城鎮(zhèn)化背景下日本農(nóng)村社會保障制度對我國的啟示

林曉寧，徐 圖

(1.東北師范大學(xué) 商學(xué)院，吉林 長春130117； 2.吉林省藥品檢驗所，吉林 長春 130000)

一、中日農(nóng)村社會保障制度背景比較

1.社會背景比較。日本和我國農(nóng)村社會的發(fā)展都經(jīng)歷了從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的演變歷程。20世紀(jì)中葉,隨著工業(yè)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,日本的農(nóng)村社會出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)人員不斷向城市轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象,農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)勞動的積極性降低。與此同時,農(nóng)村人口老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重,農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭保障模式和土地保障模式已經(jīng)無法適應(yīng)農(nóng)村社會的需求。[1]于是產(chǎn)生了社會救助制度。在我國,城市化進(jìn)程的加快、農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展、農(nóng)民綜合素質(zhì)的提高和生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型。隨著新生代農(nóng)民工涌向城市打工，農(nóng)民市民化進(jìn)程不斷加快。伴隨著我國農(nóng)村老齡化時代的到來,原有的農(nóng)村土地承包保障功能已經(jīng)不足以滿足農(nóng)村人口的需求。同時，城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)也對農(nóng)村社會保障制度提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。改革開放以來，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型，化解農(nóng)村社會的諸多矛盾,我國開始對農(nóng)村社會保障制度進(jìn)行改革。政府逐步加大對農(nóng)村社會保障方面的財政投入，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系。

2.政治背景比較。日本與我國農(nóng)村社會保障制度的產(chǎn)生都帶有明顯的國家主導(dǎo)色彩。貧困者生活救濟(jì)是作為政治義務(wù)和政治責(zé)任產(chǎn)生的，而不是通過司法程序獲得的；生活保障標(biāo)準(zhǔn)的確定首先并不是通過法律來確定的，而是通過政策推動來實現(xiàn)的。在建設(shè)具有中國特色的社會主義初級階段，我國政府借鑒發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗，結(jié)合我國社會主義新農(nóng)村的現(xiàn)狀，在國家政策的指導(dǎo)下，逐步在農(nóng)村進(jìn)行低保、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險制度的改革試點，使我國農(nóng)村社會保障制度逐步建立并不斷完善。

3.經(jīng)濟(jì)背景比較。日本的農(nóng)村社會保障制度是在第二次世界大戰(zhàn)后開始形成的。為了盡快擺脫經(jīng)濟(jì)困境，日本政府注重解決人們的貧困以及因戰(zhàn)爭而產(chǎn)生的失業(yè)問題。隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，日本的社會保障制度日趨完善。我國的社會保障制度是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物。工業(yè)化與城市化進(jìn)程的加快推進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,并開始走向工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的發(fā)展道路,這為農(nóng)村社會保障制度建設(shè)奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。針對我國城鄉(xiāng)發(fā)展的差異化，我國政府提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略目標(biāo)。推動新農(nóng)村的建設(shè)，在城鄉(xiāng)一體化過程中加速農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，健全農(nóng)村社會保障制度，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的題中之意。

4.文化背景比較。在日本，隨著人口老齡化的到來以及小型家庭的大量出現(xiàn)，全社會都十分重視傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老，同時政府根據(jù)老年人不同群體的需求，建設(shè)相應(yīng)的養(yǎng)老設(shè)施，實施差別化的養(yǎng)老政策，為老年人創(chuàng)造豐富、舒適、良好的生活居住環(huán)境、交通環(huán)境、文化環(huán)境以及醫(yī)療保障環(huán)境。在中國，家庭觀念也是中國傳統(tǒng)文化的重要內(nèi)容。[2]中國古時候就有“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”之說，是社會保障文化的重要的思想意識根源。這種建立在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的封建家族觀念和以“孝”為核心的宗法文化形成了互助共濟(jì)、養(yǎng)兒防老的生活理念。社會保障文化極大地影響著社會保障制度的建設(shè)和發(fā)展。

二、日本農(nóng)村社會保障制度的特點及其對中國的啟示

隨著后工業(yè)時代的到來，我國進(jìn)入城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展的時期。推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，完善社會保障制度，改善民生，是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀要求。進(jìn)一步完善農(nóng)村社會保障制度是我國現(xiàn)階段的重要任務(wù)之一。鑒于日本與我國的農(nóng)村社會保障制度產(chǎn)生背景有一定的相似性，分析和總結(jié)日本農(nóng)村社會保障制度的特點，對我國的社會保障制度建設(shè)具有一定的借鑒與啟示意義。

