加強(qiáng)國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入法律監(jiān)管勢(shì)在必然

胡梅

（廣東金融學(xué)院工商管理系，廣州510520）

加強(qiáng)國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入法律監(jiān)管勢(shì)在必然

胡梅

（廣東金融學(xué)院工商管理系，廣州510520）

加強(qiáng)國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入法律監(jiān)管是國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入發(fā)展的必然要求，是落實(shí)“依法治國(guó)”基本方略的必然需要，不僅有利于促進(jìn)國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入秩序的好轉(zhuǎn)，而且有利于防制腐敗，還有利于節(jié)約財(cái)政支出，同時(shí)有利于增強(qiáng)財(cái)政政策以及財(cái)政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)的效力，以及有利于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展。

國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入；法律監(jiān)管；必要性

目前從我國(guó)財(cái)政支農(nóng)投入實(shí)踐來(lái)看，在新農(nóng)村建設(shè)的推動(dòng)下，國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入的力度、廣度、深度不斷提升，使農(nóng)業(yè)獲得了快速的發(fā)展，農(nóng)民的收入也不斷增加，農(nóng)村面貌得到了根本的改善。[1]但在國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入資金的使用上，違規(guī)行為日益增多，并沒(méi)有得到有效的控制，這自然會(huì)對(duì)國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入的預(yù)算資金造成的巨大浪費(fèi)。加強(qiáng)國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入的法律監(jiān)管，通過(guò)立法形式為國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入監(jiān)管提供依據(jù)和保障勢(shì)在必行。

一、國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入發(fā)展的必然要求

國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入在我國(guó)建國(guó)初期就已實(shí)行，不過(guò)，獲得長(zhǎng)足發(fā)展并有實(shí)質(zhì)進(jìn)步還是改革開放以后的事情。當(dāng)前我國(guó)正處在大力開展新農(nóng)村建設(shè)，國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入處于快速增長(zhǎng)和發(fā)展階段，如2011年，中央財(cái)政用于三農(nóng)的資金達(dá)9884.5億，比2010年增加了1304.8億，其中支持農(nóng)業(yè)的達(dá)3938.7億，因此，加強(qiáng)國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入法律監(jiān)管就顯得十分重要。[2]但迄今為止，我國(guó)財(cái)政支持農(nóng)業(yè)投入并沒(méi)有建立起一個(gè)系統(tǒng)、有效的“運(yùn)行規(guī)則”。究其原因，主要是未構(gòu)建國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入法律調(diào)控體系的基本框架。導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入活動(dòng)領(lǐng)域仍有不少法律真空存在。國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入的決策以及國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入的資金使用等就在法律上沒(méi)有依據(jù)。在這種情況下，如果任由國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入資金的使用主體自己“指揮”并進(jìn)行“操作”的話，必將使國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入活動(dòng)出現(xiàn)無(wú)序的狀態(tài)。加強(qiáng)國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入法律監(jiān)管，可以在一定程度上對(duì)法律真空予以彌補(bǔ)。在新農(nóng)村建設(shè)背景下，國(guó)家加大了對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的財(cái)政支持力度，因此，財(cái)政支農(nóng)投入就變成了一項(xiàng)巨大的公共支出，但它往往需要通過(guò)預(yù)算、撥付等規(guī)范化的行為，并與監(jiān)管相結(jié)合去實(shí)現(xiàn)。必須遵循公正、公平、公開、安全、誠(chéng)實(shí)信用等原則。只有這樣，國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入的活動(dòng)與發(fā)展才能有序。然而，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于“理性經(jīng)濟(jì)人”的作用，不可避免地對(duì)國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入原有價(jià)值觀帶來(lái)一些沖擊，使其發(fā)生動(dòng)搖，且出現(xiàn)價(jià)值座標(biāo)的模糊，從而導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入資金的使用主體難以遵守公正、公平、公開、安全、誠(chéng)實(shí)信用等原則的可能。在這種情況下，加強(qiáng)國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入法律監(jiān)管，對(duì)國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入原有價(jià)值觀的恢復(fù)與重建是極有幫助的，同時(shí)，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民的全面發(fā)展方面發(fā)揮著舉足輕重的作用是顯而易見(jiàn)的。此外，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入作為一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)必將受到市場(chǎng)機(jī)制的影響，因此，在對(duì)原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的供給制進(jìn)行否定的情況下而講求效率。但效率又與財(cái)政民主原則、財(cái)政法治原則和財(cái)政健全原則的建立有著密切的關(guān)系，只有建立這三大原則，才能確保國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入的效率，并得到不斷提高，而加強(qiáng)國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入法律監(jiān)管，能夠有效地促進(jìn)這三大原則的建立。[3]

