政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)績效審計(jì)探討

武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 王永海 陳 亮

一、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

（一）總體層面審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)（權(quán)重35分） 總體層面測(cè)重于評(píng)價(jià)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度及總體社會(huì)效益。（1）經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)（4分）。一是保費(fèi)收入總額（2分），包括各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼和農(nóng)戶自繳部分；二是賠款支付總額（2分），支付給農(nóng)戶的賠款總額。（2）效率性指標(biāo)（10分）。一是政策目標(biāo)完成情況（6分）；二是開辦縣、鎮(zhèn)、村數(shù)量（2分），反映農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)覆蓋深度；三是新業(yè)務(wù)（新區(qū)域、新險(xiǎn)種）增長情況（2分），反映農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)內(nèi)涵性和外延性。（3）效果性指標(biāo)（9分）。一是提供風(fēng)險(xiǎn)保障金額（3分）；二是受益面（3分），包括農(nóng)險(xiǎn)覆蓋面、覆蓋農(nóng)戶數(shù)、農(nóng)戶受支付賠款人數(shù)等；三是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)償率（3分）。（4）可持續(xù)發(fā)展能力指標(biāo)（10分）。一是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)滲透率和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人口滲透率（2分）；二是政府組織管控程度（1分）；三是資源整合及政策力度（2分）；四是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)（包括大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散和管理制度）（2分）；五是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度（2分）；六是保險(xiǎn)公司能動(dòng)性發(fā)揮度（1分）。（5）合規(guī)性指標(biāo)（2分）。主要是否存在與政策目標(biāo)不一致等情況。

（二）政府部門層面審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)（權(quán)重25分） 政府部門層面重點(diǎn)評(píng)價(jià)地方政府部門參與程度和貫徹落實(shí)情況。（1）經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)（6分）。一是立項(xiàng)科學(xué)性（2分），評(píng)價(jià)農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門立項(xiàng)依據(jù)是否符合中央農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策，是否結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，符合廣大農(nóng)戶實(shí)際需要；二是補(bǔ)貼目標(biāo)（2分），是否考慮當(dāng)?shù)刎?cái)政實(shí)力，兼顧當(dāng)?shù)夭煌a(chǎn)條件和參保農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)條件；三是決策程序（2分），是否由財(cái)政部門和農(nóng)業(yè)部門協(xié)作編制本級(jí)政府年度農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼實(shí)施方案，是否遵循財(cái)政部關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼項(xiàng)目的申報(bào)條件。（2）效率性指標(biāo)（5分）。主要指資金預(yù)算管理情況。包括是否專項(xiàng)管理、分賬核算（1分）；撥款是否及時(shí)（1分）；是否實(shí)行國庫集中支付（1分）；大災(zāi)準(zhǔn)備金和工作經(jīng)費(fèi)提取情況及使用是否符合規(guī)定（2分）。（3）效果性指標(biāo)（6分）。主要指政府扶持比率，包括配套資金到位率（2分）、財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼占比（1分）、經(jīng)營費(fèi)用補(bǔ)貼（1分）、超賠補(bǔ)貼（1分）及其他扶持金額（1分）。（4）可持續(xù)性發(fā)展性指標(biāo)（6分）。主要指財(cái)政、民政、農(nóng)業(yè)、畜牧、稅務(wù)等部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組織貫徹執(zhí)行政策總體情況。包括采取主要措施（2分）、出臺(tái)相關(guān)制度（2分）、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制健全和運(yùn)行情況（2分）。（5）合規(guī)性指標(biāo)（2分）。政府部門是否存在違紀(jì)違規(guī)和管理不規(guī)范問題。

