論主任檢察官制度改革下的“一體與獨立”*

文◎黃成黃福濤

論主任檢察官制度改革下的“一體與獨立”*

文◎黃成**黃福濤**

黨黨的十八大報告提出“要進一步深化司法體制改革，堅持和完善中國特色社會主義司法制度，確保檢察機關(guān)依法獨立公正行使檢察權(quán)”，最高人民檢察院在《“十二五”時期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要》中指出“要研究制定辦案組織建設(shè)規(guī)定，建立起權(quán)責明確、協(xié)作緊密、制約有力、運行高效的辦案組織模式”。2013年12月26日，最高人民檢察院召開了檢察官辦案責任制改革試點工作部署會，決定在全國7個省份的17個檢察院，試點開展檢察官辦案責任制改革，突出檢察官辦案主體地位，實現(xiàn)檢察官責權(quán)利相統(tǒng)一。此次主任檢察官制度改革是一種促使檢察機關(guān)辦案方式更加司法化的改革，是依據(jù)司法化原則對檢察機關(guān)內(nèi)部權(quán)力的重新配置，使主任檢察官能夠成為相對獨立的辦案主體，在一定程度上依法獨立行使檢察權(quán)。但同時，這種司法化的改革又是一種適度的司法化，這不僅是由于“檢察司法改革不能一蹴而就只能適度推進”的現(xiàn)實因素，更是因其受制于“檢察一體化”原則的作用。那么，現(xiàn)階段檢察一體與檢察獨立有著怎樣的存在，主任檢察官制度改革中又將有著怎樣的受制呢？解答這一問題，先要研究檢察權(quán)運作的基本原則。

一、一體與獨立：檢察權(quán)運作的雙重原則

“檢察一體”與“檢察獨立”是檢察權(quán)運作的基本原則，討論檢察權(quán)的運作必先對檢察權(quán)的性質(zhì)進行合理的定位，而關(guān)于檢察權(quán)的性質(zhì)，學界存在著司法權(quán)說、行政權(quán)說、雙重屬性說及法律監(jiān)督權(quán)說等。認為檢察權(quán)與檢察官具有雙重屬性的觀點已因為得到多數(shù)國家和學者的認可而成為通說。即檢察權(quán)同時具有行政性與司法性雙重屬性。由于檢察權(quán)的雙重屬性，檢察權(quán)的運作也有著雙重原則。

（一）檢察一體——基于檢察權(quán)行政屬性的運作原則

檢察權(quán)作為國家權(quán)力的一部分，其權(quán)力運作的首要目標就是追求刑罰法規(guī)的具體實現(xiàn)，為了正確反映國家意志，防止檢察權(quán)在行使的過程中可能出現(xiàn)的失誤，同時也為了保障檢察權(quán)更有效、統(tǒng)一的行使，檢察官的“組織化”是必要的。從大陸法系典型國家的檢察制度來看，檢察機關(guān)大都實行行政化的組織形式，采用由上而下的階層式建構(gòu)，整個檢察系統(tǒng)構(gòu)成權(quán)力同一體，保障國家法制的統(tǒng)一實施。這樣一種將檢察官組成統(tǒng)一的組織體，強調(diào)資源整合及“上命下從”的運作機制，通常被稱為“檢察一體”原則。

“檢察一體”原則要求檢察機關(guān)以檢察首長為頂點，以整個檢察組織為整體來進行活動。它的主要內(nèi)容是指令權(quán)以及檢察職務的移轉(zhuǎn)權(quán)和承擔權(quán)，檢察長可以下達指令、親自從事檢察官的業(yè)務或通過其他檢察官代行自己的業(yè)務，檢察官所做的決定也被認為是檢察機關(guān)整體所做出的決定?！皺z察一體”原則不僅體現(xiàn)為組織一體，更強調(diào)“心理一體”，尤其是針對重大、復雜案件，或包含政治性因素的案件，單憑一名檢察官或僅靠地方檢察機關(guān)的力量往往難以應付，因此，可能會有幾名甚至十幾名檢察官來共同承擔，甚至還必須依靠上級乃至最高檢察機關(guān)的意見與幫助才能完成。倘若各級檢察機關(guān)及檢察官之間不能上下溝通、合為一體共同對待所承辦的案件，那么就很可能難以抵抗住檢察機關(guān)外部勢力、輿論等壓力，從而難以對案件做出客觀公正的處理。

