行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施現(xiàn)狀、難點(diǎn)與對策——基于天津市的調(diào)研分析

◎文/解 瑩

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。其目標(biāo)包括五個(gè)方面：一是合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)；二是合理保證單位資產(chǎn)安全和使用有效；三是合理保證單位財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整；四是有效防范舞弊和預(yù)防腐??；五是提高公共服務(wù)的效率和效果。

內(nèi)部控制既是行政事業(yè)單位的一項(xiàng)重要管理活動，又是一項(xiàng)重要的制度安排，是加強(qiáng)管理行政事業(yè)單位的基石。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》）的出臺，意味著我國多年來行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范權(quán)威依據(jù)缺失的結(jié)束，也標(biāo)志著風(fēng)險(xiǎn)管控理念在行政事業(yè)單位的引入和強(qiáng)化。

為了更好地推進(jìn)《規(guī)范》在天津市的實(shí)施，天津市財(cái)政局采用調(diào)查問卷的方式對全市行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)和運(yùn)行基本情況進(jìn)行了初步調(diào)研，具體分析了天津市行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀，同時(shí)對推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提出了政策建議。

一、行政事業(yè)單位推行《規(guī)范》的基本情況

（一）問卷基本情況分析

1.問卷設(shè)計(jì)與調(diào)查

為了了解天津市行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的實(shí)施情況，筆者依據(jù)我國頒布的 《規(guī)范》、《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范》、相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行分析，以及通過前期調(diào)查反饋情況等因素，設(shè)計(jì)了調(diào)查問卷。問卷分為單位基本情況、內(nèi)部控制工作基本情況、內(nèi)部控制工作執(zhí)行情況、內(nèi)部控制評價(jià)情況、內(nèi)部控制的投入情況五部分，主要了解被調(diào)查單位的基本情況、內(nèi)控建設(shè)和運(yùn)行的基本情況、存在的問題和影響因素等內(nèi)容。本次調(diào)查面向全市一級預(yù)算單位發(fā)放調(diào)查問卷，共收集81個(gè)市級主管部門的調(diào)查問卷516份，覆蓋范圍較廣。

2.樣本基本情況統(tǒng)計(jì)

從被調(diào)查的單位規(guī)模上來看，200人以上的單位有132家，占比 25.6%，100人～200人的單位有70家，占比13.6%，100人以下的單位有314家，占比60.9%。從單位性質(zhì)來看，統(tǒng)計(jì)結(jié)果詳見表1。

被調(diào)查對象在單位擔(dān)任的職務(wù)包括單位負(fù)責(zé)人（10人，占2%）、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人（302 人，占 58.5%）、內(nèi)控負(fù)責(zé)人（18人，占3.5%）以及其他人員（186人，占36%）。

（二）天津市行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基本情況

1.內(nèi)控工作開展情況。已經(jīng)開展內(nèi)控工作的單位有476家，占92.2%，未開展內(nèi)控工作的單位有40家，占7.8%。

2.內(nèi)控工作主責(zé)部門?！兑?guī)范》規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人在內(nèi)部控制體系的建立、體系的運(yùn)行和監(jiān)督管理方面應(yīng)當(dāng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用、承擔(dān)總責(zé)任，并通過建立工作機(jī)制和內(nèi)部授權(quán)等不同方式具體由其他工作人員落實(shí)。根據(jù)調(diào)查問卷分析可知（見表2），內(nèi)控建設(shè)的主責(zé)部門是領(lǐng)導(dǎo)辦公會的單位有195家，占37.8%，主責(zé)部門是財(cái)務(wù)部門的單位有175家，占33.9%，主責(zé)部門是內(nèi)部審計(jì)部門的單位有25家，占4.8%，主責(zé)部門是各部門組成的專門工作小組的單位有69家，占13.4%，仍有近10%的樣本未明確主責(zé)部門。由此可見，需要進(jìn)一步明確和加強(qiáng)單位負(fù)責(zé)人對內(nèi)控制度建設(shè)負(fù)總責(zé)的責(zé)任意識和制度要求。

