淺析駐馬店市小城鎮(zhèn)建設(shè)中土地差別化供應(yīng)

葉 敏

（河南省駐馬店市國土資源局，河南駐馬店463000）

一、土地差別化供應(yīng)的內(nèi)容及意義

2008年以來，國土資源部積極探索實行土地差別化管理的方法，考慮從優(yōu)化計劃指標(biāo)體系,改進(jìn)指標(biāo)分解方法，落實計劃獎懲措施等方面完善土地利用計劃差別化管理。所謂土地差別化供應(yīng)，即重點按照各地區(qū)的土地資源供應(yīng)現(xiàn)狀、規(guī)劃執(zhí)行情況、固定資產(chǎn)投資和補充耕地等因素，經(jīng)綜合測算，科學(xué)分解和下達(dá)計劃指標(biāo)。各地的發(fā)展階段、資源稟賦不同，需要針對不同地區(qū)制定并實施有差別的土地利用和管理政策，引導(dǎo)土地資源實現(xiàn)更合理的利用。實施土地差別化管理的根本目的是保證土地資源對社會經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)供應(yīng)，針對地區(qū)發(fā)展的不同情況，協(xié)調(diào)經(jīng)濟增長與建設(shè)用地擴張的關(guān)系。一方面，差別化土地新政是當(dāng)前土地供需矛盾下的必然選擇，可以通過差別化的土地利用結(jié)構(gòu)來調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，平衡區(qū)域發(fā)展；另一方面，差別化土地新政還可以促進(jìn)土地的節(jié)約集約利用，確保“18億畝耕地紅線”。

二、駐馬店的現(xiàn)狀

（一）駐馬店加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程

駐馬店轄九縣一區(qū)（汝南、平輿、新蔡、上蔡、西平、遂平、確山、正陽、泌陽縣和驛城區(qū)）及工業(yè)集聚區(qū)、裝備產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)2個特設(shè)區(qū)，190個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦事處，面積1.5萬平方公里。駐馬店的城鎮(zhèn)化建設(shè)始終堅持以新型城鎮(zhèn)化為引領(lǐng)，加強規(guī)劃、建設(shè)與管理，2012年年底全市城鎮(zhèn)化率達(dá)33.4%，較上年提高1.9個百分點。按照“一中心五組團(tuán)”和建設(shè)山水園林、生態(tài)宜居城市的要求，認(rèn)真做好各項規(guī)劃修編。中心城區(qū)實施了一批基礎(chǔ)設(shè)施項目，完成投資33.9億元，增長78.4%，建成區(qū)面積接近70平方公里。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，全市新開工建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)51個，其中萬人社區(qū)1個，5000人社區(qū)30個。積極創(chuàng)新投融資、土地利用、人力資源保障機制，土地整治、集約節(jié)約用地水平不斷提高，建設(shè)用地需求得到較好保障。

（二）駐馬店市固定資產(chǎn)投資現(xiàn)狀

隨著駐馬店城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，固定資產(chǎn)投資也快速增長，由此帶來的供地壓力也越來越大。2012年全社會固定資產(chǎn)投資895.15億元，比上年增長21.7%。其中，固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）817.58億元，增長23.4%。各行業(yè)固定資產(chǎn)投資完成情況：農(nóng)林牧漁業(yè)投資額305 653萬元，增長11.2%；工業(yè)投資額4 362 062萬元，增長33.9%；租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)投資額107577萬元，增長726.9%；科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)投資額26136萬元，增長187.5%；房地產(chǎn)業(yè)投資額2309499萬元，增長8.5%。2012年房地產(chǎn)開發(fā)投資168.23億元，比上年增長16.2%。其中，住宅投資143.02億元，增長12.8%。房屋施工面積1 616.9萬平方米，增長6.3%。全年固定資產(chǎn)投資在建項目1503個，其中億元以上項目383個。

（三）駐馬店市土地供應(yīng)現(xiàn)狀

駐馬店市國土部門認(rèn)真落實重點項目用地聯(lián)審報批工作機制，對重點項目用地提前介入，主動服務(wù)，為各類省市重點項目開辟“綠色通道”，落實“專人、定責(zé)、限時、從速”工作要求，有效地提高了服務(wù)質(zhì)量和審批效率。一是2012年在省下達(dá)全市用地計劃指標(biāo)不足5 000畝的情況下，通過積極爭取，全市上報審批各類項目建設(shè)用地超過4萬畝。二是針對城市建設(shè)過程中出現(xiàn)的政策瓶頸問題，研究出臺多項基礎(chǔ)政策，修訂完成了《駐馬店市征地青苗及地上附著物補償標(biāo)準(zhǔn)》《駐馬店市征地區(qū)片綜合地價》，出臺了《關(guān)于加強中心城區(qū)拆遷失地群眾安置辦法》，從而使城市建設(shè)遇到的問題有了解決的辦法和依據(jù)，助推了城市項目建設(shè)。三是深入推進(jìn)土地資本運營，不斷擴大土地招拍掛出讓和有償使用范圍，全年供應(yīng)土地1.63萬畝，出讓土地面積1.18萬畝，出讓合同價款46.01億元。其中市本級出讓土地85宗，總面積5 926畝，應(yīng)收土地出讓價款16.9億元，為全市經(jīng)濟增長和城市建設(shè)提供了有力支撐。

