關(guān)于農(nóng)村土地利用規(guī)劃指標(biāo)控制模式分析

李曉飛

（河北工程大學(xué) 河北 邯鄲 056001）

1 指標(biāo)控制模式

1.1 指標(biāo)控制模式內(nèi)涵。指標(biāo)控制模式是以控制指標(biāo)為主要內(nèi)容，對(duì)特定目標(biāo)或事業(yè)進(jìn)行定性和定量要求的集中化管理模式[1]。土地利用規(guī)劃指標(biāo)控制模式，是根據(jù)全國土地利用總體目標(biāo)，通過對(duì)農(nóng)用地、建設(shè)用地及未利用地進(jìn)行規(guī)劃，制定地區(qū)土地用途、規(guī)模及強(qiáng)度的自上而下的限制性管理模式。在具體的指標(biāo)控制中，以某縣土地利用總體規(guī)劃相關(guān)指標(biāo)的控制為例，對(duì)其作具體說明。如在2006～2020年的規(guī)劃期間，結(jié)合時(shí)間和土地利用類型制定規(guī)劃控制指標(biāo)，規(guī)劃控制指標(biāo)的執(zhí)行可分為規(guī)劃近期(2006～2010年)和規(guī)劃遠(yuǎn)期(2010～2020年)。各類控制指標(biāo)的定量需根據(jù)實(shí)際情況而定，如耕地保有量近期控制指標(biāo)最低為64 041.00 hm2，遠(yuǎn)期控制指標(biāo)為63 913.00 hm2。指標(biāo)分到各鎮(zhèn)(鄉(xiāng))，鎮(zhèn)(鄉(xiāng))政府和有關(guān)部門再根據(jù)各村實(shí)際情況，確定各種土地利用的指標(biāo)值。這種以村級(jí)土地利用規(guī)劃的指標(biāo)控制為具體實(shí)施對(duì)象，自上而下的對(duì)各類用地指標(biāo)進(jìn)行確定的模式即為指標(biāo)控制模式。

1.2 指標(biāo)控制模式的特點(diǎn)

1.2.1 以土地利用規(guī)劃體系為實(shí)施基礎(chǔ)。指標(biāo)控制模式依托于土地利用規(guī)劃體系，指標(biāo)控制按全國、省市、縣、鄉(xiāng)、村分級(jí)落實(shí)，從戰(zhàn)略規(guī)劃、控制性規(guī)劃到詳細(xì)規(guī)劃，內(nèi)容具有不重復(fù)的特點(diǎn)。指標(biāo)控制要做到逐級(jí)控制，落實(shí)到村。

1.2.2 控制因子選取的統(tǒng)一性。作為一種宏觀性的規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃控制因子的選取由各級(jí)土地利用總體規(guī)劃部門，依據(jù)上級(jí)人民政府制定的相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容要求，并結(jié)合地方土地利用現(xiàn)狀，確定地方土地利用規(guī)劃控制因子的各項(xiàng)指標(biāo)[2]。根據(jù)上一級(jí)(市級(jí))土地利用總體規(guī)劃綱要，選取耕地保護(hù)和綜合整治、林地面積及覆蓋率、牧草地面積、水面面積等控制指標(biāo)，結(jié)合耕地保護(hù)政策，選取建設(shè)用地總量、新增建設(shè)用地量等限制性指標(biāo)，而土地整理及土地開發(fā)率等指標(biāo)要與建設(shè)用地及農(nóng)用地協(xié)調(diào)。各縣將上級(jí)(市級(jí))土地利用規(guī)劃的指標(biāo)落實(shí)到各鎮(zhèn)(鄉(xiāng))，再根據(jù)同級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃，具體制定各類用地的指標(biāo)。

