俄羅斯的基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式現(xiàn)狀與前景

Sharip ov F.F.，Rod i onov A.N.

（1.國(guó)立管理大學(xué) 莫斯科109542，CUVP 308；2.國(guó)立管理大學(xué) 莫斯科109542，CUVP 308）

一、研究成果

現(xiàn)代目前俄羅斯的基礎(chǔ)設(shè)施：交通運(yùn)輸、工業(yè)、能源、制造業(yè)等，這些基礎(chǔ)設(shè)施主要是在蘇聯(lián)時(shí)期建設(shè)的。毫無疑問，許多設(shè)施需要更新。但要成功推動(dòng)面積17 098 246平方公里全國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展就需要新的途徑。公私合營(yíng)的合作方式是通過國(guó)家機(jī)構(gòu)或者地方政府來吸引私有企業(yè)來完成技術(shù)服務(wù)、擴(kuò)張、重組、現(xiàn)代化，或者社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施新方案的實(shí)施、建設(shè)以及在以分擔(dān)、分散風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，通過有效的合同和一套完整的法律來確定能力和責(zé)任。

政府采購是指建設(shè)工程的國(guó)家訂單。在這種情況下，政府承擔(dān)所有創(chuàng)建基礎(chǔ)設(shè)施工程的成本和風(fēng)險(xiǎn)。在蘇聯(lián)時(shí)期以及從蘇聯(lián)解體后直到現(xiàn)在，都一直沿用這種國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展形式。

根據(jù)最近的調(diào)查和研究，在俄羅斯使用以下最廣泛的基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式：[1]長(zhǎng)期租賃、特許權(quán)協(xié)議、資產(chǎn)管理、產(chǎn)量品分成協(xié)議。

在執(zhí)行國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目合同時(shí)，國(guó)家承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一切費(fèi)用和風(fēng)險(xiǎn)。這種國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展模式是從蘇聯(lián)時(shí)代直到今天是最常運(yùn)用的。國(guó)家和市政需要的合同形式依據(jù)《俄聯(lián)邦民法典》[1]第30章525-538條款的規(guī)定而確定。

吸引私營(yíng)投資，首先是外資這個(gè)主題在1999年02月25日頒布的№39-ФЗ號(hào)《關(guān)于在俄羅斯聯(lián)邦以資本投資的形式實(shí)施的投資活動(dòng)》聯(lián)邦法律[2]中獲得了新的發(fā)展。在該項(xiàng)法律中明確了以下概念，諸如投資項(xiàng)目、外國(guó)投資者的權(quán)利、對(duì)資本投資形式中所實(shí)施的投資活動(dòng)的政府調(diào)節(jié)。此外，2005年07月21日頒布了第№115-ФЗ號(hào)《有關(guān)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》聯(lián)邦法律[3]這種形式需要有一個(gè)特定的特許經(jīng)營(yíng)對(duì)象管理為前提。依據(jù)與國(guó)家間已經(jīng)確定了支付額度及支付方式的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議，在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)實(shí)施管理。如管理不善或者在特許期結(jié)束后，項(xiàng)目歸還到國(guó)家名下所有。在這種相互關(guān)系中，提供特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的國(guó)家最后仍然是所有者。

于2013年4月26日剛剛獲得俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家杜馬批準(zhǔn)的《PPP（公私合營(yíng)制）模式》法律草案介紹規(guī)定了國(guó)家和私營(yíng)部門之間的相互關(guān)系的主要形式。相互關(guān)系表述及方式更接近在國(guó)外形成的PPP（公私合營(yíng)制）模式。俄羅斯聯(lián)邦有關(guān)PPP（公私合營(yíng)制）模式的法律是基于《俄羅斯聯(lián)邦憲法》、《俄羅斯聯(lián)邦民法典》、《俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算法典》、《俄羅斯聯(lián)邦城市建設(shè)法典》、《俄羅斯聯(lián)邦土地法典》、《俄羅斯聯(lián)邦稅收法典》及其他系列聯(lián)邦法律的規(guī)定。應(yīng)該指出的是特許權(quán)的概念也包括在這一法案當(dāng)中。