三、駐馬店市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的問題

雖然2012年全市城鎮(zhèn)化率超過33.4%，但仍低于全省8.8個百分點，低于全國19.7個百分點，與全省相比還有一定差距。在縣城和小城鎮(zhèn)建設(shè)中確實還存在不少的現(xiàn)實困難和問題。

（一）城鎮(zhèn)規(guī)劃相對滯后，管控作用未能發(fā)揮

一是九縣一區(qū)中心城區(qū)的新一輪城市總體規(guī)劃（2010-2030）修編工作已完成了報批或匯報稿，鄉(xiāng)級詳細(xì)規(guī)劃正在進(jìn)行編制。同時，不管過去還是現(xiàn)在，控制性詳規(guī)的編制覆蓋率很低，這樣就不可避免地影響到項目修建性詳規(guī)編制的科學(xué)性，也對規(guī)劃的嚴(yán)格執(zhí)行留了隱患。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的編制仍是一個薄弱環(huán)節(jié)。尤其是2012年4月省住建廳頒布《新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實施辦法》后，而有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃都必須進(jìn)行調(diào)整或重新編制。三是小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃管制力度不夠。規(guī)劃執(zhí)行不力，有很大的隨意性。存在上述問題的主要原因是領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，對小城鎮(zhèn)的整體建設(shè)規(guī)劃沒有擺上應(yīng)有的位置。與此相連，也就不可避免地存在著規(guī)劃編制經(jīng)費投入不足和規(guī)劃管理隊伍薄弱等問題。據(jù)統(tǒng)計，目前我市現(xiàn)有在編規(guī)劃管理人員僅有130余人，有三分之一為非相關(guān)專業(yè)，其中約80人集中在市級的四個管理部門，九個縣平均只有6人。而且多數(shù)縣沒有獨立的規(guī)劃管理部門。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個層面，“村鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展中心”基本沒有規(guī)劃管理專業(yè)人才，很難切實履行規(guī)劃管理職能。

（二）城鎮(zhèn)化建設(shè)用地供求矛盾比較突出，保障壓力大

據(jù)了解，按照縣城和小城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃，到2020年，各縣城和小城鎮(zhèn)的規(guī)模至少還要擴大1/3，縣城每年將增加兩平方公里。根據(jù)近年用地需求情況看，預(yù)計全市“十二五”期間每年用地需求大致在4-5萬畝之間，而省里每年分配的新增建設(shè)用地指標(biāo)不足5000畝，即使積極爭取每年最多可達(dá)一萬多畝，用地缺口很大。從這次調(diào)研情況看，各縣普遍反映用地緊缺，由于沒有用地指標(biāo)，各縣區(qū)只能靠內(nèi)涵挖潛來解決項目用地。與此同時，各縣城和小城鎮(zhèn)又普遍存在土地利用率不高的問題，如縣城立體空間利用不足，城中村、棚戶區(qū)大量存在，城市的平均容積率偏低；城鎮(zhèn)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)布局和功能定位不合理。城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)緊缺與相當(dāng)一部分存量土地長期閑置或低效利用的現(xiàn)象同時存在，形成巨大反差。

（三）城鎮(zhèn)建設(shè)監(jiān)管不力，低效利用土地現(xiàn)象嚴(yán)重

近年來實施土地整理，土地開發(fā)，建設(shè)用地復(fù)墾，雖然耕地面積增加了，但小城鎮(zhèn)低效利用土地的現(xiàn)象還很嚴(yán)重。一是舊鎮(zhèn)區(qū)已經(jīng)成為集鎮(zhèn)土地低效利用的主要方面。舊鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)存在大量一戶一宅和低層建筑，房屋破舊不堪，長期空置，土地容積率極低，但要真正改造難度很大。二是農(nóng)村居民居住面積增加。居民點布局散亂，影響村容村貌。農(nóng)民居民點的傳統(tǒng)模式?jīng)Q定了居民點的分散布局零亂，占用土地面積大。