（三）保險(xiǎn)公司層面審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)（權(quán)重25分） 保險(xiǎn)公司層面主要評(píng)價(jià)承保和理賠服務(wù)質(zhì)量。（1）經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)（2分）。立項(xiàng)科學(xué)性（1分），向農(nóng)業(yè)主管部門申報(bào)的資料是否真實(shí)；保本微利（1分），費(fèi)率制定是否遵循收支平衡,保本微利原則。（2）效率性指標(biāo)（10分）。一是承保質(zhì)量指標(biāo)（5分）。承保流程完整率（1分）、驗(yàn)險(xiǎn)驗(yàn)標(biāo)率（1分）、承保公示率（1分）、承?；卦L率（1分）、保險(xiǎn)憑證到戶率（1分）。二是理賠質(zhì)量指標(biāo)（5分）。出險(xiǎn)報(bào)案周期（0.5分）、報(bào)案結(jié)案周期（1分）、直接理賠到戶率（1分）、理賠公示率（1分）、理賠公示標(biāo)準(zhǔn)率（0.5分）、理賠回訪率（1分）。（3）效果性指標(biāo)（2分）。承保和理賠資金管理情況（1分）、專屬費(fèi)用、工作經(jīng)費(fèi)和直接理賠費(fèi)情況（1分）。（4）可持續(xù)發(fā)展服務(wù)指標(biāo)（6分）。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基層服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)（1分），反映農(nóng)村保險(xiǎn)發(fā)展定位，體現(xiàn)服務(wù)能力和水平；防災(zāi)防損能力（1分），幫助農(nóng)民提高抗御風(fēng)險(xiǎn)能力的專業(yè)預(yù)防措施；覆蓋地區(qū)數(shù)（1分），指資助建立的防病防疫及人工影響體系的地區(qū)數(shù)量；作業(yè)次數(shù)（1分），指資助的防疫防病工作次數(shù)；產(chǎn)品服務(wù)創(chuàng)新（1分），包括針對(duì)性地開發(fā)保障適度、保費(fèi)低廉、保單通俗的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品；其他指標(biāo)（1分），如專家團(tuán)隊(duì)建設(shè)情況、對(duì)農(nóng)戶宣傳情況、農(nóng)險(xiǎn)從業(yè)人員資格認(rèn)證、崗位考核和職稱定級(jí)。（5）合規(guī)性指標(biāo)（5分）。是否存在保監(jiān)會(huì)提出的五個(gè)“嚴(yán)禁”行為，以及其他違規(guī)問題等。

（四）農(nóng)戶層面審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)（權(quán)重15分） 農(nóng)戶層面重點(diǎn)是評(píng)價(jià)農(nóng)戶滿意程度。（1）效果性指標(biāo)（4分）。戶均受益畝數(shù)（1分），反映惠農(nóng)政策具體覆蓋面；受益農(nóng)戶戶次（1分），直接受益農(nóng)戶受益次數(shù)的總和；農(nóng)戶收入水平影響（2分），實(shí)施政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)前后，農(nóng)戶人均收入水平和及其分項(xiàng)收入變化。（2）可持續(xù)發(fā)展能力指標(biāo)（10分）。農(nóng)戶對(duì)政策滿意程度（6分），指服務(wù)總體滿意程度和各環(huán)節(jié)（宣傳推廣、簽單承保、查勘定損、理賠服務(wù)）滿意度；農(nóng)戶對(duì)補(bǔ)貼政策認(rèn)知狀況（2分），指對(duì)具體條款、保費(fèi)補(bǔ)貼比例、保費(fèi)補(bǔ)貼險(xiǎn)種、保險(xiǎn)責(zé)任范圍及各險(xiǎn)種保險(xiǎn)金額了解狀況；農(nóng)戶投保積極性（2分），農(nóng)戶參保意識(shí)和農(nóng)戶自繳保費(fèi)應(yīng)收率。（3）合規(guī)性指標(biāo)（1分）。農(nóng)戶是否存在道德風(fēng)險(xiǎn)和逆選擇等問題。

二、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)績效審計(jì)要點(diǎn)

（一）堅(jiān)持問題導(dǎo)向基礎(chǔ)上的績效審計(jì) 保險(xiǎn)公司財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)不真實(shí)問題一直是保險(xiǎn)行業(yè)的頑疾，部分地區(qū)虛假承包和虛假理賠嚴(yán)重，案件多發(fā)。2010年，國家審計(jì)署對(duì)人保集團(tuán)和國壽集團(tuán)資產(chǎn)負(fù)債審計(jì)后，查處四起案件涉及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，包括人保財(cái)險(xiǎn)湖南分公司下屬兩家機(jī)構(gòu)及另一家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，與當(dāng)?shù)卣块T聯(lián)手，騙取農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼資金3700多萬元，編造假賠案套取理賠款3600多萬元；人保財(cái)險(xiǎn)山東分公司下屬四家機(jī)構(gòu)與當(dāng)?shù)卣块T聯(lián)手，套取農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼資金3600多萬元；編造假賠案件251起，騙取理賠資金1500多萬元；人保財(cái)險(xiǎn)廣州分公司下屬一家機(jī)構(gòu)偽造中央儲(chǔ)備糧管理總公司印章、編造批退資料以及刪減保險(xiǎn)責(zé)任條款等，虛構(gòu)退保，套取保費(fèi)資金2900多萬元。2013年，湖北省審計(jì)廳農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼資金專項(xiàng)審計(jì)后，發(fā)現(xiàn)虛假投保，套取財(cái)政補(bǔ)貼資金、賬外賬、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)人員伙同當(dāng)?shù)卣块T貪污挪用農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)資金等問題，移送案件線索多起。湖南審計(jì)廳對(duì)生豬生產(chǎn)專項(xiàng)資金時(shí)，也發(fā)現(xiàn)個(gè)別保險(xiǎn)公司虛假投保和虛假理賠，套取財(cái)政補(bǔ)貼資金的問題，移送幾起案件線索。2013年，吉林省檢察機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開展專項(xiàng)行動(dòng)，半年時(shí)間查出貪污賄賂案件80余件，涉案300余人。任何一項(xiàng)審計(jì)，首要的是必須把存在的重大問題查出來，才能分析研究，推動(dòng)整改。否則只能是搞形式，走過場(chǎng)”。據(jù)此，國家審計(jì)機(jī)關(guān)開展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)績效審計(jì)時(shí)，要避免過分偏向績效，而忽視真實(shí)性和合法性審計(jì)。