2 指標(biāo)控制模式在農(nóng)村土地利用規(guī)劃中的應(yīng)用

2.1 指標(biāo)控制模式在農(nóng)村土地利用中的實(shí)施基礎(chǔ)。農(nóng)村土地利用規(guī)劃是指標(biāo)控制模式的實(shí)施基礎(chǔ)，它承接土地利用規(guī)劃體系，由縣級(jí)以下土地規(guī)劃部門編制。根據(jù)縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃，鎮(zhèn)(鄉(xiāng))級(jí)土地規(guī)劃部門結(jié)合基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃、土地復(fù)墾規(guī)劃、土地整治規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃，針對(duì)鎮(zhèn)(鄉(xiāng))土地利用現(xiàn)狀，進(jìn)行村級(jí)土地整理設(shè)計(jì)[3]。指標(biāo)控制主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃制定過程中，它將控制性指標(biāo)進(jìn)一步落實(shí)到村級(jí)土地利用規(guī)劃中，同時(shí)參照各專項(xiàng)規(guī)劃中指標(biāo)的確定進(jìn)行調(diào)整。本文在分析指標(biāo)控制下農(nóng)村土地利用規(guī)劃的編制時(shí)，選取了重慶市梁山鎮(zhèn)清都村土地利用規(guī)劃過程中各土地利用類型的控制指標(biāo)。具體數(shù)據(jù)如表1、表2所示。表1為二調(diào)數(shù)據(jù)呈現(xiàn)的清都村土地利用現(xiàn)狀表，表2是梁山鎮(zhèn)對(duì)清都村土地利用的控制指標(biāo)數(shù)據(jù)。清都村根據(jù)表2中控制指標(biāo)來進(jìn)行下一輪規(guī)劃。對(duì)比2個(gè)表中的數(shù)據(jù)可知，耕地面積有所增加，建設(shè)用地面積減小，這種變動(dòng)趨勢(shì)符合我國實(shí)行的嚴(yán)格保護(hù)耕地和提高建設(shè)用地集約利用的政策。

表1 清都村土地利用現(xiàn)狀表

表2 控制指標(biāo)表

2.2 指標(biāo)控制在村級(jí)土地利用規(guī)劃方案編制中的體現(xiàn)。在基本農(nóng)田專項(xiàng)規(guī)劃中，指標(biāo)控制模式主要在耕地指標(biāo)分配中體現(xiàn)，包括分配基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)面積控制指標(biāo)、耕地保有量指標(biāo)等，由市級(jí)政府統(tǒng)一安排，下達(dá)到各縣級(jí)政府；劃定基本農(nóng)田保護(hù)塊，落實(shí)非農(nóng)建設(shè)用地位置范圍，主要是由鎮(zhèn)(鄉(xiāng))級(jí)基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃結(jié)合村級(jí)土地利用現(xiàn)狀，最終確定農(nóng)村基本農(nóng)田的保護(hù)面積、耕地保有量、非農(nóng)建設(shè)發(fā)展用地。從表2可知，梁山鎮(zhèn)對(duì)清都村的各類指標(biāo)控制設(shè)定為，耕地保有量121.24 hm2，基本農(nóng)田保護(hù)面積115.49 hm2，建設(shè)用地控制規(guī)模27.50 hm2。這三項(xiàng)控制指標(biāo)直接調(diào)控了清都村下一輪土地利用規(guī)劃的制定。

3 構(gòu)建村級(jí)土地利用規(guī)劃新模式

3.1 村級(jí)土地利用規(guī)劃新模式內(nèi)容

3.1.1 村級(jí)土地利用規(guī)劃的工作重點(diǎn)。從滿足村民生活基本需求及縣鎮(zhèn)(鄉(xiāng))級(jí)土地利用規(guī)劃的角度出發(fā)，村級(jí)土地利用規(guī)劃的工作重點(diǎn)有3個(gè)方面：基本農(nóng)田數(shù)量、耕地保有量及農(nóng)村建設(shè)用地總量(主要為宅基地總量)。從村級(jí)土地生態(tài)價(jià)值及可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，在完成上述三方面工作的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村土地的生態(tài)效應(yīng)加以考量。

3.1.2 村鎮(zhèn)級(jí)土地利用規(guī)劃的工作重點(diǎn)。①調(diào)查各村土地利用現(xiàn)狀及更新土地信息：為保障上級(jí)土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，各村級(jí)土地利用現(xiàn)狀的規(guī)劃調(diào)查及信息庫的建立應(yīng)以基本農(nóng)田數(shù)量、耕地保有量及農(nóng)村建設(shè)用地總量3個(gè)方面為重點(diǎn)。②村級(jí)土地利用規(guī)劃的模式不能僅限于指標(biāo)控制模式，指標(biāo)控制模式在土地規(guī)劃宏觀調(diào)控中能夠起到自上而下的調(diào)控作用，但村級(jí)土地利用規(guī)劃是微觀土地利用規(guī)劃設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)采用自下而上和自上而下相結(jié)合的模式，使農(nóng)村土地利用規(guī)劃能夠因地制宜，符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地利用的現(xiàn)狀，使規(guī)劃更好的服務(wù)農(nóng)村。