3.內(nèi)控規(guī)范的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)情況。調(diào)查結(jié)果顯示，有53.7%的單位已經(jīng)組織了針對內(nèi)控規(guī)范的培訓(xùn)，有46.3%的單位沒有組織針對內(nèi)控規(guī)范的培訓(xùn)。有30.4%的單位負(fù)責(zé)人及管理人員系統(tǒng)學(xué)習(xí)過《規(guī)范》，有69.6%的單位負(fù)責(zé)人及管理人員對《規(guī)范》一般性了解或完全不了解。這說明相關(guān)機(jī)構(gòu)對《規(guī)范》的宣傳力度還不夠，部分行政事業(yè)單位的人員自我主動學(xué)習(xí)意識不強(qiáng)。

4.內(nèi)控工作流程設(shè)立情況。調(diào)查結(jié)果顯示，已經(jīng)根據(jù)規(guī)范的具體要求，建立了相應(yīng)的工作流程的單位有314家，占比60.9%，學(xué)習(xí)過，但尚未建立起完善的內(nèi)部控制管理工作流程的單位有174家，占比33.7%，完全不了解內(nèi)部控制規(guī)范的流程設(shè)置與實(shí)際運(yùn)行的單位有28家，占比5.4%。

5.內(nèi)控制度建立情況。行政事業(yè)單位都比較重視各規(guī)章制度的建設(shè)，所有單位都建立有內(nèi)控相關(guān)制度，但還沒有按照《規(guī)范》對現(xiàn)有規(guī)章制度進(jìn)行整合和完善，使之達(dá)到內(nèi)控體系的要求。

（三）天津市行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價(jià)情況

1.開展實(shí)施內(nèi)控的有效性監(jiān)督檢查情況。調(diào)查結(jié)果顯示，每年開展1次有效性監(jiān)督檢查的單位有105家，占比20.3%，不定期開展的單位有359家，占比69.6%，從來沒開展過的單位有52家，占比10.1%。

2.內(nèi)控實(shí)施有效性情況。調(diào)查結(jié)果顯示，認(rèn)為內(nèi)控工作整體有效且滿足單位需要的單位有305家，占比59.1%，認(rèn)為內(nèi)控工作部分滿足單位需要的單位有171家，占比33.1%，認(rèn)為內(nèi)控工作無法滿足單位需要的單位有40家，占比7.8%。有58.1%的單位認(rèn)為內(nèi)控工作給單位帶來非常多的成效。

表1 被調(diào)查單位的性質(zhì)分布

表2 內(nèi)控規(guī)范實(shí)施主責(zé)部門

3.內(nèi)部控制缺陷分布情況

為統(tǒng)計(jì)內(nèi)部控制缺陷分布情況，調(diào)查問卷列舉了12項(xiàng)領(lǐng)域（見圖1），由被調(diào)查單位根據(jù)內(nèi)控缺陷分布比率進(jìn)行選擇 （最多選3個(gè)）。反饋結(jié)果顯示，信息系統(tǒng)管理和社會責(zé)任管理屬于缺陷較高的領(lǐng)域。

4.影響內(nèi)控制度執(zhí)行的不利因素

單位的內(nèi)控制度能否得以建立，以及內(nèi)控制度建立后能否有效發(fā)揮作用，是受到諸多因素影響的。為分析單位內(nèi)控制度在建立及執(zhí)行過程中有哪些不利因素，我們對可能的原因進(jìn)行了列舉（見表3），統(tǒng)計(jì)結(jié)果如下：

二、行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)工作中存在的問題

（一）重視程度不夠

有近一半的單位認(rèn)為本單位對內(nèi)部控制工作的態(tài)度是領(lǐng)導(dǎo)不太重視，只是一個(gè)輔助性工作，認(rèn)為內(nèi)部控制建設(shè)最大的難點(diǎn)是管理層缺乏重視。很多單位認(rèn)為內(nèi)部控制是企業(yè)應(yīng)該做的事，有黨紀(jì)政紀(jì)約束，類似合規(guī)的要求已經(jīng)很多了，對內(nèi)控規(guī)范重視不夠。

（二）牽頭部門組織協(xié)調(diào)工作受限

行政事業(yè)單位未形成內(nèi)部控制意識。單位內(nèi)控牽頭部門未能得到單位一把手的充分授權(quán)，不能有效組織、協(xié)調(diào)單位各部門開展內(nèi)控體系建設(shè)工作，導(dǎo)致內(nèi)控體系建設(shè)工作不能有效開展。