1.政府承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)。日本政府在農(nóng)村社會保障的發(fā)展歷程中始終處于主導(dǎo)地位。例如政府參與農(nóng)民醫(yī)療保險的組織、經(jīng)營，對農(nóng)村醫(yī)療保險給予財政補(bǔ)貼，實施強(qiáng)制性保險。對于互助保險組合，盡管其為農(nóng)民的自發(fā)組織，但是完全按照國家的相關(guān)法律和內(nèi)部規(guī)章進(jìn)行運作，并且接受政府的監(jiān)管。此外，針對人口老齡化的特點，日本政府以立法形式對養(yǎng)老保險制度進(jìn)行改革，目的是積累養(yǎng)老保險基金，以適應(yīng)農(nóng)村人口老齡化的需要。社會保障是政府實現(xiàn)社會再分配的基本方式之一。在中國，要建設(shè)法制型和服務(wù)型政府，首先要依法行政，而政府在為各個社會群體提供服務(wù)時，必須找準(zhǔn)服務(wù)方向與邊界，不能顧此失彼，不能“越位”、“缺位”。在進(jìn)行一次分配時，要充分體現(xiàn)效率；在二次分配時，則要更加注重公平。在構(gòu)建社會保障體系的過程中，要依法保障各項政策措施的落實，依法推進(jìn)各項社會保障職能的實現(xiàn)，保證社會保障制度建設(shè)在法制的軌道上運行。要特別注重在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時加強(qiáng)對各方面利益的調(diào)整和保護(hù)。要本著科學(xué)性、合理性、效率性的原則對城鄉(xiāng)社會保障制度進(jìn)行銜接與整合，保證城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度的順利實施。

2.加大財政投入，多渠道籌集農(nóng)村社會保障資金。日本在農(nóng)村社會保障制度建設(shè)過程中十分重視對農(nóng)民這一弱勢群體的保護(hù)，在財政撥款上給予農(nóng)民更多的政策扶持。例如在國民健康保險中，政府承擔(dān)一半的保費；在基礎(chǔ)養(yǎng)老保險金中，政府負(fù)擔(dān)1/3的保費。在政府承擔(dān)一定比例的保費的基礎(chǔ)上，農(nóng)民根據(jù)年齡和險種等不同負(fù)擔(dān)不同比例的保費。中國目前正處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段，如何把廣大農(nóng)民納入到正規(guī)的社會保障機(jī)制中來，使得社會保障走上城鄉(xiāng)待遇均等化和一體化的軌道，最關(guān)鍵的問題就是保障資金的籌集。毋庸置疑，政府應(yīng)該加大對社會保障基金的投入。同時，基于我國農(nóng)民人口眾多的現(xiàn)實，可以考慮通過土地出讓金的重新分配來減輕國家和參保農(nóng)民的壓力。即國家規(guī)定地方財政以其取得的土地出讓金為農(nóng)戶優(yōu)先撥付繳納社?；?。這需要國家相關(guān)法律予以強(qiáng)制推行。至于社會保障基金的繳納方式，各地方可以根據(jù)實際情況采用一次性繳納或者分期繳納的方式。這有利于逐步提高農(nóng)民的社會保障水平，促進(jìn)我國城鄉(xiāng)居民社會保障水平的均等化，減輕國家和農(nóng)民繳納社保資金的壓力。

3.建立混合型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的協(xié)調(diào)發(fā)展。日本在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，在社會保障待遇上也存在城鄉(xiāng)不公平的問題。例如農(nóng)民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金保險，投保40年并且到65歲才可以領(lǐng)取養(yǎng)老金，領(lǐng)取金額每月最多為6.7萬日元，較城鎮(zhèn)居民每月18.6萬日元的養(yǎng)老金低很多。隨著城市化的快速發(fā)展，大批農(nóng)村勞動力涌入城市，農(nóng)村留守老人規(guī)模十分龐大。針對農(nóng)村人口老齡化問題，日本政府將農(nóng)民強(qiáng)制納入養(yǎng)老保險體系中，并出臺了《農(nóng)業(yè)勞動者年金基金法》。農(nóng)民因為老齡化轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)后，補(bǔ)充繳納年金，政府則按比例和參保者年齡進(jìn)行補(bǔ)貼。隨著中國城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口日益增多，農(nóng)村人口老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重。我國可以借鑒日本的農(nóng)村養(yǎng)老保險模式：一是構(gòu)建強(qiáng)制性基本養(yǎng)老保險制度，建立農(nóng)民、農(nóng)民工的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶；二是根據(jù)農(nóng)民實際收入及土地經(jīng)營情況，鼓勵其加入附加養(yǎng)老金保險；三是推行全民商業(yè)保險，作為前兩種保險模式的補(bǔ)充。此外，根據(jù)我國的具體國情，推行農(nóng)民土地養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老等多重養(yǎng)老模式。