二、落實(shí)“依法治國(guó)”基本方略的必然需要

黨的十八大報(bào)告中提出建設(shè)“法治中國(guó)”，依法治國(guó)就是依照良法對(duì)國(guó)家進(jìn)行治理，它不僅是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，而且是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要，還是國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障[4]。對(duì)于國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入的法制化來(lái)說(shuō)，首先應(yīng)該以立法形式將財(cái)政部門確認(rèn)為國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入主管機(jī)關(guān)，這是因?yàn)?，?cái)政部門與國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入事務(wù)密切相關(guān)，可以利用這個(gè)優(yōu)勢(shì)，讓其承擔(dān)對(duì)國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入維護(hù)的職能，從而防止各種違法行為的發(fā)生。與此同時(shí)，為了確保國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入監(jiān)管運(yùn)行的規(guī)范化，也必須以立法形式對(duì)國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入監(jiān)管的原則、體制、模式、范圍、程序，以及監(jiān)管機(jī)關(guān)的權(quán)限、職責(zé)等內(nèi)容作出規(guī)定。迄今為止，我國(guó)尚未出臺(tái)《國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入監(jiān)管法》，但根據(jù)國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入發(fā)展的情勢(shì)，應(yīng)將該法的制定提上議事日程，這也是確保國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入活動(dòng)公正、公平、公開、安全、效率的必然選擇，此外，亦是世界各國(guó)的普遍做法。因此，須在該法中確認(rèn)財(cái)政部為負(fù)責(zé)全國(guó)財(cái)政支持農(nóng)業(yè)投入監(jiān)管工作的機(jī)關(guān)，并規(guī)定國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入監(jiān)管的原則、體制、模式、范圍、程序，以及監(jiān)管機(jī)關(guān)的權(quán)限、職責(zé)等內(nèi)容。

三、有利于促進(jìn)國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入秩序的好轉(zhuǎn)

目前，我國(guó)財(cái)政支農(nóng)投入中面臨一些突出問(wèn)題，如國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入決策、預(yù)算、資金撥付、使用等違法行為日益猖獗，尤其是貪污、挪用國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入資金的行為屢禁不止，而國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入中不當(dāng)決策、虛假預(yù)算、不當(dāng)資金撥付和使用的行為也時(shí)常發(fā)生，擾亂了國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入的秩序，并向惡化的方向發(fā)展，扭轉(zhuǎn)這種局面，只有通過(guò)加強(qiáng)國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入法律監(jiān)管才能做到。這是因?yàn)?，?guó)家財(cái)政支農(nóng)投入資金使用主體是國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入活動(dòng)中不可或缺的主體，也是國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入活動(dòng)的細(xì)胞，而財(cái)政部門的監(jiān)管觸角延伸到國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入資金使用主體行為上，并從這個(gè)方面進(jìn)行監(jiān)管。應(yīng)該說(shuō)，找準(zhǔn)了對(duì)國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入監(jiān)管的切入口，也找到了對(duì)國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入監(jiān)管的著力點(diǎn)，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入監(jiān)管，這不僅立足于宏觀，而且著眼于微觀，還做到對(duì)國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入監(jiān)管的宏觀與微觀的和諧統(tǒng)一。這種多層面、有效的國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入法律監(jiān)管，既可以充分發(fā)揮財(cái)政部門的監(jiān)管職能，也可以調(diào)動(dòng)財(cái)政部門加快制定國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入法規(guī)、規(guī)章的積極性，同時(shí)使其宣傳和推動(dòng)國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入法律和法規(guī)的實(shí)施，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入決策、預(yù)算、資金撥付、使用等情況的監(jiān)督檢查，制止國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入活動(dòng)中的各種違法行為，尤其是打擊對(duì)國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入資金貪污、挪用的行為，并嚴(yán)厲懲處國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入中不當(dāng)決策、虛假預(yù)算、不當(dāng)資金撥付和使用的行為，使每一個(gè)參與國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入活動(dòng)的主體沿著法治的軌道進(jìn)行決策，使其行為走向規(guī)范化，[5]不僅從總體上實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入秩序的好轉(zhuǎn)，而且從根本上實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入秩序的好轉(zhuǎn)。