四、駐馬店市新型城鎮(zhèn)化體系建設(shè)的目標(biāo)

到2015年，全市城鎮(zhèn)化率達(dá)到40%，年均提高2個百分點左右。中心城市建成區(qū)面積接近100平方公里，常住人口接近100萬人；駐馬店新區(qū)規(guī)劃建設(shè)初見成效；“一中心五組團(tuán)”向心發(fā)展的格局基本形成；縣城建成區(qū)面積、常住人口每年分別新增兩平方公里和兩萬人，西平、上蔡、平輿、泌陽、汝南建成區(qū)面積達(dá)到25平方公里以上，人口20萬以上，其他縣城建成區(qū)面積達(dá)到20平方公里以上，人口18萬以上；重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)加速推進(jìn)，公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)向農(nóng)村延伸，全市建制鎮(zhèn)建成區(qū)面積達(dá)到100平方公里以上；新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)加快推進(jìn)，聚集人口100萬以上，戰(zhàn)略基點地位更加突出，新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)帶動作用取得明顯成效。

到2020年，全市城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%以上。中心城市建成區(qū)面積達(dá)到150平方公里，人口接近150萬；各縣建成區(qū)面積達(dá)到30平方公里，人口25萬以上；各建制鎮(zhèn)建成區(qū)面積超過200平方公里；新型農(nóng)村社區(qū)集聚人口超過200萬人；城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理水平明顯提升，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施更加完善，城鎮(zhèn)面貌顯著改變，綜合承載能力明顯增強；具有駐馬店鮮明特色的新型城鎮(zhèn)體系基本建成。

五、加快城鎮(zhèn)化建設(shè)中差別化供地的意見和建議

抓好中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)先行先試政策機遇，推進(jìn)土地管理制度改革，堅持“有保有壓、區(qū)別對待”的差別化供地政策，優(yōu)先保障市、縣重點項目、城市基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)用地，確保年度計劃指標(biāo)高效、合理使用，促進(jìn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。以保護(hù)耕地、保障發(fā)展、提高土地利用效率為根本，深化土地管理制度改革，多策并舉，破解土地制約難題。

（一）強化規(guī)劃龍頭地位，引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

堅持城市建設(shè)、規(guī)劃先行原則。城鎮(zhèn)建設(shè)必須以科學(xué)合理的規(guī)劃指導(dǎo)建設(shè)、引領(lǐng)建設(shè)?？朔l(fā)展模式上的簡單化和粗放型。

1.加快形成完整的規(guī)劃體系。一是確立新的城鎮(zhèn)規(guī)劃理念。要立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)，突出規(guī)劃的前瞻性，確立持續(xù)發(fā)展的理念；要圍繞優(yōu)化空間發(fā)展布局、綜合利用土地資源和推動經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，確立統(tǒng)籌兼顧的理念；要充分考慮人與自然、生態(tài)環(huán)境的和諧、歷史文化與現(xiàn)代文明的融合，確立和諧發(fā)展的理念；要在注重學(xué)習(xí)借鑒的同時，廣泛聽取社會各界的意見，確立廣開言路的理念；要解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，確立改革創(chuàng)新的理念。二是進(jìn)一步優(yōu)化頂層設(shè)計。著眼構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的新型城鎮(zhèn)化體系，按照未來新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的總體走向和現(xiàn)實需要，突出頂層設(shè)計，著眼推動可持續(xù)發(fā)展，科學(xué)制定和完善新型城鎮(zhèn)化總體發(fā)展規(guī)劃，明晰中心城市、縣城、小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)定位和發(fā)展目標(biāo)，引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化高品位、高層次發(fā)展。三是認(rèn)真做好各項規(guī)劃修編。其一，按照省委、省政府推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程工作部署，堅持把中心城區(qū)建設(shè)成為區(qū)域性中心城市，編制185平方公里的駐馬店市城市總體規(guī)劃大綱。把新區(qū)規(guī)劃為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、三次產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，經(jīng)濟、人居、生態(tài)互補的復(fù)合型功能區(qū)域。在空間布局上，主要按照與城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃“三規(guī)合一”的要求，規(guī)劃了綜合服務(wù)功能區(qū)（含商務(wù)中心區(qū)）、行政教育科研區(qū)、生態(tài)旅游區(qū)、生態(tài)居住區(qū)、高效設(shè)施農(nóng)業(yè)示范區(qū)等功能區(qū)。其二，根據(jù)總規(guī)修編的實際，啟動多項專項規(guī)劃的編制。編制駐馬店職教園區(qū)整體發(fā)展規(guī)劃、中心城區(qū)燃?xì)鈱ｍ椧?guī)劃、中心城區(qū)污泥處理處置專項規(guī)劃、中心城區(qū)環(huán)衛(wèi)設(shè)施專項規(guī)劃。其三，加大市中心城區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制力度，使中心城區(qū)詳細(xì)性規(guī)劃的覆蓋率達(dá)到93%；其四，根據(jù)當(dāng)?shù)靥厣?，編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總體規(guī)劃、縣（區(qū)）域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃和行政村建設(shè)規(guī)劃。例如編制確山縣竹溝鎮(zhèn)、汝南縣汝寧鎮(zhèn)、遂平縣嵖岈山鎮(zhèn)歷史文化名鎮(zhèn)保護(hù)規(guī)劃。

