本等國家已經成熟的公共危機管理能力評估指標體系，通過理解指標體系，轉化為中國國情指標體系。

總體上，我國已經意識到危機管理效果評估的重要性，并有一定進展，部分評估體系已經投入使用，與事件有緊密聯(lián)系。但是，大部分還存有問題，不能與實踐產生良好呼應，且不成體系。

2.2存在問題

2.2.1評估對象單一

危機管理效果評估對象較多，但是，目前研究主要集中于兩大類，一是對危機事件某階段工作進行評估；二是對公共危機管理能力進行總體性評估。評估對象較為單一，缺乏對危機事件的總體評估，對危機事件應急處置評估等。此外，我國過分重視對危機事件處理能力的評估，忽視應急處置部門的建設評估。

2.2.2評估指標與實際危機事件脫節(jié)

對評估指標的設定是公共危機效果評估系統(tǒng)中的重要一環(huán)。但是，目前，我國對評估指標的設定不完善，只在一級指標中有所體現(xiàn)，在二級指標和三級指標中都沒有對具體危機事件進行設定，導致與現(xiàn)實脫節(jié)。

2.2.3評估指標過分追求復雜性

全面的評估指標有助于得出具體的評估結果，但是，過于追求指標復雜性，缺乏實用性，操作性，得不到清晰簡明的評估結果。且評估指標建立的本身就是為快速得到科學可信的評估結果，盡快尋找體制中存在的問題，以改進危機管理工作，提高應急能力。因此，過于復雜的評估指標降低工作效率，實質上也偏離效果評估目標。只有簡潔明確的評分方法，覆蓋性強的評估指標才有助于公共危機管理部門迅速掌握實際情況，發(fā)現(xiàn)自身問題，完善公共危機管理機制。

3　國際公共危機效果評估體系借鑒與針對我國的完善意見

3.1國際關于效果評估系統(tǒng)的建設

3.1.1美 國

目前，美國已建立了一套相當完善的危機管理體制，這套危機管理體制建立在整體治理基礎上，通過法制手段，將完備的計劃、機構、網(wǎng)絡系統(tǒng)和社會能力包含在體系中。

以2005年卡特里娜颶風為例，可以看出美國在面對公共危機評估時的做法是多維度、多角度的。此次評估總結報告有兩份，分別由美國白宮和參議院得出。這種組織上的雙重視野評估方式，有助于全面掌握危機事件脈絡，避免單方評估的片面性，起到相互彌補的作用。但是，此方法費時費力，一般危機事件不建議選擇多組織考察評估的方法。

3.1.2英 國

英國危機管理體系建設始于20世紀80年代后期，起步較晚，由于一系列重大災難帶來嚴重損傷后才開始進行系統(tǒng)的危機管理體制建設。英國政府認為合作是成功進行風險評估、應對和恢復工作的關鍵，且建立穩(wěn)定、多機構、全國性合作體系，更有利于抵擋危機事件帶來的災害。

以2005年倫敦連環(huán)爆炸事件為例，它嚴重破壞了倫敦的交通系統(tǒng)，影響社會安定。此次評估的特色體現(xiàn)在側重評估群體心理反應，且其報告?zhèn)戎攸c也在安撫群眾、處理群眾心理和危機應急通訊協(xié)作等方面，以堅持以人為本、加強部門協(xié)作為主，提出多條政策以避免災害再次發(fā)生?？梢?，英國危機管理效果評估系統(tǒng)更側重以人為本，注重測評發(fā)生災害后各部門協(xié)調合作情況。

3.1.3日 本

受特殊地理條件影響，日本是世界上自然災害爆發(fā)最頻繁的國家之一。因此，長期以來，自然災害一直是日本危機管理的重點，且自1950年至今，其已經積累了很多關于地震危機管理的經驗，其效果評估系統(tǒng)也相對完善。

日本危機管理效果評估系統(tǒng)側重政府管理評估，傾向日常管理教育，防微杜漸，盡量減少經濟損失，通過政府強制演習來提高國民應對災害的心理素質和生存能力，且相關危機管理的政策也相對較完善。

3.2完善意見與實施辦法

第一，增加評估主管部門評估環(huán)節(jié)。根據(jù)我國近年來幾次公共危機效果評估過程來看，我國缺少對危機評估主管部門或組織進行評估的環(huán)節(jié)，由于缺乏對組織的評估，導致有些組織成員尸位素餐，沒有提出可行性政策，導致多項政策提議缺乏實踐性，浪費時間人力。因此，建議由評估對象組成專人小組對評估主體進行問責評估，查看評估主體是否認真舉行聽證會，公開聽取意見，集體討論整理資料，使評估主體提高責任意識，認真對待每一次效果評估，并得出科學有效的報告。

第二，針對不同災害設立簡明、科學的評估指標和評分辦法。評估指標作為效果評估系統(tǒng)的核心環(huán)節(jié)，一直是我國效果評估系統(tǒng)的弱項，且由于沒有掌握合理的設置原則和評分辦法，導致部分指標過多、過細，重復評估現(xiàn)象嚴重，而部分則涵蓋不足，缺少全局性。同時，評分辦法的復雜性也會導致浪費時間、出現(xiàn)不同程度的錯誤。因此，針對不同危機事件，要重新設定評估指標，將不必要的一級指標刪去，重點評估與評估目標相關的指標，并將其細化。此外，評分系統(tǒng)也要多征求專家意見，討論制訂一套簡潔科學的評分細則，提升評估的可操作性和報告的有效性及可信度。

第三，加強政府執(zhí)行力和控制力，制定有效且能落實到位政策計劃。根據(jù)我國和國際的效果評估主體來看，其都是由政府發(fā)起，政府在處理危機事件中有重要作用。因此，效果評估系統(tǒng)要加強對政府作用的評估，并提出針對性意見，提高政府執(zhí)行力和控制力。此外，政府也應仔細思考評估小組得出的評估報告，制定有效且能落實到位政策計劃，總結經驗，防范危機事件的發(fā)生，減少其危害。

主要參考文獻

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10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.16.169

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