基層財政監(jiān)督的實踐與思考

文/王國剛

“全員參與、全面覆蓋、全程監(jiān)控”是近些年來要求建立健全財政監(jiān)督新機制,實現(xiàn)財政大監(jiān)督機制建設的目標任務，這有助于增強大監(jiān)督理念,丹江口市財政監(jiān)督局作為地方基層財政監(jiān)督機構，自成立以來，緊緊圍繞著地方財政監(jiān)督，監(jiān)控機制的建設，進行了一些嘗試和探索。筆者結合自身在工作中的實踐，試從如何加強財政監(jiān)督監(jiān)控力度、創(chuàng)新工作方法的設想談幾個想法。

一、丹江口市財政監(jiān)督的主要作法

在2005年、2008年全國財政監(jiān)督工作會議先后提出建立健全財政監(jiān)督新機制，全面實施推廣“財政大監(jiān)督”的整體思路和要求后，丹江口市財政系統(tǒng)，主動爭取上級部門指導，爭取地方政府支持，積極探索新形勢下，基層財政監(jiān)督工作方式方法，從營建財政監(jiān)督、監(jiān)控、監(jiān)督機制入手做了大量的工作，初步積累了一些監(jiān)督經驗。其主要實踐方法有以下幾點：

(一)領導重視，廣泛宣傳實施建立“財政大監(jiān)督”意義

財政監(jiān)督新體制建立，為完善監(jiān)督體系注入了新的內涵，為的近年來，我市財政監(jiān)督工作圍繞實施“大監(jiān)督”理念做了一些有益的嘗試，首先，統(tǒng)一思想、提高認識、設計制度，廣泛宣傳財政大監(jiān)督理念，建立監(jiān)督機制、完善監(jiān)督制度。充分利用各種媒體，采取各種形式，宣傳貫徹財政部58令和69號令等有關財政法律法規(guī)精神，增強財會從業(yè)人員遵紀守法意識和社會、企業(yè)管理人員的財政監(jiān)督意識，從公眾認識層面營造財政大監(jiān)督環(huán)境。

(二)創(chuàng)新計劃體系,統(tǒng)一下達監(jiān)督檢查計劃

一是財政局黨組高度重視，一把手親自抓；二是財政局各業(yè)務科室、有關部門積極配合協(xié)助；三是重視和不斷完善機制建設，明確財政局業(yè)務管理機構作為行使日常監(jiān)督檢查職責。形成財政內部各業(yè)務部門共同參與，配合財政監(jiān)督局開展專項或者突擊性檢查的工作格局。

(三)完善制度、建立聯(lián)絡員機制，強化日常監(jiān)督

近年來，國家惠農補貼資金、其他財政項目資金不斷向鎮(zhèn)、村傾斜，丹江口財政局針對財政職能下行、工作面廣、監(jiān)督難度大的特點，2013年制定實施了專職鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督員制度，有效加強了財政資金的監(jiān)督，在20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所成立了財政監(jiān)督檢查組，財政所負責人任組長，挑選2-3名政治業(yè)務素質高的財務人員履行監(jiān)督職責，負責本地財政監(jiān)督檢查工作，其重大情況可直接向市財政監(jiān)督檢查局傳遞。

2013年以來，丹江口財政局還先后出臺《丹江口市基層財政所單位財務管理暫行辦法》、《丹江口市關于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督工作的通知》、《關于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所單位財務收支實施監(jiān)管的通知》、《丹江口市2015年財政監(jiān)督計劃的通知》和《丹江口市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管實施細則》等法規(guī)制度，逐步建立形成了適合本市實際情況的財政監(jiān)督檢查管理的制度體系框架。

(四)強化綜合協(xié)調方式，形成監(jiān)管合力

在“財政大監(jiān)督”理念下，丹江口市財監(jiān)局在省、市開展的各項監(jiān)督檢查負責牽頭組織、協(xié)調督促等方面做了有益的探索。2014年“小金庫”等違反財經紀律問題專項治理工作中，由多部門參戰(zhàn)，財政監(jiān)督局制定方案、規(guī)定政策和具體要求，使專項治理工作有章可循。我市黨政機關、事業(yè)單位、社會團體共計345家，做到不走過場，全面覆蓋，對反映出來的問題，逐一甑別核實，分析剖析，研究處理、督促整改，從而確保專項清理整治工作扎實有效推進，同時對違反財經法紀，等違規(guī)違紀行為的發(fā)生，起了一定得遏制和震懾作用，充分展示了牽頭組織的綜合能力和效果。

(五)健全專項監(jiān)督機制，強化整改功能

督導業(yè)務管理機構每年安排至少2項專項資金檢查，并要求各業(yè)務管理機構，按照歸口服務部門不低于30%檢查面和專項資金按項目不低于20%檢查面安排監(jiān)督檢查計劃，實現(xiàn)“統(tǒng)一歸口管理、統(tǒng)一組織實施、統(tǒng)一規(guī)范程序、統(tǒng)一行政處罰”的“一個漏斗”對外監(jiān)督模式。從日前財政局各業(yè)務科室要求復核的檢查報告情況看，程序操作規(guī)范、檢查認真效果好。對查出存在違規(guī)違紀問題能及時整改到位，保障了各項民生資金政策的貫徹落實。