（二）對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理能力進(jìn)行績效評(píng)價(jià) 政府介入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的基本原因，是商業(yè)性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)無法直接承擔(dān)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)際上是一種有效分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)及損失的機(jī)制。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管理，是以保險(xiǎn)公司作為主要管理主體，通過對(duì)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)、衡量和分析，優(yōu)化組合最佳風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)，以最小成本獲取最大安全保障的一系列管理活動(dòng)，其目標(biāo)是減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能性、降低農(nóng)戶損失程度，以及促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)開展的同時(shí)，又不過分加重財(cái)政的負(fù)擔(dān)。對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，就是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理措施和處理手段的科學(xué)性、收益性和適用性進(jìn)行分析、檢查和評(píng)估。風(fēng)險(xiǎn)管理能力強(qiáng)弱，是影響政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)健康、可持續(xù)發(fā)展的重要因素。評(píng)價(jià)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理能力，涉及承保、理賠、再保、大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防范和投資等方面。如承保前，保險(xiǎn)公司是否收集包括承保作物生理特性、歷史災(zāi)害氣候、收獲產(chǎn)量和歷年損失，承保牲畜養(yǎng)殖方式及技術(shù)、疫情發(fā)生規(guī)律、歷史死亡率等基礎(chǔ)性數(shù)據(jù),切實(shí)掌握風(fēng)險(xiǎn)規(guī)律性。承保時(shí)，是否遵循數(shù)量大數(shù)法則和時(shí)間大數(shù)法則，結(jié)合當(dāng)?shù)孛耧L(fēng)民俗、農(nóng)民理賠期望等因素，科學(xué)制定承保方案和設(shè)計(jì)保險(xiǎn)條款。是否把好道德風(fēng)險(xiǎn)管控關(guān)，預(yù)防和減少農(nóng)戶道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問題。防災(zāi)防損方面，是否制定方案，積極配合政府加強(qiáng)宣傳和服務(wù)，提高防災(zāi)防損效率，是否帶動(dòng)農(nóng)戶投入防災(zāi)防損工作并取得實(shí)效。理賠定損時(shí)，是否聘請(qǐng)政府部門農(nóng)技（防疫）人員或農(nóng)業(yè)專家，協(xié)助查勘理賠定損，為理賠定損提供權(quán)威的定損數(shù)據(jù)和定損意見。是否建立大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案、做好再保安排、及時(shí)足額提取大災(zāi)準(zhǔn)備金（保費(fèi)準(zhǔn)備金和利潤準(zhǔn)備金）。運(yùn)用大災(zāi)準(zhǔn)備金進(jìn)行投資時(shí)，是否遵循安全性和穩(wěn)健性原則，等。

（三）擴(kuò)大績效審計(jì)對(duì)象，避免國家審計(jì)“缺位” 目前，保監(jiān)部門共批準(zhǔn)25家市場(chǎng)主體具有經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)資格。25家市場(chǎng)主體中，有小部分國有資本占比較小，有的屬于非國有企業(yè)，如平安財(cái)險(xiǎn)公司。隨著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)放開，符合條件的非國有控股性質(zhì)的保險(xiǎn)公司可能逐步增加。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)績效審計(jì)，不僅僅是簡(jiǎn)單延伸財(cái)政補(bǔ)貼資金使用的問題，更需要涉及保險(xiǎn)公司經(jīng)營管理和內(nèi)部控制等方面的分析評(píng)價(jià)，這就出現(xiàn)國家審計(jì)缺乏法律支持依據(jù)的問題。近幾年，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)實(shí)踐看，均潛意識(shí)地選擇人保財(cái)險(xiǎn)公司和中華聯(lián)合財(cái)險(xiǎn)公司，涉及其他市場(chǎng)主體不多。審計(jì)人員主要基于兩方面考慮：一是這兩家公司在當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)份額較大，有代表性；二是這兩家公司屬于國有全資，有審計(jì)法律依據(jù)。對(duì)非國有性質(zhì)的保險(xiǎn)公司無法開展審計(jì)，容易出現(xiàn)國家審計(jì)“缺位”或國家審計(jì)盲區(qū)，更不能確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)績效審計(jì)評(píng)價(jià)的完整性和全面性。國家審計(jì)對(duì)象需要重新界定和擴(kuò)延。國家審計(jì)要發(fā)揮在國家治理中作用，需要轉(zhuǎn)變視角，從社會(huì)公共利益和政府職責(zé)的角度思考，做到哪里有“公共利益或公共產(chǎn)品，政府責(zé)任就到哪里，國家審計(jì)就要跟進(jìn)到哪里”。其他非國有性質(zhì)或國有資本占比較小的保險(xiǎn)公司只要參與政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，開展績效審計(jì)時(shí)，就有必要對(duì)其進(jìn)行審計(jì)，才能確保審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)論的完整、客觀和公正。