（二）檢察獨立——基于檢察權(quán)司法屬性的運作原則

現(xiàn)代司法觀念認為，檢察官擁有“法律守護人”的地位，檢察官之職責不單單在于追訴犯罪，并且也在于“國家權(quán)力之雙重控制”。既追求真實與正義，維護法律和社會公共利益，又要保障犯罪人的權(quán)益，恪守合法性與客觀性義務。為保證檢察權(quán)行使的適法性和公正性，必須保障檢察權(quán)行使的獨立性，這通常被稱為“檢察獨立”原則。

檢察獨立，一方面體現(xiàn)為檢察機關(guān)的整體組織獨立，也即“官廳獨立”?！肮購d獨立”，是指檢察機關(guān)在組織機構(gòu)、成員構(gòu)成等方面相對于其他機關(guān)的獨立。“官廳獨立”實現(xiàn)的關(guān)鍵，是要保證檢察機關(guān)的資源保障，確保檢察機關(guān)在人力、物力、財力等供給上的獨立性，從而才能保證檢察機關(guān)自身的存在與職責的履行。另一方面，是要求檢察官自身的“官員獨立”。即要求檢察官在訴訟活動中要具有相對獨立性，每一名檢察官都有行使檢察權(quán)的權(quán)限，并不是只有檢察長才具該權(quán)限，檢察官同時也并非檢察長的附庸，而是一種能夠獨立行使檢察權(quán)的“獨任制機關(guān)”。“檢察官在檢察事務方面，是具有自己決定和表示國家意志的獨立機關(guān)，而不是唯上司之命是從的行使檢察權(quán)。檢察官之所以被稱為獨任制機關(guān)的原因就在于此?！?/p>

二、實然與應然：“生于司法，卻無往不在行政之中”

“在采用現(xiàn)代司法框架的各國中比較，中國檢察機關(guān)是司法功能最強，但同時其辦案方式最缺乏司法性的檢察機關(guān)?！边@樣一個實然與應然間的悖反正是中國檢察制度最大的癥結(jié)所在，自然也是我國檢察改革所迫切需要解決的問題。

（一）司法性——應然上我國檢察權(quán)的根本屬性

我國檢察權(quán)同樣具有行政與司法雙重屬性，“能夠立足于權(quán)力的性質(zhì)，并結(jié)合中國的特殊國情及其所采取的特殊政權(quán)組織形式，認識到并勇于承認檢察權(quán)的雙重屬性確實是對檢察權(quán)理論的貢獻?！彪m然具有雙重屬性，但行政性與司法性特征是不可能各居一半、并行不悖的，必定有一個根本性特征決定著檢察權(quán)本質(zhì)，而這個根本屬性就是司法性：其一，檢察權(quán)與司法權(quán)之間具有歷史淵源性和天然親近性；［1］其二，檢察權(quán)的核心內(nèi)容公訴權(quán)具有司法權(quán)的典型特征；［2］其三，是防范行政權(quán)不當干預的基本要求；其四，更符合我國檢察制度的立法現(xiàn)實。［3］那么又該如何理解我國《憲法》第129條關(guān)于人民檢察院是國家的“法律監(jiān)督機關(guān)”的規(guī)定呢？對此，萬毅教授提出：“在闡釋檢察機關(guān)的權(quán)力來源時，我們可以概括稱之為‘檢察權(quán)’；在討論檢察機關(guān)的獨立性時，我們應當稱之為‘司法權(quán)’；而在研究檢察機關(guān)的功能及其與行政機關(guān)、審判機關(guān)的關(guān)系時，我們應當稱之為‘法律監(jiān)督機關(guān)’”。應當承認，這樣一種復合性的理解是合理的。

