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    官廳水庫生態(tài)補償政策研究

    2015-01-02 14:06:51鮑音娜
    北方經(jīng)貿(mào) 2015年1期
    關(guān)鍵詞:官廳水庫懷來縣補償

    鮑音娜

    (北京航空航天大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院,北京100191)

    生態(tài)補償理論起源于生態(tài)學(xué)理論,狹義指對人類行為產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境的正外部性所給予的補償,廣義看來,是對提升自然資源管理效率的經(jīng)濟刺激機制。官廳水庫曾經(jīng)是北京市的主要水源地之一,但近年來庫區(qū)水受到嚴(yán)重污染,為了解決北京市日益緊張的供水問題,恢復(fù)官廳水庫的飲用水源功能已成為當(dāng)務(wù)之急。

    一、官廳水庫現(xiàn)行生態(tài)補償政策

    (一)財政轉(zhuǎn)移支付模式

    財政轉(zhuǎn)移支付是我國目前最主要的生態(tài)補償模式?,F(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付包括橫向財政轉(zhuǎn)移支付和縱向財政轉(zhuǎn)移支付,兩種方式在我國水源地生態(tài)補償實踐中都有一定的實踐探索,其中縱向轉(zhuǎn)移支付在生態(tài)補償中的應(yīng)用較為廣泛,而橫向轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補償實踐較少。

    國家對官廳水庫上游進行的經(jīng)濟補償則屬于橫向轉(zhuǎn)移支付,即由下游受益地區(qū)北京市直接向上游張家口市與承德市進行經(jīng)濟補償。例如,自2006年起實施“稻改旱”的項目,北京市向參與“稻改旱”的農(nóng)民每畝補償450元人民幣,到2008年,每畝補償變更為550元。[1]這一項目的實施較為有效地減少了上游地區(qū)的農(nóng)業(yè)用水量,減少了化肥和農(nóng)藥流入水系。

    (二)項目補償模式

    截至目前為止,共實施了兩批項目,第一批包括7個項目(2200萬元)已經(jīng)完成,第二批的項目(5800萬元)已經(jīng)開始籌備。主要包括“生態(tài)公益林”項目、“退耕還林”項目、“京津風(fēng)沙源”項目、“水源林保護工程”項目、“庫區(qū)生活和畜牧垃圾收集和無害化處理”項目、“清潔能源”項目等。

    (三)政策激勵模式

    通過制定促進上游地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)替代、技術(shù)改造等方面的有關(guān)政策,對上游地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展機會損失進行補償。自2005年至今,京冀地區(qū)制定了多項生態(tài)補償相關(guān)的政策,以鼓勵農(nóng)牧民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式,減少對于水庫上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境的破壞。

    二、現(xiàn)行生態(tài)補償政策的特點

    (一)參與主體的相對獨立性

    官廳水庫的生態(tài)補償?shù)闹骺腕w——京冀地區(qū)為相對獨立的行政區(qū)劃單位,雙方無行政隸屬關(guān)系,歸屬相同或不同的上級行政區(qū)劃。由于我國實行的是中央與地方政府共管的流域水資源有償使用制度,各級政府對本區(qū)劃范圍內(nèi)水資源有權(quán)自主管理和處置收益,無行政隸屬關(guān)系的其他區(qū)劃政府無權(quán)干預(yù)。各地補償政策也相對獨立,量化標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一且無法惠及其他區(qū)域。

    (二)補償實施過程的復(fù)雜性

    參與補償主體各方相對獨立,需要在補償實施的過程綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌兼顧不同主體之間和同一主體內(nèi)部各部門之間的利益關(guān)系,從客觀上增加實施過程的復(fù)雜性,導(dǎo)致政策實施周期延后和補償效果打折。尤其是涉及周期較長的代際補償問題,現(xiàn)有協(xié)議的穩(wěn)定性等問題勢必使得復(fù)雜性呈現(xiàn)幾何級數(shù)增長。而現(xiàn)有的法律法規(guī)無法對于跨區(qū)域補償實施過程做出明確的指導(dǎo),對于各種利益沖突缺乏有效的裁決依據(jù)和手段。

    (三)補償方式的多樣性

    相對于同一行政區(qū)劃通常使用的補償資金縱向轉(zhuǎn)移支付的方式,類似于官廳水庫這樣的跨界水源功能區(qū)更傾向于使用靈活多樣的其他方式。政策激勵、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、項目補償、等由于遵循經(jīng)濟發(fā)展和市場規(guī)律并且受現(xiàn)有體制制約較少而日益成為補償?shù)挠行Х绞健?/p>

    三、現(xiàn)行生態(tài)補償政策可能存在的問題

    (一)生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)過低

    生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)過低是困擾官廳水庫生態(tài)建設(shè)和保護的主要問題。雖然各項生態(tài)建設(shè)工程對當(dāng)?shù)赜胁煌潭鹊难a償,但補償數(shù)量仍不足以彌補收益的損失。在官廳水庫的生態(tài)補償項目中,“京津風(fēng)沙源治理工程”農(nóng)民所獲得的造林綠化補償?shù)陀谄湓谕煌恋剡M行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟效益。禁牧補償標(biāo)準(zhǔn)為0.225kg的飼料糧/(hm2·d),相當(dāng)于每年每畝草地補助2.43元。按一畝天然草場可以養(yǎng)一只羊計算,2.43元的標(biāo)準(zhǔn)根本無法與一畝草場產(chǎn)生的效益相比。[2]這就意味著,在草地治理禁牧中,牧民經(jīng)濟利益得不到合理的補償,從而造成牧民減收,甚至返貧等。