3.2 指標(biāo)控制模式在新模式中的應(yīng)用?，F(xiàn)有的土地利用規(guī)劃模式(即指標(biāo)控制模式)為縣—鎮(zhèn)(鄉(xiāng))指標(biāo)控制模式，即由鎮(zhèn)(鄉(xiāng))級(jí)政府根據(jù)控制指標(biāo)招標(biāo)，由縣鄉(xiāng)級(jí)政府監(jiān)督評(píng)標(biāo)，由開發(fā)機(jī)構(gòu)規(guī)劃市場(chǎng)運(yùn)作，解決鎮(zhèn)(鄉(xiāng))級(jí)政府在農(nóng)村規(guī)劃方面資金不足的問題。本模式采用開發(fā)機(jī)構(gòu)規(guī)劃模式，即開發(fā)機(jī)構(gòu)(包括各類企業(yè)、投資機(jī)構(gòu))通過市場(chǎng)運(yùn)作進(jìn)行村莊整治、基本建設(shè)或進(jìn)行產(chǎn)業(yè)開發(fā)，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。新農(nóng)村規(guī)劃和建設(shè)的投資主體為多元化的，資金籌集渠道也是多樣化的。通過對(duì)地方規(guī)劃的總結(jié)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前時(shí)期對(duì)投資進(jìn)行整合的有效關(guān)鍵點(diǎn)就是規(guī)劃，各地方可以結(jié)合自己的實(shí)際情況，依照規(guī)劃結(jié)合現(xiàn)實(shí)的要求構(gòu)建投資整合平臺(tái)，使村莊規(guī)劃中開發(fā)機(jī)構(gòu)擁有的主體地位得到充分體現(xiàn)。

3.3 新模式構(gòu)建

圖1 村民參與土地利用規(guī)劃的環(huán)節(jié)

3.3.1 村民參與。村級(jí)土地利用規(guī)劃主要是政府主導(dǎo)的規(guī)劃模式，村民參與的規(guī)劃很少，但在微觀土地設(shè)計(jì)的規(guī)劃中，特別是在我國農(nóng)村土地制度下，在農(nóng)民依靠土地為生產(chǎn)資料和生活來源的背景下，農(nóng)村土地的權(quán)利主體應(yīng)當(dāng)參與到土地利用規(guī)劃中，農(nóng)民作為土地的直接開發(fā)利用者，其意見對(duì)土地利用規(guī)劃非常重要[4]。主要表現(xiàn)為：一是村民對(duì)農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀了解的更加準(zhǔn)確，利于規(guī)劃者更精確了解土地信息。二是農(nóng)村村民對(duì)土地利用規(guī)劃的反饋更加直接，農(nóng)民是土地利用規(guī)劃實(shí)施的直接受益者，他們對(duì)土地利用規(guī)劃效果的反饋更有價(jià)值。三是農(nóng)民對(duì)土地的需求更直接，更便于規(guī)劃者在土地利用規(guī)劃編制中對(duì)農(nóng)村土地供給和需求的預(yù)測(cè)。

3.3.2 規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)組織。由規(guī)劃整理機(jī)構(gòu)組織農(nóng)村規(guī)劃設(shè)計(jì)，從技術(shù)角度按照規(guī)劃的原則、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)提供村莊低成本整治建設(shè)規(guī)劃方案，由規(guī)劃師作為利益主體參與新農(nóng)村規(guī)劃設(shè)計(jì)。規(guī)劃師在新農(nóng)村規(guī)劃中起著3個(gè)方面的作用：推動(dòng)者、協(xié)調(diào)者和談判者。作為推動(dòng)者，規(guī)劃師能夠使政府和村民對(duì)于規(guī)劃的目標(biāo)和性質(zhì)更加清楚，也提供了規(guī)劃所需要的基本資料。作為協(xié)調(diào)管理人員，規(guī)劃師要盡可能將規(guī)劃區(qū)所有的利益關(guān)聯(lián)者和現(xiàn)狀涉及人組織參與到土地利用規(guī)劃中，尤其是在我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)被嚴(yán)厲限制的情況下，規(guī)劃師要在符合縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)思想下，依據(jù)掌握的農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀展開農(nóng)村土地的整理和設(shè)計(jì)。同時(shí)規(guī)劃師要協(xié)調(diào)村民與政府間存在的利益矛盾，使雙方都支持規(guī)劃方案并切合總目標(biāo)。