（二）行政化——實然中我國檢察機關(guān)的過度性傾向

我國檢察機關(guān)采取雙重領(lǐng)導制，除了受上級檢察機關(guān)領(lǐng)導外，同時還受本級權(quán)力機關(guān)領(lǐng)導?，F(xiàn)實情況中，檢察機關(guān)往往還對地方行政權(quán)有著過高的依賴，人事、財政、資源保障等方面幾乎完全受控于地方政府。在檢察機關(guān)內(nèi)部，實行檢察人員承辦，辦案部門負責人審核，檢察長或者檢察委員會決定的“三級審批制”辦案方式，檢察官個人只是“行政垂直直線上底部的一個點”，行政化特征明顯。因此，無論在檢察機關(guān)外部還是內(nèi)部，我國檢察機關(guān)的組織和運行模式均呈現(xiàn)出行政化特點。實踐中，檢察機關(guān)還確立了請示、報告制度、指令糾正制度、案件調(diào)取、交辦制度、組織協(xié)調(diào)制度等許多制度以體現(xiàn)和鞏固檢察一體化，可以說，我國檢察機關(guān)的行政化不是缺乏，而是過度。［4］

三、主任檢察官制度改革下的“一體與獨立”

（一）保障獨立——主任檢察官制度改革的錨點

檢察權(quán)的司法化改造同時包含兩個方面的內(nèi)容，即強化獨立與程序正當化。主任檢察官制度改革的主要任務，是建立主任檢察官辦案組織，形成“多點式辦案單元”，并為主任檢察官重新配置檢察職權(quán)及提供職業(yè)保障，從而將主任檢察官塑造成一線責任主體，成為相對獨立的司法官。顯然，其目的主要是為了保障檢察獨立。

（二）衡平一體——主任檢察官制度改革的適度司法化

主任檢察官制度改革是一種適度的司法化改革，通過優(yōu)化檢察職權(quán)配置，形成“扁平化”檢察管理模式，建立專業(yè)化、組群化辦案單元，一定程度上解決了業(yè)務部門行政性與司法性混同問題，弱化了行政性縱向關(guān)系，改變了傳統(tǒng)“三級審批制”一統(tǒng)天下的辦案方式，形成了“檢察官——主任檢察官——檢察長”為檢察權(quán)行使的載體和責任鏈條，關(guān)系清晰，權(quán)責明確，同時也更易于較好的結(jié)合檢察一體與檢察獨立，實現(xiàn)對二者的衡平配置。

（三）主任檢察官制度下“一體與獨立”的受制

主任檢察官制度下，主任檢察官應當秉承“官員獨立”，依法獨立行使檢察權(quán)。但“檢察獨立”與“檢察一體”不可能并行不悖，正如檢察權(quán)的司法性與行政性不可能平分秋色一樣，因此，沖突是必然的。在司法化改革的過程中，隨著原本過度行政化傾向的打破，這一沖突無疑將會更加凸顯。那么，當二者沖突時該如何處理？這一問題的實質(zhì)，其實就是解決行政性與司法性二者孰是我國檢察權(quán)本質(zhì)屬性的問題——無論行政性還是司法性，總有一個起支配性的作用。正如前文所述，司法權(quán)才是我國檢察權(quán)的本質(zhì)屬性，司法機關(guān)是我國檢察機關(guān)的根本定位。因此，對于二者沖突的解決，原則上“檢察獨立”應優(yōu)于“檢察一體”，但客觀上又必然存在著適用“檢察一體”的例外。具體來說，可從以下幾個方面綜合考慮：

第一，沖突所關(guān)涉的原則位階。法律原則高于“上命下從”，也就是說，當主任檢察官認為上級的指令有違法定原則時，應當享有抗命權(quán)。但若并未違反法定原則，而僅是違反自己的“良心與理性”，則主任檢察官仍應當嚴格遵守指令，否則應請求上級行使職務移轉(zhuǎn)權(quán)或收取權(quán)。

第二，沖突所關(guān)涉的權(quán)力屬性。如果沖突所關(guān)涉的是行政性權(quán)力，則應傾向于“上下一體”。例如，主任檢察官正在依法行使檢察自偵權(quán)，那么就應當側(cè)重上命下從。再如，主任檢察官正在參與檢委會重大事項討論，由于檢委會討論重大事項是一種行政性的決策活動，因此也應堅持檢察一體。但如果沖突所關(guān)涉對象屬于司法性權(quán)力，那么就應當傾向于檢察獨立。例如，在改變案件定性這一裁量權(quán)的行使中，應當保障主任檢察官依法獨立決策。