二、我市財政監(jiān)督工作存在的不足

丹江口市財政監(jiān)督工作在上級業(yè)務部門關懷指導和市財政局黨組領導下，以加強和完善財政管理為中心，扎實開展了收支監(jiān)督、會計監(jiān)督和內部監(jiān)督，推進財政體制、預算管理、國庫集中支付、非稅收入管理等，可以說，隨著完成監(jiān)督檢查工作的初期破題，階段性的推進，日常性的實施，目前全局性專項檢查、突擊檢查與日常性監(jiān)督的運行規(guī)則逐步建立，以監(jiān)督檢查局為主體，財政內部業(yè)務部門互動配合的監(jiān)督工作體系初步形成；由財政監(jiān)督機構、市紀委、監(jiān)察、審計、稅務等機關聯(lián)動執(zhí)法檢查機制相繼健全，逐步改變了過去監(jiān)督工作由財政專職機構一家獨挑單打獨斗、孤軍奮戰(zhàn)的局面，從而顯現(xiàn)和放大了財政監(jiān)管的綜合效應。但是，大監(jiān)督工作作為新的課題，總體還處于探索階段，財監(jiān)局作為專職檢查機構與財政局業(yè)務科室之間的日常監(jiān)督，還沒有完全能體現(xiàn)財政“大監(jiān)督”的功能，在工作方式、檢查流程等一些問題亟待解決。

(一)專職財政監(jiān)督檢查機制有待提升

一方面財政部門內設監(jiān)督機構缺位。我市2007年撤銷財政監(jiān)督檢查辦公室，設立財政監(jiān)督檢查局，核定人員編制6人，隸屬財政局管理，由于人員少，專項突擊檢查多，導致監(jiān)督職能缺位。另一方面是單位主管部門重審批、輕監(jiān)管現(xiàn)象依然存在，當前在結合全省開展7+1專項整治和巡視工作中暴露出問題依然很突出，如曝光的個別單位依靠行政審批權限，變相套取財政專項資金，“虛開冒領”、“暗箱操作招投標”等現(xiàn)象。主要是放松和忽視了的監(jiān)督管理。財政、審計、紀檢監(jiān)察等部門大部分針對的都是事后監(jiān)督，同級部門之間的資金監(jiān)管相對較弱。

(二)處罰措施須待強化

檢查中存在多種關系干預的情況下，其處罰措施嚴重不力，很難到位。監(jiān)督檢查主要以規(guī)范為主，介入程度低使處罰缺乏其真正的威懾力，財政資金放大效應和社會效益作用顯得十分有限。

(三)社會公眾監(jiān)督工作薄弱

由于財政法規(guī)的指導性、專業(yè)性，特別是財政信息披露方面的原因，群眾知情范圍受限、介入程度低，使之監(jiān)督乏力甚至缺位，無法發(fā)揮更大的作用。

三、基層財政監(jiān)督工作創(chuàng)新的設想

加強財政監(jiān)督是確保經濟健康穩(wěn)定有序運行的規(guī)律性要求，是財政工作中一項重要的責任和職能，在當前經濟運行，下行壓力較大的勢態(tài)下，對于深化財政改革、強化財政管理，保障財政職能的發(fā)揮和財政客觀調控目標的實現(xiàn)無疑具有十分重要的意義。具體到基層地方財政，更是直接面向區(qū)域內經濟主體和項目主體，同時兼有投入管理、監(jiān)督檢查等多重職能，主導著一方經濟運行的走向和效益。財政監(jiān)督作為確保財政績效的重要手段，不僅不能偏廢，而且只能不斷強化，使客觀調控和微觀監(jiān)控結合起來?；鶎迂斦谋O(jiān)督必須立足于制度、機制創(chuàng)新，面向社會，立足社會構建起真正意義的“全員參與”的區(qū)域性監(jiān)督體系和網絡，全面實施有效監(jiān)控。

(一)分層建立監(jiān)督體系，進一步強化財政監(jiān)督功能

一是建立一支業(yè)務精湛、作風扎實的專業(yè)監(jiān)督隊伍。財政監(jiān)督工作從財政工作中剝離出來，專司監(jiān)督職能，對專職監(jiān)督人員提出很高職業(yè)素養(yǎng)和業(yè)務能力的要求。首先要以監(jiān)督檢查局為主體打造一支素質過硬的隊伍，使之懂業(yè)務、敢監(jiān)督、能戰(zhàn)斗，做好財政工作的衛(wèi)士。其次，要加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所監(jiān)督檢查組人員的培養(yǎng)和鍛煉，穩(wěn)定人員，形成城鄉(xiāng)主動、上下聯(lián)動的工作體系。