《PPP（公私合營(yíng)制）模式》法律的通過可能是建立及確認(rèn)吸引投資的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)立法框架的基礎(chǔ)，同時(shí)確保他們投資的安全，并返還給投資者，并以此吸引補(bǔ)充資金投入到俄羅斯經(jīng)濟(jì)并用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

二、俄羅斯現(xiàn)存的多種形式的PPP（公私合營(yíng)制）模式商業(yè)協(xié)議

現(xiàn)分析的長(zhǎng)期租賃是財(cái)產(chǎn)合同的形式。在簽訂合同時(shí)，國(guó)家（出租人）在約定的條件下，以收租金的形式將屬于自己的財(cái)產(chǎn)移交給承租人（私人）臨時(shí)占有和使用。根據(jù)租賃合同應(yīng)規(guī)定出為所有者（國(guó)家）固定資產(chǎn)的升級(jí)和發(fā)展的責(zé)任。承租人利用所租賃財(cái)產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所重新創(chuàng)建的財(cái)產(chǎn)綜合體會(huì)成為他自己的財(cái)產(chǎn)。在合同的有效期內(nèi)不變更所租賃財(cái)產(chǎn)的使用用途，并應(yīng)在合同期結(jié)束后以原有的狀態(tài)歸還給國(guó)家。租賃合同可規(guī)定出對(duì)所租賃財(cái)產(chǎn)進(jìn)行升級(jí)和改進(jìn)工作?；A(chǔ)設(shè)施不可分割的改善工程應(yīng)與出租人協(xié)商后進(jìn)行，否則會(huì)產(chǎn)生此類改進(jìn)成本無法返還的風(fēng)險(xiǎn)。通常簽訂市政財(cái)產(chǎn)合同時(shí)要添加所需的不可分割的改善工程清單，并附加成本依據(jù)。在主要資產(chǎn)改建后，可能需要通過單獨(dú)的投資協(xié)議和服務(wù)合同來補(bǔ)充租賃合同。投資協(xié)議應(yīng)規(guī)定，承租人必須投入財(cái)務(wù)資金的規(guī)則、額度，以及必須建立或升級(jí)的項(xiàng)目。在投資協(xié)議框架下新建及升級(jí)的項(xiàng)目在租賃合同有效期限結(jié)束前將成為運(yùn)營(yíng)商的財(cái)產(chǎn)，租賃合同然到期后轉(zhuǎn)移為公有財(cái)產(chǎn)?；謴?fù)主要財(cái)產(chǎn)合同會(huì)規(guī)定如何維護(hù)所租賃財(cái)產(chǎn)。因此，會(huì)實(shí)施LDO方案（Lease-Develop-Operate，租賃-開發(fā)-運(yùn)營(yíng)）。所租賃財(cái)產(chǎn)可以成為承租方的全部財(cái)產(chǎn)，如果國(guó)家和私人投資者已經(jīng)簽訂相應(yīng)形式的租賃合同，根據(jù)該合同承租方在完成長(zhǎng)期租賃后將成為租賃項(xiàng)目的所有者。租金只是PPP（公私合營(yíng)制）模式眾多形式及模式的一個(gè)組成部分。

（一）特許權(quán)協(xié)議

依據(jù)2005年07月21日頒布的第№115-ФЗ號(hào)《有關(guān)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》聯(lián)邦法律，一方（承租商）須自費(fèi)創(chuàng)建和（或）重建本協(xié)議規(guī)定的不動(dòng)產(chǎn)（以下簡(jiǎn)稱：特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議項(xiàng)目）的，它的所有權(quán)屬于或?qū)儆诹硪环剑ㄗ屌c人），使用（利用）特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。出讓人應(yīng)當(dāng)在此協(xié)議規(guī)定的期限內(nèi)向承租商提供擁有并支配特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議項(xiàng)目的權(quán)力，以便實(shí)施協(xié)議中規(guī)定的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。事實(shí)上，法律規(guī)定幾種類型的特許經(jīng)營(yíng)合同-BTO（Build—Transfer—Operate）。但不久前，法律有了新的變化，可以著手實(shí)施另一種形式的PPP（公私合營(yíng)制）模式-這是2012年04月25日頒布的“有關(guān)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議”法律變更條款規(guī)定的生命周期合同。新修訂的法律規(guī)定了國(guó)家與投資者簽訂設(shè)計(jì)和施工以及基礎(chǔ)設(shè)施在一個(gè)生命周期內(nèi)維護(hù)全面協(xié)議的可能性。在將基礎(chǔ)設(shè)施交付運(yùn)營(yíng)后，承租商可以直接從國(guó)家收到定期的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。