（三）缺乏基本的內(nèi)部控制措施

雖然全部單位均已建立有內(nèi)控制度，但已建立的內(nèi)控制度存在長期未修訂的問題，已無法達(dá)到內(nèi)部控制規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)?；舅械膯挝欢紵o法做到全部的不相容崗位相分離，內(nèi)部控制措施存在薄弱環(huán)節(jié)。

表3 影響內(nèi)控制度有效執(zhí)行的不利因素

圖1 內(nèi)部控制缺陷分布

（四）重點(diǎn)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)隱患較多

在收支管理、采購管理、項(xiàng)目管理、資產(chǎn)管理、合同管理等制度執(zhí)行重點(diǎn)環(huán)節(jié)的管控仍不到位，存在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

（五）尚未形成有效的內(nèi)部監(jiān)督與評價(jià)

內(nèi)部控制有效發(fā)揮作用，離不開健全完善的內(nèi)部監(jiān)督，以減少內(nèi)控設(shè)計(jì)上的缺陷，堵塞執(zhí)行中的漏洞。目前，我市行政事業(yè)單位在內(nèi)部監(jiān)督方面，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)不健全、開展監(jiān)督檢查情況方面的問題較為突出，難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性監(jiān)督評價(jià)作用。

（六）缺乏強(qiáng)制性

由于目前未能形成相應(yīng)的監(jiān)督檢查機(jī)制，相當(dāng)一部分行政事業(yè)單位都處于觀望狀態(tài)，內(nèi)控制度都是在“一把手”原有思路上建立的，尚未展開新一輪的大規(guī)模建設(shè)工作。

（七）內(nèi)控培訓(xùn)工作效果欠佳

目前開展的內(nèi)控培訓(xùn)大多數(shù)都是針對單位財(cái)務(wù)人員的實(shí)務(wù)操作內(nèi)容，未能針對單位“一把手”開展內(nèi)控的必要性和重要性等相關(guān)內(nèi)容的培訓(xùn)，未能有效發(fā)揮培訓(xùn)工作對行政事業(yè)單位內(nèi)控開展的推動作用。

（八）自行開展內(nèi)控建設(shè)的力量不足

各單位由于經(jīng)費(fèi)不足等原因，未聘請具有相應(yīng)資質(zhì)能力的中介機(jī)構(gòu)、軟件公司協(xié)助開展內(nèi)部控制體系建設(shè)工作，而是自行組織內(nèi)部有關(guān)人員負(fù)責(zé)，未能使用信息化手段進(jìn)行內(nèi)控建設(shè)。而內(nèi)部人員缺乏內(nèi)控體系建設(shè)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識，導(dǎo)致內(nèi)控體系建設(shè)工作進(jìn)展緩慢，質(zhì)量不高。

（九）不同單位的內(nèi)控建設(shè)進(jìn)程差別較大

級別高、規(guī)模大、影響力強(qiáng)的行政事業(yè)單位明顯更加重視內(nèi)部控制工作，內(nèi)控方面的制度規(guī)范更加健全，實(shí)際執(zhí)行也更加到位；級別低、規(guī)模小的單位相對而言對內(nèi)部控制建設(shè)不夠重視，內(nèi)控相關(guān)工作形式化、表面化現(xiàn)象較明顯。

可見，行政事業(yè)單位人員需提高學(xué)習(xí)意識還需加強(qiáng)，加大《規(guī)范》的宣傳力度，財(cái)政主管部門應(yīng)積極采取有效對策，泛進(jìn)行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的調(diào)研，進(jìn)一步推動行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)。

三、推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建議

（一）完善內(nèi)部控制制度建設(shè)，為內(nèi)控實(shí)施提供保障

1.結(jié)合行政單位實(shí)際情況，完善配套文件的制定。目前明確針對行政單位的內(nèi)部控制的規(guī)范只有財(cái)政部擬定的 《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》。該規(guī)范在一定程度上對行政單位內(nèi)部控制的目標(biāo)、要求、實(shí)施程序、控制活動等做了規(guī)定，但仍不完善，不能與各級行政單位的具體工作緊密聯(lián)系。因此，我國相關(guān)部門應(yīng)該在已出臺的企業(yè)內(nèi)部控制相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)之上，結(jié)合行政單位的實(shí)際情況，通過制定不同方面的行政單位內(nèi)部控制制度配套文件，使之形成一個(gè)相對完善的內(nèi)部控制體系，使行政單位在內(nèi)部控制方法、程序、模式等方面都有章可循。