2.注重城鎮(zhèn)規(guī)劃的質(zhì)量。一是注重長遠(yuǎn)。對城鎮(zhèn)布局的規(guī)劃，對城鎮(zhèn)路網(wǎng)、園林綠化、公共服務(wù)設(shè)施等規(guī)劃要著眼適應(yīng)經(jīng)濟社會快速發(fā)展的需要，既要照顧眼前，更要立足長遠(yuǎn)，堅持高起點規(guī)劃，確保今后30年甚至更長的時期不落后。二是體現(xiàn)特色。以“深化中心城區(qū)規(guī)劃、完善城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、加快新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃”的總體思路，按照“一中心五組團(tuán)”和建設(shè)山水園林、生態(tài)宜居城市的要求，認(rèn)真做好規(guī)劃。三是打造亮點。在全面提升規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的同時，應(yīng)重視城市標(biāo)志性地帶、標(biāo)志性景觀、標(biāo)志性建筑的規(guī)劃，努力打造城市建設(shè)的亮點。

3.著力抓好土地利用總體規(guī)劃與數(shù)據(jù)庫建設(shè)，為特色小城鎮(zhèn)發(fā)展拓展用地空間。按照“更新基數(shù)、增量不變、結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化布局”的總體要求，圍繞市委、市政府經(jīng)濟發(fā)展思路，把規(guī)劃調(diào)整重點放在了“一中心五組團(tuán)”規(guī)劃建設(shè)方面，采取區(qū)位調(diào)整、指標(biāo)挖潛和拓展城市周邊用地空間等措施，使土地利用總體規(guī)劃成果與地籍二調(diào)數(shù)據(jù)對接，建立規(guī)劃數(shù)據(jù)庫及規(guī)劃成果備案。

4.加大規(guī)劃的執(zhí)行力度。一是建立完善規(guī)劃管理機制。嚴(yán)格落實《規(guī)劃法》，結(jié)合實際，制定具有可操作性的制度規(guī)定。建立完善“規(guī)劃一張圖、審批一支筆、建設(shè)一盤棋、管理一個法”的管理機制，維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性，下大力解決規(guī)劃變更隨意性大的問題。二是加大對規(guī)劃執(zhí)行的監(jiān)管力度。堅持嚴(yán)格執(zhí)法，進(jìn)一步加大對違規(guī)問題的查處力度，對違章建筑要堅決予以拆除，對規(guī)劃區(qū)域內(nèi)居民隨意建房、突擊性栽植林木等現(xiàn)象堅決予以制止。建議充分發(fā)揮規(guī)劃委員會的作用，加強規(guī)劃執(zhí)行工作的協(xié)調(diào)；整合規(guī)劃、住建、國土、環(huán)保等部門的力量，成立綜合執(zhí)法局，推行集中執(zhí)法、網(wǎng)格化管理，提高規(guī)劃監(jiān)管的綜合性和有效性。

（二）嚴(yán)把項目審核審批關(guān)

政府要充分利用土地、財政、金融等多種杠桿引導(dǎo)和激勵用地行為，通過政策創(chuàng)新，促進(jìn)全市土地利用發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。研究制訂節(jié)約集約用地政策。嚴(yán)格執(zhí)行國土資源部和省廳發(fā)布的各類建設(shè)項目用地控制指標(biāo)，嚴(yán)格審查和核減項目申請用地規(guī)模，依據(jù)法律法規(guī)，結(jié)合實際，以政府名義下發(fā)關(guān)于節(jié)約集約用地的有關(guān)規(guī)定，開展土地節(jié)約集約利用等課題調(diào)查研究，合理確定出讓用地規(guī)模，防止以項目為名圈占屯積土地現(xiàn)象發(fā)生。嚴(yán)格控制“兩高一資”（高耗能、高污染、資源性產(chǎn)品企業(yè)）、產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)的項目，支持科技創(chuàng)新、節(jié)能環(huán)保、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（三）節(jié)約集約用地，有序推進(jìn)工業(yè)園區(qū)建設(shè)