（四）評(píng)價(jià)保監(jiān)部門的主管與監(jiān)管效能 國家審計(jì)機(jī)關(guān)開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)績效審計(jì)時(shí)，評(píng)價(jià)保監(jiān)會(huì)履行主管和監(jiān)管職責(zé)，實(shí)際上是國家績效審計(jì)的一種新思路。如澳大利亞審計(jì)署每年會(huì)重點(diǎn)選擇幾個(gè)部門及其監(jiān)管企業(yè)，如選擇財(cái)政部及所屬房屋貸款保險(xiǎn)公司，對(duì)政府部門履行職責(zé)情況進(jìn)行再監(jiān)督和評(píng)價(jià)。2001年3月，澳大利亞第二大非壽險(xiǎn)保險(xiǎn)公司HIH保險(xiǎn)集團(tuán)（HIH Insurance Limited）倒閉，留下近53億（澳元）債務(wù)。該事件發(fā)生后，澳大利亞議會(huì)和社會(huì)公眾對(duì)本國保險(xiǎn)業(yè)規(guī)章和監(jiān)管的質(zhì)量、效果產(chǎn)生了置疑:澳洲保險(xiǎn)監(jiān)管當(dāng)局APRA是否盡到應(yīng)盡的監(jiān)管責(zé)任？此后，澳大利亞審計(jì)署對(duì)政府部門開展績效審計(jì)時(shí)，重點(diǎn)審計(jì)評(píng)價(jià)政府部門制定的有關(guān)規(guī)章制度是否符合實(shí)際。2012年審計(jì)署金融司組織召開的深化金融審計(jì)研討會(huì)上，與會(huì)代表也提出要加強(qiáng)對(duì)加大對(duì)金融監(jiān)管部門的績效審計(jì)，努力強(qiáng)占金融監(jiān)督的制高點(diǎn)。我國審計(jì)機(jī)關(guān)開展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)績效審計(jì)時(shí)，可以借鑒澳大利亞做法，對(duì)保監(jiān)部門主管和監(jiān)管效能進(jìn)行評(píng)價(jià)。

國家審計(jì)可以嘗試評(píng)價(jià)保監(jiān)部門主管和監(jiān)管職責(zé)履行情況，并通過績效審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，來促進(jìn)保監(jiān)部門完善管理，推進(jìn)政府民主法治化進(jìn)程。具體采取兩種方式：一是直接對(duì)保監(jiān)會(huì)績效審計(jì)，評(píng)價(jià)保監(jiān)會(huì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)的規(guī)章制度制定、監(jiān)管措施落實(shí)等情況；二是評(píng)價(jià)各地區(qū)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施情況和效果，以保險(xiǎn)市場(chǎng)效率情況來佐證、評(píng)價(jià)保監(jiān)會(huì)履職情況。當(dāng)前，對(duì)保監(jiān)會(huì)績效審計(jì)評(píng)價(jià)，更主要是評(píng)價(jià)其是否“有效監(jiān)管”，包括農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)秩序維護(hù)、農(nóng)戶利益保護(hù)，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范等方面。實(shí)踐中，有的地方保監(jiān)部門沒有較好地把握和處理主管和監(jiān)管之間關(guān)系，有時(shí)造成監(jiān)管低效和監(jiān)管不到位，有時(shí)也出現(xiàn)過度監(jiān)管現(xiàn)象。對(duì)保監(jiān)會(huì)績效審計(jì)，要評(píng)價(jià)其政府行為與不行為，包括評(píng)價(jià)哪些方面應(yīng)該作為而無所作為，表明其沒有履行應(yīng)有職責(zé)；哪些方面不應(yīng)該作為卻有所作為，表明其超越職責(zé)權(quán)限。

［1］趙圣偉、趙文發(fā)：《深化金融審計(jì)研討會(huì)綜述》，《審計(jì)研究》2013年第1期。

［2］靳思昌、張立民：《論國家治理與國家審計(jì)邊界的界定》，《審計(jì)研究》2013年第1期。

［3］杜林：《論農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)計(jì)制度的改革與發(fā)展》，《保險(xiǎn)研究》2008年第3期。

［4］趙元鳳、馮平：《內(nèi)蒙古自治區(qū)2012年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼績效評(píng)價(jià)》，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)出版社2013年版。