四、有利于防制腐敗

目前，在我國(guó)的財(cái)政支持農(nóng)業(yè)投入活動(dòng)中，人大、司法、審計(jì)的監(jiān)督以及社會(huì)公眾和團(tuán)體的監(jiān)督一直比較缺乏，并且國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入決策的透明度也比較低，對(duì)國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入資金的支出缺乏有效控制，良好的國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入運(yùn)作管理機(jī)制和專門的國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入管理機(jī)構(gòu)亦未構(gòu)建，為腐敗的滋生提供了土壤，從而導(dǎo)致大量權(quán)錢交易，暗箱操作等腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。在這種情況下，只有加強(qiáng)國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入法律監(jiān)管，才能根除國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入中的腐敗，扭轉(zhuǎn)這種不利的局面。從實(shí)質(zhì)上看，加強(qiáng)國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入法律監(jiān)管就是建立、健全國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入監(jiān)管制度，并使其從根本上得到落實(shí)，這樣以“制度”的形式對(duì)參與國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入活動(dòng)的主體予以約束。不過(guò)，國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入監(jiān)管制度是財(cái)政監(jiān)管機(jī)制的重要組成部分，是財(cái)政監(jiān)管在農(nóng)業(yè)支出方面所進(jìn)行的監(jiān)督和管理的延伸。它的核心目標(biāo)是通過(guò)公開、公正和公平的方式分配、使用國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入的資金，實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入資金安全運(yùn)行和高效利用，而這種公開、公正、公平的分配、使用國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入資金的方式，將國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入活動(dòng)置于公開、公正、公平、透明的環(huán)境中進(jìn)行運(yùn)作，有利于對(duì)人大、司法、財(cái)政、審計(jì)監(jiān)督機(jī)制以及社會(huì)公眾和團(tuán)體的監(jiān)督機(jī)制予以形成，[6]不僅從源頭上有效地抑制國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入活動(dòng)中的各種腐敗現(xiàn)象，而且從全過(guò)程有效地抑制國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入活動(dòng)中的各種腐敗現(xiàn)象，維護(hù)了農(nóng)民的權(quán)益，也保護(hù)了政府的信譽(yù)。

五、有利于節(jié)約財(cái)政支出

盡管我國(guó)財(cái)政支農(nóng)投入在不斷的增加，甚至有快速增長(zhǎng)之勢(shì)，但這種資金的使用效率并沒(méi)有達(dá)到理想的效果，其根本原因在于：這種財(cái)政支出沒(méi)有“硬”約束機(jī)制發(fā)揮作用，處于“軟”約束狀態(tài)，換言之，通常由行政首長(zhǎng)最后簽字即可，在很多情況下置國(guó)家預(yù)算于不顧，就可以動(dòng)用國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入資金，也不需要對(duì)國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入資金的支出效率進(jìn)行考慮。這種“軟”約束機(jī)制已造成了我國(guó)財(cái)政支農(nóng)投入資金極大的浪費(fèi)，造成各種“跑、冒、滲、漏”的現(xiàn)象。但更為惡劣的現(xiàn)象是一些不法之徒，趁機(jī)作惡，大肆侵吞國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入資金，而引起民憤。為了鏟除這種現(xiàn)象和防止這種現(xiàn)象的發(fā)生，唯一有效的方法就是加強(qiáng)國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入法律監(jiān)管。從世界范圍來(lái)看，西方國(guó)家為我們提供了可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)。就是將國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入的支出劃分為購(gòu)買性支出和轉(zhuǎn)移性支出，并根據(jù)它們的特點(diǎn)分別進(jìn)行立法，形成各自的運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制。[7]具言之，就是加強(qiáng)國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入活動(dòng)及其參與主體行為的有效監(jiān)管，對(duì)國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入資金的流量和流向予以全面控制，對(duì)國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入資金預(yù)算進(jìn)行細(xì)化，不斷增強(qiáng)預(yù)算的“硬”約束，同時(shí)，對(duì)國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入資金的撥付、使用予以嚴(yán)格監(jiān)管等。[8]這樣才能大幅度節(jié)約財(cái)政支出。

六、有利于增強(qiáng)財(cái)政政策以及財(cái)政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)的效力

