行政訴訟法對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的約束

文/徐衛(wèi)剛 編輯/靖立坤

行政訴訟法對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的約束

文/徐衛(wèi)剛 編輯/靖立坤

2014年11月1日，十二屆全國(guó)人大十一次會(huì)議通過(guò)修改《行政訴訟法》的決定，自2015年5月1日實(shí)施。修訂后的《行政訴訟法》全面加強(qiáng)了人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的審查，有利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政水平的提升。為貫徹落實(shí)新修訂的《行政訴訟法》，切實(shí)提高外匯管理依法行政水平，依法維護(hù)外匯局權(quán)益，現(xiàn)對(duì)《行政訴訟法》限制和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)權(quán)力行使的內(nèi)容進(jìn)行重點(diǎn)分析。

一是法院受案范圍擴(kuò)大?！缎姓V訟法》的修訂目的之一就是限制和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，促進(jìn)依法行政。就通常學(xué)理而言，《行政訴訟法》的立法目的更多是給行政相對(duì)人提供一個(gè)救濟(jì)渠道，在認(rèn)為自己權(quán)利遭受行政機(jī)關(guān)行為侵犯時(shí)，可以通過(guò)行政訴訟渠道由法院居中判定。這也是國(guó)際慣例。但考慮到中國(guó)法制建設(shè)實(shí)際情況，特別是當(dāng)前依法行政水平不高的突出問(wèn)題，我國(guó)的《行政訴訟法》授予了法院很大的權(quán)力，可對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為是否合法進(jìn)行監(jiān)督（歐盟一體化進(jìn)程中，歐盟法院也起到關(guān)鍵的作用）。這不僅體現(xiàn)在第一條立法目的中，也體現(xiàn)在法院受案范圍由原來(lái)的具體行政行為擴(kuò)大到行政行為，擴(kuò)大了對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的審查范圍。這就意味著除了具體行政行為外，行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為，即規(guī)范性文件制定以及行政協(xié)議行為等，也在法院受案和審查范圍。而且，行政行為的概念是開(kāi)放性的，行政機(jī)關(guān)的事實(shí)行政行為也包含在行政行為概念中而需接受法院的審查。受案范圍的擴(kuò)大還體現(xiàn)在除行政機(jī)關(guān)外，對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)組織機(jī)構(gòu)，如行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)校等帶有外部行政管理性質(zhì)的行為，法院也有權(quán)審查。

另外，為避免出現(xiàn)復(fù)議機(jī)關(guān)袒護(hù)下級(jí)機(jī)關(guān)的問(wèn)題，充分發(fā)揮上級(jí)機(jī)關(guān)的對(duì)內(nèi)糾錯(cuò)能力，《行政訴訟法》規(guī)定，上級(jí)機(jī)關(guān)復(fù)議決定維持下級(jí)機(jī)關(guān)行政行為的，當(dāng)事人起訴下級(jí)機(jī)關(guān)時(shí)，上級(jí)復(fù)議機(jī)關(guān)需作為共同被告共同應(yīng)訴，而過(guò)去，上級(jí)機(jī)關(guān)復(fù)議決定維持下級(jí)機(jī)關(guān)行政行為，不能成為被告。

二是法院對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的合法性可以進(jìn)行全面審查。當(dāng)行政訴訟發(fā)生時(shí)，法院會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的合法性進(jìn)行全面審查。審查的內(nèi)容包括：（1）行政機(jī)關(guān)是否具有法定職權(quán)，是否有法律、法規(guī)等明確授權(quán)行政機(jī)關(guān)從事被訴行政行為的權(quán)利。（2）行政機(jī)關(guān)行政行為是否依據(jù)明確的法律、規(guī)定做出，包括實(shí)體權(quán)利內(nèi)容、程序等。比如規(guī)范性文件是否經(jīng)過(guò)集體討論，都可能成為將來(lái)法院判定文件效力的依據(jù)。（3）時(shí)間期限和行政行為體現(xiàn)形式是否合法。（4）對(duì)法律雖沒(méi)有明確規(guī)定但屬于行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的行政行為，也進(jìn)行全面審查，如是否符合法律目的，是否符合比例原則，是否存在濫用職權(quán)或者明顯失當(dāng)?shù)那樾?。同時(shí)，對(duì)行政行為所依據(jù)的部門(mén)規(guī)章以下的規(guī)范性文件，也可以一并審查。如認(rèn)為該規(guī)范性文件內(nèi)容違反法律、法規(guī)規(guī)定或者違反程序發(fā)布，并判定行政行為違法并撤銷(xiāo)時(shí)，可以司法建議函形式通知該規(guī)范性文件原制定機(jī)關(guān)或者其同級(jí)人大、上級(jí)機(jī)關(guān)審查撤銷(xiāo)。

三是對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴和行政機(jī)關(guān)履行法院判決做出了更加嚴(yán)格和明確的規(guī)定。為提高行政機(jī)關(guān)法制意識(shí)，提升依法行政水平，《行政訴訟法》規(guī)定，原則上行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴須由負(fù)責(zé)人親自出庭。除非法定情況可以委托其他工作人員出庭應(yīng)訴（考慮地方行政機(jī)關(guān)訴訟案件較多，為避免干擾地方政府工作，規(guī)定了例外情況）。這些行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴的法定情況，由各地自行規(guī)定，但必須體現(xiàn)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的導(dǎo)向。此外，對(duì)行政機(jī)關(guān)不及時(shí)履行法院的生效判決，規(guī)定可以對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人處以罰款、對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行判決的行為向社會(huì)公告、向監(jiān)察機(jī)關(guān)或者其上級(jí)機(jī)關(guān)反映、行政拘留直接責(zé)任人等措施，構(gòu)成犯罪的依法判處徒刑。

總體而言，新《行政訴訟法》加大了對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督，對(duì)未來(lái)依法行政工作提出了更高要求。結(jié)合外匯管理系統(tǒng)2014年復(fù)議訴訟情況初步判斷，隨著《行政訴訟法》的實(shí)施，未來(lái)依法行政壓力將加大。對(duì)此，行政機(jī)關(guān)及其工作人員一要加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，通過(guò)自學(xué)、講座、案例分析、觀摩案件審判等形式，切實(shí)提高依法行政的意識(shí)和水平。二要對(duì)外匯管理行政許可、行政處罰、政府信息公開(kāi)、制定發(fā)布規(guī)范性文件加大合法性審查力度。特別是規(guī)范性文件的制定發(fā)布，必須嚴(yán)格執(zhí)行合法性審查、公開(kāi)征求意見(jiàn)、辦公會(huì)議集體審議的程序。三要繼續(xù)充實(shí)法律隊(duì)伍，加強(qiáng)對(duì)外部法律顧問(wèn)的使用。對(duì)外匯管理部門(mén)而言，還要繼續(xù)加快改革，推動(dòng)資本項(xiàng)目盡快實(shí)現(xiàn)可兌換，從根本上降低法律風(fēng)險(xiǎn)。

作者系國(guó)家外匯管理局綜合司（政策法規(guī)司）副司長(zhǎng)