二是建立局域內統(tǒng)一協(xié)調的監(jiān)督體系。財政監(jiān)督有其自身的工作特點，但從財政工作的整體要求，財政專職機構的監(jiān)督檢查局應該也必須主動與財政各業(yè)務部門相互協(xié)調配合，按照“監(jiān)督就有管理、管理必有監(jiān)督”的要求，在財政內部構建預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和績效相互協(xié)調、相互制衡、相互促進的內部監(jiān)督治理機制，主動設立落實財稅政策，維護財經法規(guī)，維護經濟運行秩序的第一道防線。

三是建立面向社會的財政監(jiān)督網絡。一方面加強與紀檢、監(jiān)察、稅務、審計等相關部門的業(yè)務聯(lián)系，建立以財政監(jiān)督為中心的聯(lián)席辦公會議制度。一方面按網絡化的布局要求，特邀或聘請各界熱心人士擔任財政監(jiān)督員，保持暢通的信息渠道和定期聯(lián)絡機制，進而形成社會全覆蓋的財政監(jiān)督網。

(二)健全財政監(jiān)督的工作機制

一是確立財政監(jiān)督機構在整個財政投資，經濟運行過程中實施監(jiān)督的主體地位。作為專司監(jiān)督的職能機構，財政監(jiān)督檢查局要扮演好“總導演”的角色，以實施有效監(jiān)管為已任，以區(qū)域經濟活動為“舞臺”，圍繞經濟發(fā)展，社會焦點，民生工程等財政預算投資項目制定年度監(jiān)督檢查計劃，作為財政監(jiān)督的牽頭單位，積極做好相關部門銜接，配合工作，實行“統(tǒng)一歸口管理、統(tǒng)一組織實施、統(tǒng)一規(guī)范程序、統(tǒng)一行政處罰”的“一個漏斗”對外、向下的監(jiān)督檢查，領銜做好區(qū)域內各項財政監(jiān)管工作。

二是進一步完善制度，改進監(jiān)督工作方式。財政監(jiān)督是經常性的工作，貫穿到財政、經濟運行的全過程，應結合制度化建設，形成新常態(tài)。在國家財稅法規(guī)的大框架下，基層財政監(jiān)督部門根據(jù)當?shù)貙嶋H，制定有關財政資金使用、財政預決算、財政投資事前審議、事中跟蹤、事后監(jiān)督制度，制定日常檢查、定期抽查、突擊檢查、集中統(tǒng)一普查等工作制度，形成制度體系，使監(jiān)督科學化、精細化，使檢查有章可循，有據(jù)可查，有計劃性、系統(tǒng)性，保持常備不懈的態(tài)勢。

三是強化基層財政監(jiān)督的功能，下移監(jiān)督職能。隨著近些年各項惠農惠民政策落實，民生工程的動工實施，大量財政支出資金逐步下移傾斜到鎮(zhèn)、村，客觀要求財政監(jiān)督職能下移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，以就近監(jiān)督。

(三)創(chuàng)新工作方法，全面提升財政監(jiān)督成效

一要理順財政監(jiān)督專職機構和業(yè)務部門之間的關系，對財政內部監(jiān)督檢查、會計信息質量檢查、專項資金檢查、業(yè)務機構日常監(jiān)督檢查等形成的初步結論性建議和意見，應先以通報等方式進行相互溝通、協(xié)調，再由財政內部組成的監(jiān)督檢查領導小組負責檢查內容復核、確認、處理處罰和整改督辦，以體現(xiàn)監(jiān)督連續(xù)性、實效性，形成監(jiān)督合力；二是要理順財政監(jiān)督與其他經濟監(jiān)督機構之間的關系，對財政監(jiān)督、紀檢監(jiān)察、審計監(jiān)督、稅務監(jiān)督等形成的結論性的建議和意見，通過聯(lián)席會議、通報等方式進行相互溝通、協(xié)調和督辦，以形成監(jiān)督合力；三是要積極推進財政績效監(jiān)督工作，財政績效監(jiān)督的重點是對效益的監(jiān)督，要每年有計劃、有針對性選擇社會普遍關注的民生工程如社會保障項目、扶貧項目等開展績效監(jiān)督，再進一步擴大范圍，要逐步完善和充實績效監(jiān)督機制，同時邀請社會專家人士參與到績效工作中來，提出意見和建議，并把開展績效監(jiān)督的結果及時向社會公開公示，接收社會監(jiān)督；三要繼續(xù)加大財政監(jiān)督后續(xù)工作的處理力度。對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題，隨時發(fā)現(xiàn)，隨時糾正整改。對違犯財政財經紀律的問題，監(jiān)督部門出具結論性意見，提請有關部門給予組織誡勉、紀律處分、經濟處罰，并通過網絡媒體予以曝光，對嚴重違紀者可列入不良記錄和黑名單，通過打擊財經違紀、經濟犯罪，確保財政監(jiān)督工作的實效性，維護財經法規(guī)的嚴肅性。