2.提供配套資金保障，為內(nèi)控順利實(shí)施保駕護(hù)航。由財(cái)政資金提供必要的實(shí)施內(nèi)控專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，以保障內(nèi)控規(guī)范實(shí)施的宣傳培訓(xùn)、具體實(shí)施、購買軟件等需要。暢通咨詢服務(wù)渠道，主動為行政事業(yè)單位提供服務(wù)，給予技術(shù)支持和咨詢。遴選部分具備條件、信譽(yù)好的中介機(jī)構(gòu)，以政府購買服務(wù)的方式，為單位提供內(nèi)控實(shí)施咨詢服務(wù)，研究解決實(shí)際困難。

3.建立信息化公開機(jī)制，提高公信力。建立公開透明的權(quán)利運(yùn)行機(jī)制，將行政事業(yè)單位內(nèi)部控制執(zhí)行情況和效果列入政府信息公開范圍，確定信息公開的內(nèi)容、范圍、方式和程序，并對檢查監(jiān)督結(jié)果進(jìn)行公示，提高工作透明度，接受群眾監(jiān)督，促進(jìn)依法行政。

（二）加強(qiáng)宣傳與培訓(xùn)，促使單位領(lǐng)導(dǎo)重視內(nèi)控建設(shè)

1.加大宣傳力度，利用電視、網(wǎng)絡(luò)、媒體、宣傳欄、印刷品等各種宣傳手段，開展廣泛深入的宣傳，便于各級各部門及時(shí)掌握國家和省市工作要求、工作動態(tài)。

2.加強(qiáng)培訓(xùn)與學(xué)習(xí)，聯(lián)合市委黨校等部門，著重對行政事業(yè)單位“一把手”進(jìn)行培訓(xùn)，真正確立單位負(fù)責(zé)人對會計(jì)工作和內(nèi)部控制制度建設(shè)的“第一責(zé)任主體”意識，普及內(nèi)控基礎(chǔ)知識，提高對內(nèi)控重要性的認(rèn)識，從而根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)活動特點(diǎn)和內(nèi)控的薄弱之處，進(jìn)一步完善內(nèi)控流程，規(guī)范收支行為。

3.充分利用會計(jì)人員繼續(xù)教育培訓(xùn)、總會計(jì)師素質(zhì)提升工程培訓(xùn)、會計(jì)領(lǐng)軍人才培訓(xùn)等平臺，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，保證內(nèi)控規(guī)范實(shí)施質(zhì)量。

（三）加強(qiáng)信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制體系的系統(tǒng)化和常態(tài)化

倡導(dǎo)以信息系統(tǒng)作為完善內(nèi)部控制流程的手段，以預(yù)算執(zhí)行過程控制為核心，開發(fā)統(tǒng)一的內(nèi)部控制信息系統(tǒng)并推廣使用，以信息化手段將內(nèi)部控制的流程、控制措施進(jìn)行固化和常態(tài)化，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和堵塞管理中的漏洞，制約違反規(guī)定的操作。同時(shí)，規(guī)范系統(tǒng)開發(fā)、運(yùn)行和維護(hù)流程，保護(hù)信息安全并建立相應(yīng)的責(zé)任追究制度，充分發(fā)揮信息化在內(nèi)部控制中的作用。

（四）完善內(nèi)部監(jiān)督體系，借助外部監(jiān)管力量

1.研究制定《內(nèi)控規(guī)范績效考評辦法》，建立單位自評、主管部門評價(jià)、財(cái)政部門評價(jià)“三位一體”的考評體系。各級財(cái)政部門、審計(jì)部門要結(jié)合預(yù)算管理執(zhí)行，將內(nèi)控納入同步管理，確保內(nèi)控制度執(zhí)行到位。

2.財(cái)政部門要聯(lián)合審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察和各單位主管部門對內(nèi)控的建立和實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，建立監(jiān)督檢查和考核機(jī)制。通過監(jiān)督檢查，督促各單位完善內(nèi)部管理制度，建立健全有效的內(nèi)控制度和目標(biāo)責(zé)任制，建立健全規(guī)范的會計(jì)工作秩序和會計(jì)核算制度，嚴(yán)格執(zhí)行會計(jì)法規(guī)，提高會計(jì)工作質(zhì)量，保證會計(jì)工作依法有序進(jìn)行，確保財(cái)政資金、國有資產(chǎn)使用規(guī)范、安全、有效。