一是優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局。堅持“布局集中、產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約”的原則發(fā)展工業(yè)園區(qū)，防止無序發(fā)展，盲目圈地現(xiàn)象。對全市12個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)根據(jù)產(chǎn)業(yè)特點進(jìn)行分類，形成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與土地資源的合理配置。園區(qū)要上檔升級，對項目吸附力不強、基礎(chǔ)條件差、產(chǎn)業(yè)特色不鮮明的園區(qū)該撤的撤、該并的并。二是鼓勵工業(yè)用地提高容積率。鼓勵園區(qū)規(guī)劃建設(shè)多層標(biāo)準(zhǔn)廠房，以開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為重點，落實鼓勵政策，積極推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)廠房的建設(shè)和使用，對適合使用標(biāo)準(zhǔn)廠房的項目，不許單獨供地。三是發(fā)揮示范帶動作用。按照土地供應(yīng)向園區(qū)集中的原則，工業(yè)項目一般不得在園區(qū)外規(guī)劃和供應(yīng)土地；提高園區(qū)項目準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)格控制“三率”，綜合利用配套設(shè)施；總結(jié)推廣驛城區(qū)等地發(fā)展工業(yè)園區(qū)的經(jīng)驗，提高園區(qū)土地的綜合利用效率；要建立有序的退出機制，在土地出讓合同上約定土地用途和投入、產(chǎn)出指標(biāo)，一旦違約要進(jìn)行清理。

（四）加大土地綜合整治，挖潛存量建設(shè)用地

一是加大城區(qū)內(nèi)改造。重點加大對破產(chǎn)倒閉企業(yè)占地和城中村、棚戶區(qū)、舊城區(qū)等低效使用土地的盤活挖潛力度，提高土地利用效率。二是加強領(lǐng)導(dǎo)。農(nóng)村土地綜合整治是一項系統(tǒng)性、全局性工作。涉及到農(nóng)業(yè)和工作諸多領(lǐng)域。要進(jìn)一步建立健全政府主導(dǎo)，國土部門搭建平臺，相關(guān)部門各司其職協(xié)調(diào)聯(lián)動的工作機制。三是多元籌資。增加財政資金投入，提高農(nóng)民住房拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)。鼓勵農(nóng)民自籌資金，積極探索金融、工商、民營資金投入農(nóng)村土地綜合整治和新農(nóng)村建設(shè)的模式和途徑，引導(dǎo)社會資本通過市場化運作參與農(nóng)村土地綜合整治項目建設(shè)。四是國土部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)縣級政府組織做好各類規(guī)劃的銜接工作，杜絕重建設(shè)、輕拆舊，重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村，單一解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需矛盾現(xiàn)象。五是完善工作機制。實行“一張圖”管理，加快進(jìn)行項目區(qū)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，建立完善農(nóng)村土地綜合整治項目在線備案制度，實現(xiàn)拆舊區(qū)、安置區(qū)、建新區(qū)信息的統(tǒng)一管理，應(yīng)向社會公示，接受社會監(jiān)督。六是推進(jìn)農(nóng)村宅基地綜合整治。根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施、自然環(huán)境、人口數(shù)量等現(xiàn)實因素，在市域東部的汝南、平輿、新蔡、正陽等平原縣原則上一個行政村整合為一個建新區(qū)，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所在地建設(shè)中心集鎮(zhèn)，在市域西部的泌陽、確山、遂平等山區(qū)、丘陵縣域，根據(jù)實際情況確定建新區(qū)。

（五）扎實開展人地掛鉤試點工作

人地掛鉤工作有效緩解建設(shè)用地供需突出矛盾，引導(dǎo)城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化，推進(jìn)土地集約節(jié)約利用，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。政府應(yīng)成立人地掛鉤工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定人地掛鉤工作實施意見、人地掛鉤資金管理和節(jié)余指標(biāo)使用交易管理辦法，確定人地掛鉤試點縣，形成“政府主導(dǎo)、鄉(xiāng)村實施，國土搭臺、部門聯(lián)動，項目融資、基金收購，一村一策、市場運作”的模式。根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施、自然環(huán)境、人口數(shù)量等現(xiàn)實因素，因地置宜地推進(jìn)人地掛鉤工作有序開展。已驗收的建設(shè)用地指標(biāo)，可以在土地交易平臺進(jìn)行交易，所得資金又可用來支持新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。建立土地綜合整治節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)有償使用制度。推進(jìn)土地交易和土地流轉(zhuǎn)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場和市、縣、鄉(xiāng)、村四級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。