（二）資產(chǎn)委托管理

依照《俄羅斯聯(lián)邦民法典》第1012條款，一方（管理委托人）將財(cái)產(chǎn)移交給另一方（管理受托人）在一定時(shí)期內(nèi)委托管理，而另一方應(yīng)該為管理委托人或者他所指定的人士（受益人）的利益對(duì)其實(shí)施管理。管理受托人有權(quán)根據(jù)信托契約，為了受益人利益，針對(duì)所移交的財(cái)產(chǎn)實(shí)施任何法律和實(shí)際行為。[1]將財(cái)產(chǎn)委托管理不涉及將所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給受托人委托管理。對(duì)財(cái)產(chǎn)管理單獨(dú)行為的限制應(yīng)該由合同規(guī)定。

（三）產(chǎn)品分成協(xié)議

從形式上看，依據(jù)產(chǎn)品分成協(xié)議工作的可能性出現(xiàn)在俄羅斯通過了的相關(guān)的聯(lián)邦法律之后，即在1995年12月30日頒布了第N 225-ФЗ《產(chǎn)品分成協(xié)議》聯(lián)邦法律之后。根據(jù)這項(xiàng)法律，俄羅斯聯(lián)邦依照相應(yīng)的合同，在固定期限付費(fèi)的基礎(chǔ)上向投資人提供在協(xié)議中規(guī)定的礦區(qū)找礦、勘探、開采礦產(chǎn)資源并執(zhí)行相關(guān)工作的獨(dú)家權(quán)利，而投資者應(yīng)當(dāng)自費(fèi)開展上述工作，并獨(dú)立承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。該協(xié)議確定了所有與利用礦藏有關(guān)的必要的條件，包括按照聯(lián)邦法的規(guī)定在當(dāng)事人之間產(chǎn)品分配的條件及程序。[4]與特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的根本區(qū)別在于生產(chǎn)產(chǎn)品的所屬性。承租商擁有所有的產(chǎn)品，而國(guó)家的私營(yíng)合伙人擁有的只是其中的一部分。很難在實(shí)踐中執(zhí)行用于規(guī)定稅收、費(fèi)用、關(guān)稅及其他強(qiáng)制性付費(fèi)替代物的用法律聲明的特別法律制度，公平地按照本協(xié)議的條款分配生產(chǎn)的產(chǎn)品。

三、發(fā)展前景

對(duì)外貿(mào)易銀行已經(jīng)開發(fā)出了自己的BOLT（Build/建設(shè)、Own/支配，Lease/租賃和Transfer/轉(zhuǎn)讓）模式。[3]

（一）北部航線的發(fā)展

預(yù)計(jì)隨著北部航線的基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化建設(shè)，可能的運(yùn)輸量，到2020年將達(dá)到1億噸，到2030年將達(dá)到1.5億噸。在2013年，物流量應(yīng)達(dá)到150萬噸。[5]

（二）道路基礎(chǔ)設(shè)施

從2010年至2015年，俄羅斯交通運(yùn)輸系統(tǒng)的發(fā)展擬定涉及聯(lián)邦預(yù)算在這一領(lǐng)域的投資為32368.3億盧布，其中包括俄羅斯聯(lián)邦主體預(yù)算補(bǔ)貼-4400億盧布，以及預(yù)算外資金來源-6921億盧布。[6]

（三）鐵路基礎(chǔ)設(shè)施

貝阿干線及西伯利亞干線的現(xiàn)代化更新，到2018年，總投資將到達(dá)5620億盧布。[7]建設(shè)莫斯科-喀山高速鐵路。毫無疑問，這三項(xiàng)都需要利用PPP模式吸引外來投資。