    (二)補償方式缺乏穩(wěn)定性

    以“項目工程”方式進行生態(tài)補償,便予操作,卻缺乏長期性和穩(wěn)定性。為了保護官廳水庫的上游環(huán)境而實施的“退耕還林”“退牧還草”工程,其補助有5~8年的期限。在此期限內(nèi),農(nóng)、牧民由于得到一定的補償來維持生活,可以限制自己的生產(chǎn)和開發(fā)活動,生態(tài)環(huán)境得到保護。與此同時,農(nóng)戶需要進行生產(chǎn)活動的轉(zhuǎn)移,不再依附于土地開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但從目前的政策實施效果看,農(nóng)民能夠成功實現(xiàn)轉(zhuǎn)產(chǎn)的很少,多數(shù)還是基于土地開展生產(chǎn)。因此,當(dāng)期限過后他們的利益得不到補償?shù)臅r候,為了基本的生活和發(fā)展需求,他們就不會再從保護生態(tài)環(huán)境的角度去限制自己的生產(chǎn)和開發(fā),可能出現(xiàn)新一輪的生態(tài)破壞。

    (三)補償范圍過小

    從官廳水庫目前的生態(tài)補償情況看,主要涉及退耕還林還草、禁牧、節(jié)水農(nóng)業(yè)等的補償。對于因生態(tài)環(huán)境要求放棄的發(fā)展機會卻沒有給與合理的補償,而這一塊恰恰是較大的一部分。懷來縣農(nóng)業(yè)綜合基礎(chǔ)生產(chǎn)能力偏薄弱,農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力較低,因此,對于官廳水庫上游地區(qū)的補償不應(yīng)僅僅局限于改變農(nóng)作物耕種及生產(chǎn)生活方式,而應(yīng)該擴展到農(nóng)業(yè)發(fā)展技術(shù)支持等層面,實現(xiàn)從簡單粗放的生產(chǎn)方式到實行科技興農(nóng)、技術(shù)興農(nóng)的轉(zhuǎn)變。

    四、政策改進建議

    (一)促進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變

    在懷來縣合理規(guī)劃農(nóng)林牧業(yè)的比例和布局,建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)示范區(qū)、綠色果品生產(chǎn)基地(例如優(yōu)質(zhì)葡萄生產(chǎn)示范園區(qū))和優(yōu)質(zhì)畜牧生產(chǎn)基地,把林果業(yè)和畜牧業(yè)作為區(qū)域生態(tài)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個結(jié)合點,走產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的道路,統(tǒng)籌解決區(qū)域生態(tài)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題。

    (二)建立區(qū)域生態(tài)環(huán)境補償基金

    由政府撥出一筆專項資金或通過各種形式的資助及援助建立區(qū)域生態(tài)環(huán)境補償基金。逐步構(gòu)建以政府財政為主導(dǎo),社會捐助、市場運作為輔助的生態(tài)補償基金來源體系。將生態(tài)補償基金專項用于官廳水庫上游地區(qū),進而擴展到整個張承地區(qū)的生態(tài)建設(shè)保護補償、發(fā)展機會損失補償和水資源輸出補償。

    (三)多種補償方式并存

    目前,針對官廳水庫上游地區(qū)(主要指河北省懷來縣)的生態(tài)補償主要以政府補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付為主,而橫向補償涉及多個不同層面的政府,牽扯到多方利益,如果沒有中央的協(xié)調(diào),橫向補償很容易出現(xiàn)應(yīng)補未補、補償不足、補償偏低、效率低下等問題。因此,除進行政府補償外,還可以進行自我補償,如可以根據(jù)公益林的立地條件、生態(tài)要求,實行區(qū)別對待、分類管理,允許林木所有者按有關(guān)審批程序,進行適度的擇伐。落實受益者補償,根據(jù)“資源共享,利益共擔(dān)”的原則,從受益地區(qū)提取一定比例來提高補償額度,使社會效益的提供者同時成為經(jīng)濟利益的獲得者。

    (四)異地開發(fā)戰(zhàn)略

    從小的方面而言,懷來縣經(jīng)濟結(jié)構(gòu)較為單一,不利于經(jīng)濟的長遠發(fā)展。從大的角度而言,懷來縣由于受產(chǎn)業(yè)發(fā)展的限制,經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后。建議通過異地開發(fā)的方式讓懷來縣一些限制發(fā)展的企業(yè)以招商引資項目進入縣(市)開發(fā)區(qū),產(chǎn)生的稅利返回給懷來縣也可以實現(xiàn)對官廳水庫上游地區(qū)的補償。

    [1]張 云.官廳水庫治理中環(huán)境成本補償?shù)哪J竭x擇[J].經(jīng)濟論壇,2006(24).

    [2]魏紅俠.“環(huán)京津貧困帶”與“京津生態(tài)安全”[J].河北林業(yè),2006(5).

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