文| 王茜 高錦涵

“十二城海關如一關”長江經(jīng)濟帶通關一體化改革問題研究

文| 王茜 高錦涵

Research on the integration clearance of Yangtze River Economic Belt

自2014年12月1日起，長江經(jīng)濟帶十二海關區(qū)域通關一體化的正式實施，以及陸路通關模式納入廣東地區(qū)海關區(qū)域通關一體化改革，標志著我國三大區(qū)域通關一體化改革全面實施，相比京津冀和廣東地區(qū)，長江經(jīng)濟帶涉及了更多的關區(qū)和對外開放口岸。“十二關如一關”的模式也不同于以往局限于一個關區(qū)內部的改革，長江經(jīng)濟帶通關一體化改革力圖從根本上打破地域限制和關區(qū)的行政界限，惠及長江經(jīng)濟帶進出口企業(yè)、物流企業(yè)、海關、檢驗檢疫、稅務等部門。因此，區(qū)域內通關一體化的具體實施情況以及往后的發(fā)展狀況也必然受到區(qū)域內各方的密切關注與期待。

長江經(jīng)濟帶將深刻變革

虛擬化的或實體化組織的“長三角海關”

通關一體化改革，主要是整合海關監(jiān)管資源，強調專業(yè)分工，打破原有關區(qū)界限給企業(yè)帶來的阻礙。不管是京津冀還是長江經(jīng)濟帶通關一體化改革，其核心是“一中心、四平臺”，在不改變現(xiàn)行組織體系和機構設置的前提下，通過區(qū)域海關通關中心的虛擬化運作，實現(xiàn)通關現(xiàn)場一體化作業(yè)。

形式上，分章節(jié)歸類劃分審單的模式一定程度上已將長江經(jīng)濟帶海關融合起來。通關一體化改革的推進，為國內外企業(yè)各經(jīng)濟主體帶來了諸多好處：跨區(qū)域通關更便捷、惠及企業(yè)范圍更廣泛、進出口物流更順暢、海關協(xié)同監(jiān)管更高效、海關服務更到位，也因此受到了廣泛的歡迎。

與此同時，隨著區(qū)域一體化進程的推進和現(xiàn)代物流業(yè)的發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展勢必要求對區(qū)域通關進行更深入的改革，包括加強關區(qū)間通關監(jiān)管作業(yè)的整體協(xié)作配合，把促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和國家經(jīng)濟發(fā)展有效結合起來。因此，未來有望在長三角四省關區(qū)基礎上，進一步打造覆蓋長江經(jīng)濟帶海關通關全流程的一體化管理機制和運行模式，在長江經(jīng)濟帶營造“可預見、低成本、高效便利”的通關環(huán)境。在“大海關”關區(qū)內，按照統(tǒng)一操作規(guī)范、統(tǒng)一業(yè)務流程、統(tǒng)一執(zhí)法標準為企業(yè)辦理通關，使企業(yè)無論在哪個海關都能受到同樣的待遇和標準，真正實現(xiàn)“多地通關，如同一關”。

長江經(jīng)濟帶涉及9省2市12個直屬海關，區(qū)域內進出口貨值占全國總量的41%，其中長三角海關貨值更是占到全國總量的37%。在此次通關一體化改革中，作為長江經(jīng)濟帶12關區(qū)的牽頭海關和口岸海關，上海海關的服務功能和輻射作用將繼續(xù)增強，為上海海關在通關管理體制的改革和治理模式優(yōu)化等方面提供了難得的機遇，但同時上海海關也將面臨諸多挑戰(zhàn)：

首先，如何有效監(jiān)管通關一體化改革后帶來的跨關區(qū)、大范圍的區(qū)域物流是上海海關面臨的首要挑戰(zhàn)。面對業(yè)務量的急劇上升，海關既要做到“管得住”，又要做到“通得快”，既要保證物流的通暢，又要做好風險防范。

其次，協(xié)調和業(yè)務規(guī)劃能力的考驗。隨著通關一體化改革的推進，通關一體化的業(yè)務管理模式將與傳統(tǒng)的以關區(qū)為單位的海關業(yè)務管理體制產生沖突（包括稅收任務、各關區(qū)的業(yè)務滲透等）。作為牽頭海關，上海海關需要處理協(xié)調的范圍和深度都將超越以往的程度，因此妥善處理好企業(yè)、地方和海關等各方面的利益關系，實現(xiàn)海關區(qū)域通關規(guī)范統(tǒng)一和監(jiān)控有效聯(lián)動，對上海海關綜合協(xié)調和業(yè)務規(guī)劃能力的一次重大考驗。

再次，隨著上海自貿區(qū)的出臺和貿易便利化的推進，對內對外開放水平的提高也勢必要求上海海關提供更高效、更便捷、更規(guī)范和更優(yōu)質的通關環(huán)境與服務，對現(xiàn)行的物流監(jiān)控體系進行戰(zhàn)略性調整，這些都對上海海關的管理提出了挑戰(zhàn)。