四、問題及對(duì)策

為了成功實(shí)施該這些項(xiàng)目計(jì)劃并通過新的立法，需要在俄羅斯聯(lián)邦培訓(xùn)一批愿意為這個(gè)行業(yè)在的發(fā)展做出積極的貢獻(xiàn)的干部人員，諸如官員和企業(yè)家等。在俄羅斯有以下教育機(jī)構(gòu)開始從事PPP（公私合營(yíng)制）模式領(lǐng)域的教育問題。

1.由俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)直屬國(guó)民經(jīng)濟(jì)與國(guó)家行政學(xué)院（俄經(jīng)濟(jì)行政院）和PPP（公私合營(yíng)制）模式發(fā)展中心于2011年共同創(chuàng)立的PPP（公私合營(yíng)制）模式領(lǐng)域研究教育中心；2.由隸屬俄聯(lián)邦政府的外經(jīng)銀行和財(cái)經(jīng)大學(xué)共同創(chuàng)立的“PPP（公私合營(yíng)制）模式”教研室；3.由PPP（公私合營(yíng)制）模式發(fā)展中心與高等院校于2011年共同創(chuàng)立的俄羅斯外交部莫斯科國(guó)際關(guān)系大學(xué)的經(jīng)濟(jì)政策和PPP（公私合營(yíng)制）模式教研室；4.由聯(lián)邦國(guó)家預(yù)算高等職業(yè)教育機(jī)構(gòu)《圣彼得堡國(guó)立理工大學(xué)》與PPP（公私合營(yíng)制）模式發(fā)展中心于2011年共同創(chuàng)立的PPP（公私合營(yíng)制）模式領(lǐng)域西北研究與教育中心；5.高等經(jīng)濟(jì)學(xué)校（國(guó)家研究型大學(xué)-高等經(jīng)濟(jì)學(xué)校）（PPP（公私合營(yíng)制）模式遠(yuǎn)程教學(xué)項(xiàng)目）。

在俄羅斯實(shí)施PPP（公私合營(yíng)制）模式的必要性是毫無疑問的。所引用的對(duì)外貿(mào)易銀行建立的PPP（公私合營(yíng)制）模式的例子（BOLT）,同樣還包括立法領(lǐng)域的逐步推進(jìn)工作，以及在道路建設(shè)領(lǐng)域利用BTO（建造-運(yùn)營(yíng)-移交）模式的私人項(xiàng)目，這些都體現(xiàn)了國(guó)家吸引私營(yíng)投資對(duì)分配預(yù)算資金進(jìn)行補(bǔ)充的積極舉措。今天正在周密研究的未來基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目將成為嶄新的平臺(tái)，當(dāng)最終通過《有關(guān)PPP（公私合營(yíng)制）模式》的法律之后，將要推行有外資參與的最出色的PPP（公私合營(yíng)制）模式。需要在聯(lián)邦和地區(qū)一級(jí)進(jìn)一步協(xié)商吸引外資的投資活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)化問題。

[1]俄羅斯聯(lián)邦民法典.

[2]1999年02月25日頒布的的№39-ФЗ號(hào)《關(guān)于在俄羅斯聯(lián)邦以資本投資的形式實(shí)施的投資活動(dòng)》聯(lián)邦法律.

[3] 《有關(guān)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》聯(lián)邦法律.第№115-ФЗ號(hào)，2005-07-21.

[4]1995年12月30日頒布了第N 225-ФЗ《產(chǎn)品分成協(xié)議》聯(lián)邦法律.

[5] 俄羅斯經(jīng)濟(jì)發(fā)展部（電子版資源）：http://www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depRegulatingInfluence/doc20120622_015.

[6] 多爾吉赫 E.A.、庫茲涅佐娃 H.V.的PPP（公私合營(yíng)制）模式在俄羅斯的實(shí)際應(yīng)用（電子版資源）：http://sibac.info/index.php/2009-07-01-10-21-16/4291-2012-10-19-19-03-21.