第三，沖突所關(guān)涉的訴訟階段。例如，若發(fā)生在檢察偵查階段，則更傾向于檢察一體原則；若發(fā)生在審查起訴階段，主任檢察官應當以“起訴法定主義”為原則，“起訴便宜主義”為例外，根據(jù)綜合全案證據(jù)評價所形成的內(nèi)心法律確信來進行判斷，決定是否提起公訴，但根據(jù)“疑問排除不法”的原則，對于便宜主義案件當中，主任檢察官對于案件應否起訴或進行其他便宜性裁量存在疑問時，以及在法定主義案件中，對于應否起訴存在明顯疑義時，上級得行使指令權(quán)；若發(fā)生在出庭支持公訴階段，則檢察官應當具有更強的獨立性，正如法諺所云：“筆受拘束，口卻自由”，出庭檢察官得以根據(jù)庭審情況適時變換公訴策略和適當變更公訴意見，但對于如撤回起訴等關(guān)系重大的程序性問題，主任檢察官不宜單獨處理，而應請求上級指令；若發(fā)生在法律救濟階段，比如準備提起抗訴的，同樣因系重大程序性問題，而應請求上級指令。

注釋：

［1］創(chuàng)設(shè)檢察官制度的主要目的，乃廢除當時的糾問制度，確立訴訟上的權(quán)力分立原則，以法官與檢察官彼此監(jiān)督節(jié)制的方法，保障刑事司法權(quán)限行使的客觀性與正確性。在此意義上，檢察權(quán)實質(zhì)上即是司法權(quán)的一部分。后來，由于政治斗爭因素的影響，檢察官角色被強行注入了行政權(quán)的特征，以致其角色發(fā)生了某種分裂。但不容否認的是，檢察權(quán)與司法權(quán)具有天然的歷史淵源。

［2］公訴權(quán)的本質(zhì)是一種請求權(quán)，包含“求罪”與“求刑”，而這種請求權(quán)的行使具有明顯的司法權(quán)特點。因為，是否提起公訴，需要檢察官依據(jù)法律進行裁量并獨立地做出起訴或者不起訴的處分，而這種處分權(quán)具有與法官裁判權(quán)一樣的中立性、獨立性和裁量性。加之不告不理原則，檢察官此時可謂就是審前程序中的法官，而公訴權(quán)就成為一種司法權(quán)。

［3］其一，依據(jù)我國《憲法》規(guī)定，檢察院“依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)”，并制定了專門的《人民檢察院組織法》和《檢察官法》，從憲法層面肯定了檢察機關(guān)的司法性地位及獨立性保障；其二，《憲法》規(guī)定，我國最高人民檢察院檢察長由全國人民代表大會產(chǎn)生并對其負責，而并非類似其他國家司法部長享有對最高檢察院檢察長和各級檢察官的指揮監(jiān)督權(quán)。

［4］值得一提的是，檢察機構(gòu)中的行政性因素包含兩個方面，一方面是檢察業(yè)務中的行政性，即本文討論的行政性，另一方面則是事務管理中的行政性，后者并非本文討論對象。因為任何組織功能體要想正常運作，都必須有一定事務性保障，它并不能反映該組織功能體所行使權(quán)能的本質(zhì)。然而，由于中國司法機關(guān)多是自己解決組織的行政管理，由此便常引起組織管理與業(yè)務機能混同的情況，再加上我國“只講行政層級不管業(yè)務分工”這樣一種“行政挾持業(yè)務”的遺風，無疑使得這種混同更加混亂，行政化的癥結(jié)愈發(fā)明顯。

*國家檢察官學院2014年度科研基金資助項目“檢察官辦案責任制改革研究——來自改革一線的視角”的部分研究成果（項目編號：GJY2014D04）；北京市人民檢察院2014年度“檢察官辦案責任制研究——朝陽模式”的部分研究成果。

**北京市朝陽區(qū)人民檢察院［100025］