4.完善社會保障法律體系。日本完備的法律體系是社會保障制度順利實施并逐步完善的重要原因。法律有效地保證了社保制度的穩(wěn)定性和權(quán)威性。1938年，日本就頒布了《國民健康保險法》，主要對象是農(nóng)民和個體經(jīng)營者。隨著二戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)的衰退，國民健康險一度面臨困境。1948年，日本開始再次修改《國民健康保險法》。1950年，日本政府成立了社會保障制度審議會，在農(nóng)村全面普及國民健康保險。為了完善全民醫(yī)保，日本政府于1957年修訂了《健康保險法》，更好地協(xié)調(diào)和補(bǔ)充了國民健康保險。此外，日本先后頒布了《生活保護(hù)法》、《兒童福利法》、《殘疾人福利法》等法令。為了解決社會養(yǎng)老問題，1959年，政府頒布了《國民養(yǎng)老金法》，其主要對象是農(nóng)民和個體經(jīng)營者。隨著日本社會老齡化高潮的到來，1982年，日本政府出臺了《老人保健法》，以立法的形式規(guī)劃老年人的保健問題。1985年，日本修改了《國民年金法》，擴(kuò)大了國民年金的覆蓋面，創(chuàng)立了以國民年金為基礎(chǔ)的養(yǎng)老金制度。通過一系列法律的制定，日本的社會保障得以順利發(fā)展。法律的規(guī)范和制約保證了社會保障制度的公平性。我國是發(fā)展中國家,貧困線以下人口仍占有較高的比例。由于長期以來我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、政治及文化等方面的差異，決定了農(nóng)村社會保障法律制度不如城市完善。2010年，我國頒布了《社會保險法》，于2011年開始實施，但是涉及農(nóng)村社會保障的內(nèi)容和規(guī)定尚不完善，與我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展以及廣大農(nóng)村居民的社會保障需求之間還不完全適應(yīng)。因此, 需要健全和完善社會保障相關(guān)立法，使社會保障體系建設(shè)步入法制化軌道。加快社會保障立法，盡快制定社會救助法、養(yǎng)老保險法、醫(yī)療保險法，是社會保障制度改革的必由之路。

5.實施與城鄉(xiāng)一體化同步的社會保障制度。日本政府通過采取一系列措施，將社會保障從城市向農(nóng)村、山區(qū)、海島等偏遠(yuǎn)地區(qū)擴(kuò)展，突破了城鄉(xiāng)二元體制的局限，逐步縮小了城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的差距。據(jù)統(tǒng)計，日本的城市化率已達(dá)66%，城鄉(xiāng)人口差距及人均收入差距逐步縮小。一系列政策措施的推行，增強(qiáng)了城市化與農(nóng)民社會保障之間的內(nèi)在聯(lián)系，城市化將傳統(tǒng)的土地保障制度轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代社會保障制度。逐步將失去土地進(jìn)入城市產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民、兼業(yè)農(nóng)民、純農(nóng)民納入到現(xiàn)代社會保障體系中，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)社會保障制度的一體化；反過來，城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度又進(jìn)一步推動了城市化發(fā)展。日本城市化快速發(fā)展時期即是包括農(nóng)民在內(nèi)的社會保障體系迅速完善的時期。究其原因，一方面，這一時期城鄉(xiāng)矛盾等社會問題最為顯著，所以對社會保障的需求最為強(qiáng)烈；另一方面，該階段也是國家經(jīng)濟(jì)實力增長最快的時期，社會保障供給能力較為富足。我國當(dāng)前正處于城鄉(xiāng)矛盾最為尖銳的時期，進(jìn)入了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的階段，建立有中國特色的農(nóng)村社會保障體系，必須通過各項制度的整合實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障體系一體化。首先，在包括低保制度等社會救助制度方面，需要制定《社會救助法》。只有通過法律的有力規(guī)范，才能真正實現(xiàn)社會救助的城鄉(xiāng)一體化。其次，需要整合城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和農(nóng)村居民醫(yī)療保險，加強(qiáng)管理部門之間的協(xié)調(diào)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的醫(yī)療保險制度，實現(xiàn)全民醫(yī)療保險均等化。再次，需要整合城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險和農(nóng)村居民養(yǎng)老保險，并針對農(nóng)民工特殊群體，制定相應(yīng)的參保費率及繳費方式。以個人賬戶的形式，通過建立全國統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng)來解決農(nóng)民工就業(yè)不穩(wěn)定、大跨度流動帶來的繳費及社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題。從社會保障的各個方面加快包括失地農(nóng)民、農(nóng)民工、純農(nóng)民在內(nèi)的農(nóng)民社會保障制度的建設(shè)，推進(jìn)社會保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實現(xiàn)真正意義上的普惠、公平的社會保障目標(biāo)，有序推進(jìn)我國社會主義新農(nóng)村的和諧發(fā)展。

[1]張運書，潘淑娟.日本農(nóng)村社會保障制度之借鑒[J].經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理,2011，(3):99.

[2]張運書，丁國峰.日本最低生活保障制度對我國農(nóng)村低保建設(shè)的啟示[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2011，(1):106-107.