對長江經(jīng)濟帶企業(yè)業(yè)務的影響

“一中心、四平臺”的建設，其中之一便是專業(yè)化的審單平臺，審單中心模式下，企業(yè)客戶端操作未受影響，而是在海關進行了內部的優(yōu)化和整合，報關單電子數(shù)據(jù)申報后首先通過統(tǒng)一的風險平臺，再按照貨物類別分配到不同的審單中心，專業(yè)化的審單作業(yè)提高了審單效率和審單的一致性。對于進出口企業(yè)而言，他們會感受到通關時間的縮短，配合企業(yè)在物流環(huán)節(jié)節(jié)省的成本，必然有助于企業(yè)提高業(yè)務量；對于報關行業(yè)及物流企業(yè)，通關一體化的實施帶來的是機會更是競爭，允許代理報關企業(yè)“一地注冊、多地報關”，報關企業(yè)可以將業(yè)務延伸到其它關區(qū)而不需要在其它關區(qū)再進行一次注冊，這利于優(yōu)秀的報關企業(yè)擴展在其它關區(qū)的業(yè)務。與此同時，這也會加強地區(qū)間報關企業(yè)的競爭，整個長三角經(jīng)濟帶跨越東、中、西部，西部中小型報關企業(yè)將會面臨東、中部大型報關企業(yè)的壓力，需要西部報關企業(yè)積極提升自己的業(yè)務能力，提高競爭力。

亟需建立區(qū)域聯(lián)動監(jiān)控機制

自2001年以來，雖然各地海關、口岸辦等政府部門在簡化通關程序、提高通關效率和規(guī)范通關執(zhí)法行為等方面采取了一些措施，但在涉及地區(qū)間通關管理權力和利益調整的深層領域仍然進展緩慢，長江經(jīng)濟帶通關一體化改革也將面臨省市間對局部經(jīng)濟利益的偏重而產生的通關壁壘。例如，國家口岸辦部署將單一窗口改革推向全國，但是相比于美國、荷蘭、新加坡等國的單一窗口模式，我國單一窗口模式存在部門間協(xié)同水平不高，改革不同步、信息不共享、執(zhí)法不統(tǒng)一等問題。根據(jù)對單一窗口的要求，上海自貿區(qū)試點將“單一窗口”參與部門從海事、海關、檢驗檢疫等口岸單位，逐步擴展到工商、稅務等其他凡是與國際貿易相關的政府職能部門，但是多個部門之間的協(xié)調和數(shù)據(jù)共享問題依然存在，比如，海關與商檢改革不同步，便會使前期節(jié)省的時間優(yōu)勢蕩然無存。此類問題，究其原因，既有行政管理體制不合理導致的協(xié)調模式的不健全，也有相關法律法規(guī)體系的不完善導致的執(zhí)法不統(tǒng)一和無法可依，還有不同部門之間監(jiān)管技術上的差異和數(shù)據(jù)標準不統(tǒng)一而造成的協(xié)同上的困難。

為建立通暢的物流，充分獲取通關一體化改革的收益，各地海關及其他部門必須進一步解放思想，對自身的監(jiān)管格局進行相應的調整，建立起區(qū)域聯(lián)動監(jiān)控的機制：

樹立“大通關、大監(jiān)管”理念。摒棄狹隘的地區(qū)眼光，擺脫條條框框的束縛，樹立“大通關、大監(jiān)管協(xié)作區(qū)域”理念，把一切工作建立在“一盤棋”的大局觀念之上，加強對區(qū)域通關一體化工作的態(tài)度和認識，實施聯(lián)合辦公制度，克服行政體制不合理阻礙，保證區(qū)域經(jīng)濟的整體發(fā)展。

加大信息技術、科技力量在物流控制系統(tǒng)中的應用。首先，大力推進口岸和內地海關在信息、物流監(jiān)控基礎設施、風險參數(shù)設定、執(zhí)法水準上的對接和統(tǒng)一，實現(xiàn)實體監(jiān)控與信息監(jiān)控有機統(tǒng)一的區(qū)域海關間整體聯(lián)動，實現(xiàn)卡口信息的全面聯(lián)網(wǎng)傳輸與核銷，與兄弟海關共同實現(xiàn)對物流實體監(jiān)控與信息監(jiān)控的有機統(tǒng)一和區(qū)域海關間的整體聯(lián)動；其次，在口岸管理部門、非政府組織、企業(yè)及公共機構、私營機構等部門之間建立廣泛的合作伙伴關系形成網(wǎng)絡關系，建立信任機制和信息共享機制強化網(wǎng)絡結構，促使電子口岸完善；再次，利用國際合作機制推動單一窗口的建設，統(tǒng)一國際貿易數(shù)據(jù)標準，規(guī)范不同部門間數(shù)據(jù)收集的口徑，促進他們之間信息的互聯(lián)互通。

搭建信息容量大、功能齊備的企業(yè)的風險信息平臺。有了此平臺，可以通過對本地和非本地企業(yè)誠信守法風險度的評估與分析，實現(xiàn)風險信息的實時傳輸和區(qū)內海關的高度共享，以方便各地海關跨關區(qū)調閱企業(yè)檔案信息，統(tǒng)一區(qū)域內統(tǒng)一的風險防范指數(shù)和統(tǒng)一的執(zhí)法標準。結合各項通關指標，確定選擇查驗的重點，最終實現(xiàn)對企業(yè)整體評估、有效監(jiān)控的動態(tài)管理，充分發(fā)揮選擇查驗效能。（作者王茜為上海對外經(jīng)貿大學WTO研究與教育學院副教授、國際經(jīng)貿治理與中國改革開放聯(lián)合研究中心研究員；高錦涵為上海對外經(jīng)貿大學2014級碩士研究生。本文系上海高校智庫國際經(jīng)貿治理與中國改革開放聯(lián)合研究中心項目、上海對外經(jīng)貿大學085項目的階段性成果）

編輯｜趙麗芳 lifang.zhao@wtoguide.net