在政府宏觀調(diào)控的手段中，財(cái)政政策和貨幣政策是不可或缺的，并且是十分重要的手段之一。而兩者之間關(guān)系非常密切，均在社會(huì)資源總量控制與結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)揮著舉足輕重的作用。與此同時(shí)，由于財(cái)政政策和貨幣政策之間的協(xié)調(diào)與配合，不僅在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定中起主導(dǎo)作用，而且在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中起主導(dǎo)作用。對(duì)于國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入的政策而言，它是財(cái)政政策的有機(jī)組成部分。不過(guò)，國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入政策的實(shí)現(xiàn)有賴于國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入監(jiān)管制度。這是因?yàn)?，雖然國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入資金的使用主體是國(guó)內(nèi)最大的“消費(fèi)”主體，但在國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入監(jiān)管制度沒(méi)有建立之前，這個(gè)國(guó)內(nèi)最大的“消費(fèi)”主體并未有效組織在一起。只有在國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入監(jiān)管制度建立之后，憑借制度網(wǎng)絡(luò)把國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入資金使用主體組織起來(lái)，形成一股強(qiáng)大的力量，從而對(duì)國(guó)家財(cái)政政策及相關(guān)的貨幣政策予以有效的執(zhí)行。[9]

七、有利于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展

在國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入中，盡管投入的領(lǐng)域是農(nóng)業(yè)，但與農(nóng)村的發(fā)展和農(nóng)民的利益息息相關(guān)。如農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，有利于改善農(nóng)村交通、供水和供電的狀況；農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投入和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化投入，可以起到促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、改變農(nóng)村生活方式和增加農(nóng)民的收入；農(nóng)業(yè)科研教育和技術(shù)推廣投入，有利于科普知識(shí)在農(nóng)村傳播和農(nóng)民科技水平的提高；農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)投入，可以達(dá)到對(duì)農(nóng)村環(huán)境的改善和生態(tài)的保護(hù)，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量等。但每一個(gè)項(xiàng)目投入要遵循嚴(yán)格的操作規(guī)程，即首先選定項(xiàng)目，然后向財(cái)政部門申請(qǐng)立項(xiàng)，接著簽訂相關(guān)合同，在合同形成后還要報(bào)財(cái)政部門備案，并就資金的使用作出說(shuō)明，在項(xiàng)目實(shí)施完成后，還要接受政府部門的驗(yàn)收并提供書面報(bào)告。這些規(guī)定和要求使財(cái)政部門能夠較全面掌握國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入資金的使用情況?？梢源_保投入的資金在項(xiàng)目之間合理分配和有效利用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的全面發(fā)展，也使農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展得到可靠的物質(zhì)保障。[10]

[1]馮慶水，張學(xué)威，孫麗娟.新農(nóng)村建設(shè)背景下財(cái)政支農(nóng)機(jī)制創(chuàng)新研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2010(45).

[2]王 昊.中國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策的運(yùn)用與效果分析——基于2004-2014年中央1號(hào)文件的視角[J].世界農(nóng)業(yè)，2014(7).

[3] 王 惠.財(cái)政支農(nóng)投資存在的問(wèn)題及法律對(duì)策[J].江西社會(huì)科學(xué)，2009(6).

[4]白 鋼，潘迎春.論堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一[J].政治學(xué)研究，2010(1).

[5]朱新武.新疆財(cái)政農(nóng)業(yè)投入與保障機(jī)制研究[M].烏魯木齊:新疆人民出版社，2009.

[6] 賀邦靖.中國(guó)財(cái)政監(jiān)督制度[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2008.

[7] 賀邦靖.國(guó)外財(cái)政監(jiān)督借鑒[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2008.

[8] 陳少暉，廖添土.新農(nóng)村建設(shè)與財(cái)政支農(nóng)機(jī)制創(chuàng)新[J].福建師范大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2007(1).

[9]吳慶田，方 倩.財(cái)政支農(nóng)投入與農(nóng)村宏微觀產(chǎn)出的相關(guān)性分析[J].統(tǒng)計(jì)與決策，2012(18).

[10]于永臻.改革現(xiàn)行財(cái)稅制度加大財(cái)政支農(nóng)投入[J].財(cái)會(huì)月刊（綜合），2006(12).

［責(zé)任編輯：方 曉］

F810.2

A

1005-913X（2015）03-0067-02

2014-11-30

2010年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(12YJA820010)

胡 梅(1977－)，女，湖北孝昌人，講師，博士，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)、管理學(xué)。